경찰 헌법

행정절차법에 따른 신고절차 내용

신고에 대한 행정절차법의 규정은 ① 행정청에 대한 의무부과, ② 신고의무의 이행절차, ③ 신고서류의 보완절차로 구분된다.

<표-2> 신고절차 흐름도

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1. 행정청의 정보제공의무(제40조 제1항)

행정절차법은 행정청에게 신고사항에 대한 행정청의 정보제공의무로서의 게시 또는 편람비치의무를 부과하고 있다. 따라서 신고를 관장하는 행정청의 의무로서 행정청은 신고에 필요한 사항을 게시하거나 이에 대한 편람을 비치하여 누구나 열람할 수 있도록 해야 한다. 게시 또는 편람이 어떠한 내용을 가져야 하는가에 대한 명문의 규정은 없다. 행정청은 게시 또는 편람비치에 있어 신고의 형식적 요건과 구비서류를 명확하게 제시하여, 신고인이 신고를 행함에 있어 불편이 없도록 최대한 노력할 의무를 진다. 행정청은 신고인에게 행정청이 게시하거나 편람에 비치한 내용의 범위를 벗어나는 사항을 신고인에게 보완할 것을 요구해선 안 된다. 행정청이 위와 같은 내용의 보완을 요구하는 행위는 무효이며, 행정청의 보완요구와 무관하게 신고행위는 효력을 발생하고, 행정청은 신고의무불이행으로 인한 과태료의 제재를 과할 수 없다.

2. 신고의무의 이행절차(제40조 제2항)

신고의무가 이행되기 위해선 신고가 요건을 갖추어야 한다.

① 신고서의 기재사항에 흠이 없어야 한다. 신고서가 일정한 양식을 요구하는 경우 신고인은 행정청에게 양식을 제공할 것을 요구할 수 있다. 신고서의 양식이 제정되어 있지 아니한 경우에는 행정청은 신고서의 기재사항을 신고인에게 제시하여야 하며, 신고인은 행정청이 제시한 내용을 신고서에 기재하면 된다. 행정청은 게시판 또는 편람에 신고서의 작성요령을 일목요연하게 비치함으로써, 신고인이 작성요령만으로도 불편 없이 신고서를 작성하고 제출할 수 있도록 편의를 제공하여야 한다.

② 필요한 구비서류가 첨부되어 있어야 한다. 구비서류는 법령에 규정된 사항에 한정된다. 행정청은 법령에 규정된 구비서류의 목록을 초과하는 구비서류를 요구해선 안된다. 필요한 구비서류의 목록과 그 작성요령은 행정청이 게시판 또는 편람에 제시하여야 한다.

③ 그 밖의 법령에서 규정된 형식상의 요건에 적합하여야 한다. 신고의 요건으로서 신고의 근거법령에 특별한 형식을 요구하고 있는 경우에는 그 형식을 충족하여야 한다. 행정청은 각각의 신고에 대하여 특별한 형식적 요건이 요구되는 경우 미리 게시판 또는 편람에 그 내용을 명백히 제시하여야 한다. 행정청은 미리 제시하지 아니한 형식적 요건을 신청인에게 차후에 요구해선 안 된다.

④ 위와 같은 요건을 갖춘 신고가 접수기간에 도달한 때에는 신고의 의무가 이행된 것으로 간주된다. 따라서 행정절차법은 신고의무의 이행절차로서 행정청의 신고수리절차를 전혀 전제로 하지 아니한다. 행정절차법이 규정하는 신고절차는 특히 금지의 해제 또는 법률행위의 효력의 보충을 위하여 사실과 일치하는 신고행위를 할 것을 요구한다. 신고서가 도착하면 행정청이 그 형식적 요건의 충족여부를 검토한 후, 그 사실을 통보받은 것으로 내부적으로 처리와 관리할 수 있도록 하는 제도이다.

3. 신고서류의 보완절차(제40조 제3항)

신고에 대한 행정절차의 신고서류에 대한 보완절차를 규정하고 있다.

① 행정청은 요건을 갖추지 못한 신고서가 제출된 경우, 요건을 갖추었는지의 여부를 지체 없이 판단하여야 한다. 여기서 지체없이란 시간적 즉시성이 강하게 요구되지만 정당하거나 합리적인 이유에 따른 지체는 허용되는 것으로 사정이 허락하는 한 가장 신속하게 해야 한다는 의미이다. 몇 시간 또는 며칠과 같이 물리적인 시간 또는 기간을 의미하는 것은 아니다.

② 행정청은 상당한 기간을 정하여 신고서의 보완을 요구하여야 한다. 상당한 기간이라 함은 신고서의 보완의 요건을 충족하는데 충분한 기간을 의미한다. 상당한 기간은 신고서의 흠의 종류와 정도에 따라 행정청과 신고인이 협의하여 정한다.

③ 행정청의 보완요구는 구체적이어야 한다.

④ 행정청은 신고인이 기간 내에 보완을 하지 아니한 때에는 그 이유를 명시하여 당해 신고서를 되돌려 보내야 한다.

⑤ 행정청은 신고서가 요건을 갖추었는지의 여부를 심사할 수 있는 권한뿐만 아니라 신고서류의 접수를 보류할 수 있는 권한과 신고서류를 반려할 수 있는 권한이 있다. 하지만 행정청에게 부여된 이 권한은 형식적 요건에 대한 심사권한에 한정된다. 따라서 행정청에게는 신고의 내용과 관련된 실질적 요건을 심사할 재량권은 없다.

신고서류의 보완을 이유로 신고의 수리여부를 결정할 수 있는 권한을 행정청에 부여하면 안된다. 시고서류의 보완은 서류의 형식적 흠을 제거하여 문제의 발생을 억제하는 정도의 효과만 지닌다.

신고제도의 법리

1. 신고의 의의

신고제의 취지는 허가제보다 규제를 완화하여 국민에게 자유의 영역을 넓혀 주는 반면, 행정청이 행정상 정보를 파악·관리하기 위하여 국민에게 미리 일정한 사항을 행정청에 알리도록 하는 최소한의 규제를 가한 것이다.

신고는 사인이 행정청에 대하여 일정한 사항을 통고하는 행위를 의미한다. 신고의 의의를 자세히 살펴보면, ① 신고는 사인의 행위이다. 사적 지위에 있는 자라는 개념으로서의 사인의 범위에는 자연인과 법인이 모두 포함된다. ② 신고는 행정청에 대한 행위이다. 법원에 대한 신고행위는 행정절차법상의 신고행위에 포함되지 않는다. ③ 신고는 사인이 행정청에 대하여 일정한 사항을 통고하는 행위이다. 신고인이 행정청에 대하여 통고하여야 하는 사항은 신고제도를 규정한 법령의 내용에 따라 다양하게 규정되어 있다. ④ 신고는 대부분 일정한 공법적 효과의 발생을 위하여 행해진다. 이러한 점에서 신고제도는 「사인의 공법행위」의 일종으로 분류된다. 사인의 공법행위는 사인의 행위 또는 사인의 입장에서의 행위이나, 사법행위와는 달리 공법적 효과의 발생을 목적으로 하는 행위를 말한다. 신고로서 수반되는 공법적 효과는 일률적으로 말하기 어렵다. 법령에 근거하여 시행되고 있는 신고의 종류가 워낙 다양하며, 각각의 근거법령에 따라 신고의 효과도 아주 다양하기 때문이다.

행정절차법은 신고절차를 「법령등에서 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고를 규정하고 있는 경우」로 규정하고 있다(제40조). 따라서 행정절차법이 규정하는 신고절차는 신고의 시점에 따른 구분과 관계없이 사전신고절차와 사후신고절차를 모두 포함한다.

신고의 효과에 따른 구분에 있어서는 자기완결적 행위로서의 신고만을 포함한다. 행정요건적 행위로서의 신고는 포함하지 않는다. 행정요건적 행위로서의 신고는 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 것이 아니다. 신고의 수리라는 행정청의 별개의 행위를 전제로 하기 때문이다.

신고제도는 행위자가 신고를 행하는 시점에 따라 사전신고제도와 사후신고제도로 구분된다. 사전신고제도는 신고자가 일정한 일을 시행 전에 행정청에 대하여 자신이 일정한 일을 할 것임을 신고하는 행위를 의미한다. 사후신고제도는 함은 신고자가 일정한 일을 하였거나 또는 일정한 사건이 발생한 후, 그 사실을 행정청에 대하여 신고하는 행위를 의미한다.

2. 신고의 효과에 따른 구분

신고제도는 신고제도의 효과에 따라 자기완결적 행위로서의 신고와 행정요건적 행위로서의 신고로 구분된다. 이의 구별기준은 개별법령이 이를 명확히 구분하여 규정하고 있는 경우가

아니라면 당해 법령의 목적과 당해 법령에서 나타나고 있는 관련조문에 대한 합리적이고도 유기적인 해석을 통해 구분할 수밖에 없다.

(1) 자기완결적 행위로서의 신고(=자체완성적 신고)

신고가 자기완결적 행위가 되는 경우는 사인이 행정청에 대하여 일정한 사항을 그저 통보함으로써 최종적인 법률효과를 발생시키는 것을 의미한다.

행정절차법이 규정하는 신고절차는 신고의 시점에 따른 구분과 관계없이 사전신고절차와 사후신고절차를 모두 포함하지만, 신고의 효과에 따른 구분에 있어서는 자기완결적 행위로서의 신고만을 포함할 뿐이다. 행정요건적 행위로서의 신고는 포함하지 않는다. 그것은 행정요건적 행위로서의 신고는 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 것이 아니라, 신고의 수리라는 행정청의 별개의 행위를 전제로 하기 때문이다.

(2) 행정요건적 행위로서의 신고(=수리를 요하는 신고)

신고가 행정요건적 행위가 되는 경우는 신고로 인하여 최종적인 법률효과가 발생하지 않는다. 신고가 행정주체의 어떤 공법행위가 행하여지는 동기가 될 뿐이다. 그 자체로서 법률효과를 완성하지 못한다. 이 경우에는 법령에 행정청에게 신고의 수리권한이 있음을 규정하고, 신고가 있는 경우 행정청이 신고의 수리를 거부하거나, 신고에 조건을 붙일 수 있다. 또한 신고자의 위반행위가 있는 경우 신고수리의 취소 또는 철회를 할 수 있다. 신고가 행정요건적 행위가 되는 경우는 행정청의 신고수리처분이 갖는 법적 성격에 따라 사인의 신고행위는 허가 또는 인가의 신청에 갈음하는 신고행위가 된다. 행정청의 신고수리는 허가 또는 인가행위의 법적 성격을 띠게 된다.

(3) 자기완결적 신고와 행정요건적 신고 구별의 실익

자기완결적 행위로서의 신고에는 형식적 요건에 대한 단순 심사와 관련정보까지 포함한 진위심사, 그리고 실질적 요건인 물적 기준 중 신고대상인지 여부에 대한 관련 법령과 기존 정보까지 포함하는 합법성 심사가 허용된다. 행정요건적 행위로서의 신고는 형식적 요건에 대한 기존 정보까지 포함한 심사와 관련 법령상의 실질적 요건에 대한 기존 정보까지 포함한 심사가 허용된다고 보는 것이 행정절차법 제40조의 규정취지, 허가제와의 관계 등을 종합할 때 비교적 적절하다. 다만 적극적인 실사를 통한 심사나 이익형량이나 공익성 심사는 허용되지 않는다.

행정절차법은 행정청에게 요건을 갖추었는지의 여부를 심사할 수 있는 권한, 신고서류의 접수를 보류할 수 있는 권한과 신고서류를 반려할 수 있는 권한을 행정청에게 부여하고 있다. 행정청은 신고서류의 심사에서 철저하게 신고서류의 형식적 요건의 성취여부만을 심사해야한다. 이 과정에서 신고서류의 실체적 내용에 대한 심사가 이루어져서는 안 된다.

3. 신고와 유사개념의 비교

일정한 법형식이나 제도의 개념을 정의하는 것은 유사한 다른 개념과 명확히 구별짓는 데에서 그 의미를 갖는다. 그리고 같은 목적의 유사한 여러 제도는 각각 명확한 구별을 통해 행정의 명확성이나 예측가능성을 꾀할 수 있고, 그렇게 함으로써 개인의 권리구제에도 기여하게 된다. 신고와 등록 또는 허가에 대해서는 견해에 따라 분류방법이나 심사의 정도나 범위에 관해 다소 차이가 있다. 대체로 다음과 같이 정리한다.

<표-1> 신고와 유사개념의 비교

행정절차법에 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고절차를 도입된 취지는 행정규제완화 목적을 달성하기 위해서이다. 행정규제 중 특히 허가․인가․면허․승인제도와 같이 일정한 국민생활영역에 대한 경제활동의 진입을 행정청이 일반적으로 금지하거나 제한하는 진입규제의 완화는 중요한 경제정책이다. 허가제한 등으로 기득권이 크거나 과보호되고 있는 분야에 대한 신규진입의 확대를 통하여 국민의 참여와 창의가 유발되어야한다. 이러한 이유로 진입규제절차로서의 허가절차는 등록절차 또는 신고절차로 완화될 것이 요구되어 왔다.

① 허가는 법규에 규정된 일반적 금지를 특정한 요건이 갖추어진 경우에 해제하여 적법하게 일정한 행위를 할 수 있게 하는 행정처분절차이다. 인가절차는 법규가 행정청의 협력이 없으면 일정한 행위의 효력을 발생하지 못하도록 제한한 후, 특정한 요건이 갖추어진 경우에 행정청의 협력행위로서 법률행위의 효력을 발생하도록 하는 행정처분절차이다. 특허절차는 행정청이 특정인에게 독점적인 권리를 설정하는 행정처분절차이다. 허가와 같은 사항이 부여되기 위해선 상대방의 출원과 이에 대한 일정한 심사절차가 요구된다. 인허가는 공익과 주민들의 권리를 보호하기 위하여 사업자가 그것을 획득하기 전까지 특정한 경제활동을 금지시키는 행정행위로서 공익을 보호하기 위한 행정의 중요한 법적 도구이다. 하지만, 경기침체와 지역의 저발전상태가 장기화되면서 일부의 인허가들은 기업활동에 대한 과도한 제한으로 시장의 효율적 작동을 방해하고 있다는 비판을 받았다.

② 허가보다 완화된 형태의 진입규제절차는 등록절차이다. 등록절차는 심사절차를 필요로 하지 않는다. 일정한 요건의 성취를 공적장부에 기재하는 절차만을 밟도록 함으로써 일반적 금지의 해제 또는 법률효과의 완성의 법적 효과를 발생한다.

③ 등록절차보다도 더 완화된 형태의 진입규제절차로는 신고절차가 활용되고 있다. 본래적 의미의 신고절차는 일정한 요건의 성취를 행정청에 통지하기만 하면 된다. 그러면 심사절차 뿐만 아니라 공적장부에의 등록절차도 거칠 필요 없이 통지행위로써 바로 일반적 금지의 해제 또는 법률효과의 완성의 법적 효과를 발생한다.

공청회절차

1. 공청회절차 의의(제2조 제6호)

공청회는 행정청이 공개적인 토론을 통하여 어떠한 행정작용에 대하여 당사자, 전문지식과 경험을 가진 자 그 밖에 일반인으로부터 의견을 널리 수렴하는 절차를 말한다(제2조 제6호).

공청회절차는 행정 처분과정에서도 인정되는 절차이다. 뿐만 아니라 행정입법절차, 행정예고절차에서도 사용된다. 행정절차법은 처분절차의 일부로서 공청회절차를 규정하고 있다. 행정절차법에 따르면 행정입법절차에서도 공청회절차(제45조)를 그리고 행정예고절차에서도 공청회절차를(제47조) 각각 준용하도록 규정하고 있다.

공청회절차는 불이익처분만의 절차는 아니다. 처분이 특정인에게 불이익을 주는 처분인가와 상관없이 처분의 영향이 광범위한 경우에 실시된다. 공청회 절차는 처분 상대방이 되는 당사자 권리구제에 주안점을 두는 절차가 아니다. 물론 공청회과정에서 당사자의 권리구제가 될 수 있다. 공청회절차의 궁극적인 목적은 널리 의견을 수렴하는 절차로서 많은 이들에 대한 공통 이익을 도모하는데 주안점이 있다.

2. 공청회 개최통지(제38조)

공청회가 개최된다는 사실에 대한 통지가 먼저 이루어져야 한다. 공청회의 개최통지는 공청회개최 14일 전까지 이루어져야 한다. 공청회는 공개적인 토론을 요구하는 절차이며, 널리 의견을 수렴하는 절차이다. 따라서 공청회 개최 사실은 당사자에게 통지되어야 할 뿐만 아니라 최대한 널리 알려져야 한다. 이를 위해서는 관보․공보 또는 일간신문 따위에 공고하는 방법이 예시되어 있다. 공지 내용은 ① 제목, ② 일시 및 장소. ③ 주요 내용, ④ 발표자에 관한 사항, ⑤ 발표신청 방법 및 신청기한, ⑥ 정보통신망을 통한 의견제출, ⑦ 그 밖에 공청회 개최에 필요한 사항이다(제38조).

3. 전자 공청회(제38조의2)

행정청은 공청회와 병행하여서만 정보통신망을 이용한 공청회를 실시할 수 있다(제38조의 2 제1항). 행정청은 전자공청회를 실시하는 경우 의견제출 및 토론 참여가 가능하도록 적절한 전자적 처리능력을 갖춘 정보통신망을 구축·운영하여야 한다(제38조의2 제2항). 전자공청회를 실시하는 경우에는 누구든지 정보통신망을 이용하여 의견을 제출하거나 제출된 의견 등에 대한 토론에 참여할 수 있다(제38조의2 제3항).

4. 공청회 절차(제39조)

공청회는 청문과는 다른 방식으로 진행되는 정식행정절차이다. 공청회는 행정절차법이 규정된 요건을 준수하여 엄격하게 진행되어야 한다.

(1) 공청회의 주재자 및 발표자의 선정(제38조의3)

공청회의 주재자는 해당 공청회의 사안과 관련된 분야에 전문적 지식이 있거나 그 분야에 종사한 경험이 있는 사람 중에서 행정청이 지명하거나 위촉하는 사람으로 한다(제38조의3 제1항). 공청회의 발표자는 발표를 신청한 사람 중에서 행정청이 선정한다. 다만, 발표를 신청한 사람이 없거나 공청회의 공정성을 확보하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 다음의 사람 중에서 지명하거나 위촉할 수 있다. ① 해당 공청회의 사안과 관련된 당사자등, ② 해당 공청회의 사안과 관련된 분야에 전문적 지식이 있는 사람, ③ 해당 공청회의 사안과 관련된 분야에 종사한 경험이 있는 사람이다(제38조의3 제2항). 행정청은 공청회의 주재자 및 발표자를 지명 또는 위촉하거나 선정할 때 공정성이 확보될 수 있도록 하여야 한다(제38조의3 제3항). 공청회의 주재자, 발표자, 그 밖에 자료를 제출한 전문가 등에게는 예산의 범위에서 수당 및 여비와 그 밖에 필요한 경비를 지급할 수 있다(제38조의3 제4항).

(2) 공청회 절차

공청회의 주재자는 공청회를 공정하게 진행하여야 하며, 공청회의 원활한 진행을 위하여 발표 내용을 제한할 수 있고, 질서유지를 위하여 발언 중지 및 퇴장 명령 등 안전행정부장관이 정하는 필요한 조치를 할 수 있다(제39조 제1항). 발표자는 공청회의 내용과 직접 관련된 사항에 대하여만 발표하여야 한다(제39조 제2항). 공청회의 주재자는 발표자의 발표가 끝난 후에는 발표자 상호간에 질의 및 답변을 할 수 있도록 하여야 하며, 방청인에게도 의견을 제시할 기회를 주어야 한다(제39조 제3항).

공청회는 발표자의 발표, 발표자 상호간 질의와 답변, 방청인이 하는 의견제시와 같은 순서로 진행된다. 발표자는 공청회의 내용과 직접 관련된 사항에 한하여 발표하여야 한다. 발표자가 공청회의 내용과 무관한 사항을 발표하는 경우에는 공청회의 진행자는 이를 제한할 수 있다. 발표자가 여러 사람인 경우에는 공청회진행자는 발표자 상호간에 질의와 답변을 할 기회를 제공하여야 한다. 공청회진행을 원활하게 하기 위하여 발표자 상호간의 질의와 답변은 모든 발표자의 발표가 끝난 후에 이루어짐이 원칙이다.

공청회 진행자는 방청인에게도 의견을 제시할 기회를 주어야 한다. 발표자 상호간의 질의와 답변과 방청인의 의견도 공청회의 내용과 직접 관련된 사항에 한정된다. 공청회 주재자는 공청회를 공정하게 진행할 의무를 진다. 따라서 공청회의 원활한 진행을 위하여 필요한 경우에는 발표자․토론자․방청인은 공청회주제와 무관한 내용의 진술, 반복된 진술, 상호 비방하는 진술을 제한할 수 있다. 또한 질서유지를 위하여 필요한 조치를 할 수 있다.

5. 공청회 결과의 반영(제39조의 2)

공청회 주재자는 공청회가 종료된 경우에는 그 결과를 세심하게 정리하여 행정청에게 제출하여야 한다. 행정청은 처분을 할 때에 공청회, 전자공청회 및 정보통신망 등을 통하여 제시된 사실 및 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다(제39조의 2). 이 경우 행정청은 공청회에서 제시된 객관적 사실과 주관적 의견을 구체적으로 검토하고 이들 사실과 의견을 평가하여 처분을 함에 있어 반영할 것인가를 결정하여야 한다.

다만 행정절차법은 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우라고 규정하여 행정청에게 광범위한 재량권을 부여하고 있다. 행정청은 이 재량권을 행사시에 재량권 외적한계와 내적 한계를 준수하여야 할 것이다.

① 공청회의 결과는 공청회의 실시에 관하여 규정된 법령이 추구하는 목적에 부합하도록 반영되어야 한다. 법령이 추구하는 목적과 현저히 다르게 공청회의 결과가 일방적으로 무시된 경우에는 재량권의 한계를 벗어난 흠이 있는 처분이 된다.

② 공청회의 결과에 대한 판단은 비례의 원칙, 평등의 원칙, 비교와 형량 원칙과 같은 법원칙을 준수하여야한다. 공청회의 결과에 대한 판단이 법원칙 한계를 벗어난 경우에는 흠이 있는 처분이 된다.

6. 공청회의 법적 효과

(1) 공청회 개최의무를 위반한 경우

행정청이 공청회개최의무를 위반한 경우가 문제된다. 행정절차법은 행정청에게 다른 법령에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우에는 반드시 공청회를 개최하여야 할 의무를 부여하고 있다. 따라서 법령이 공청회를 하도록 규정하고 있음에도, 공청회를 개최하지 아니한 경우에는 위법한 행정작용이 된다. 행정입법의 경우 그 위법성이 인정되며, 처분 경우에는 취소의 대상이 된다. 그 반면에 다른 법령이 공청회를 개최할 것을 규정하지 아니한 경우에는 행정청은 스스로의 판단에 따라 공청회의 필요성여부를 결정하게 된다. 이 경우 공청회가 필요한지의 판단은 행정청이 재량으로 결정하여야 한다. 공청회가 필요하다고 인정됨에도 불구하고 행정청이 공청회를 개최하지 아니한 경우 행정작용의 위법성을 인정할 수는 없다.

(2) 공청회 개최 통지의 요거을 결여한 경우

공청회의 개최를 위한 통지의 요건을 결여한 경우도 문제가 된다. 공청회 개최 5일 전에 공청회개최통지를 한 경우와 같이 14일의 법정기간을 위반한 경우이다. 또는 널리 공고를 하지 아니한 경우도 문제가 된다. 필수적인 공고사항이 공고되지 아니한 경우처럼 행정절차법이 규정한 공청회의 통지요건을 위배한 경우는 공청회를 개최하지 아니한 것과 동일한 법적 효과를 미친다.

(3) 발표자 선정 또는 진행상의 문제

공청회 개최시 발표자의 선정이 심히 공정성을 잃은 경우도 문제가 된다. 예컨대 폐기물처리장의 입지선정을 위하여 공청회를 하는 경우, 입지선정에 찬성하는 입장의 발표자만을 발표자로 선정하여 일방적으로 선정사실을 통고하는 절차를 취하는 경우는 그 위법성이 인정된다. 마찬가지로 공청회 주재자 선정이 심히 공정성을 잃은 경우도 문제가 된다.

공청회가 현저하게 공정성을 잃고 편파적으로 진행된 경우도 문제가 된다. 공청회의 주재자가 일방적인 찬성의견만을 발표하도록 하고, 반대의견의 경우에는 발표, 질의, 답변의 기회를 봉쇄한 경우에는 그 위법성이 인정된다.

공청회의 효과에 대한 판단은 많은 사람의 이해관계가 충돌할 염려가 있는 행정과정에 대하여 국민의 참여가 촉진되고, 행정청과 국민간에 공감대가 형성된다. 이로써 공정성․신뢰성․투명성이 확보될 수 있도록 공청회절차가 운영되어야 한다.

청문

1. 청문절차 의의(제2조 제5호)

청문은 행정청이 어떠한 처분을 하기에 앞서 당사자등의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 절차를 말한다(제2조 제5호). 청문절차는 재판절차에 준하는 정식행정절차에 해당한다. 이는 국민이 가지는 절차적 기본권에 대한 제도적 보장의 한 내용이기 때문이다. 불이익처분에 앞서 자기에게 유리한 사실을 진술하거나 필요한 증거를 제출할 수 있는 권리이다. 청문제도의 발전은 법치행정의 실질적 발전의 기준이 되고 있을 정도로 청문제도의 활성화를 모색하는 것은 행정의 민주화를 위한 중요한 과제이다.

2. 청문의 구체적 요건(제22조 제1항)

행정기관이 청문을 시행하고자 하는 경우에는 재판에 준하는 절차를 진행하여야 한다. 이러한 점 때문에 행정절차법은 청문을 실시하여야 하는 경우의 요건으로서 ① 다른 법령에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우와 ② 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, ③ 다음 각 목의 처분 시 제21조 제1항 제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우(가. 인허가 등의 취소, 나. 신분·자격의 박탈, 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소)이다(제22조 제1항).

행정절차법에 따르면 청문은 다른 법령에 규정이 있거나 행정청이 필요하다고 인정하는 경우에 실시한다. 처분의 성질이 유사한 경우에도 청문규정의 존재여부 또는 행정청의 자의적 판단에 따라 청문실시 여부가 결정되는 것은 불합리하다. 따라서 당사자가 행정청의 처분이 인·허가 등의 취소, 신분·자격의 박탈 등에 해당하고, 당사자의 신청이 있는 경우에도 청문을 실시하도록 2014년 행정절차법이 개정되었다. 청문 신청권이 도입되어서, 당사자가 행정청의 처분이 인‧허가의 취소, 신분‧자격의 박탈에 해당하는 경우에는 당사자의 신청이 있는 경우에는 청문을 실시한다. 청문신청권을 통해서 행정의 공정성‧투명성과 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호할 수 있다.

3. 청문의 진행절차

(1) 청문주재자(제28조)와 청문 주재자의 제척·기피·회피(제29조)

1) 청문주재자

청문주재자는 청문의 전체 과정을 진행하는 역할을 담당한다. 청문주재자는 법관 처럼 중립적인 위치에서 행정청과 당사자간의 쟁점을 명확히 밝히고 합리적인 방향으로 결론을 유도하는 역할을 한다. 따라서 청문주재자의 공정성과 직무상 독립성이 최대한 보장되어야한다.

2) 청문 주재자의 제척·기피·회피

청문주재자의 공정성을 확보하기 위하여 청문주재자가 될 수 없는 요건을 정하고, 당사자의 신청에 따라 청문주재자를 기피하거나, 청문주재자가 공정한 청문진행이 어려울 것을 꺼려하여 청문의 주재를 회피함에 관한 규정을 행정심판법에 두고 있다. 청문은 행정청이 소속 직원 또는 대통령령으로 정하는 자격을 가진 사람 중에서 선정하는 사람이 주재하되, 행정청은 청문 주재자의 선정이 공정하게 이루어지도록 노력하여야 한다(제28조 제1항). 행정청은 청문이 시작되는 날부터 7일 전까지 청문 주재자에게 청문과 관련한 필요한 자료를 미리 통지하여야 한다(제28조 제2항). 청문 주재자는 독립하여 공정하게 직무를 수행하며, 그 직무 수행을 이유로 본인의 의사에 반하여 신분상 어떠한 불이익도 받지 아니한다(제28조 제3항). 제1항에 따라 대통령령으로 정하는 사람 중에서 선정된 청문 주재자는 「형법」이나 그 밖의 다른 법률에 따른 벌칙을 적용할 때에는 공무원으로 본다(제28조 제4항).

청문주재자의 제척제도는 청문주재자가 당해 청문 사안에 대하여 당사자등과 특수한 관계에 놓여 있을 때에는 당연히 해당 청문을 주재할 수 없도록 하는 제도이다. 제척사유로는 ① 자신이 당사자등이거나 당사자등과 「민법」 제777조 각 호의 어느 하나에 해당하는 친족관계에 있거나 있었던 경우, ② 자신이 해당 처분과 관련하여 증언이나 감정(鑑定)을 한 경우, ③ 자신이 해당 처분의 당사자등의 대리인으로 관여하거나 관여하였던 경우, ④ 자신이 해당 처분업무를 직접 처리하거나 처리하였던 경우(제29조 제1항).

청문주재자의 기피제도는 청문주재자에게 청문을 공정하게 주재하기 어려운 사정이 있는 경우에 당사자등의 신청에 의하여 행정청이 청문주재자를 배제하는 제도이다. 이 경우 행정청은 청문을 정지하고 그 신청이 이유가 있다고 인정할 때에는 해당 청문 주재자를 지체 없이 교체하여야 한다(제28조 제2항). 청문주재자의 회피제도는 청문주재자가 제척 또는 기피사유가 있다고 인정하여 스스로 청문주재를 피하는 제도를 의미한다. 이 경우에는 행정청의 승인을 받아 스스로 청문의 주재를 회피할 수 있다(제28조 제2항).

청문은 공정하게 진행되어야 하나, 청문주재자의 선정에 흠이 있는 경우에는 공정한 청문의 진행을 기대할 수 없다. 따라서 이 경우에는 절차상 흠이 있으면 이 흠은 청문이 실시되지 아니한 경우의 흠과 동일하다.

(2) 청문의 통지(제21조)

청문절차는 청문 통지와 함께 시작된다. 행정처분이 청문사유에 해당하는 처분인 경우에는 처분의 사전통지는 청문의 통지로 대체된다. 청문통지서에 포함되어야 하는 사항은 ① 처분의 제목, ② 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, ③ 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, ④ 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, ⑤ 의견제출기관의 명칭과 주소, ⑥ 의견제출기한, ⑦ 그 밖에 필요한 사항이다(제21조 제1항).

행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 당사자등에게 통지하여야 한다(제21조 제2항). 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다(제21조 제3항).

(3) 청문의 공개(제30조)

청문은 당사자가 공개를 신청하거나 청문 주재자가 필요하다고 인정하는 경우 공개할 수 있다. 다만, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우에는 공개하여서는 아니 된다(제30조). 행정절차법은 청문비공개의 원칙을 채택하고 있다. 청문은 행정청이 당사자에게 재산권․지위․자격과 같은 내용을 박탈하는 처분을 하는 경우에 실시된다. 이 처분은 당사자의 위법행위를 전제로 하는 경우가 대부분이다. 당사자의 위법행위여부와 이 위법행위가 불이익처분사유에 해당하는가를 검토하는 절차가 청문절차이므로 당사자의 사생활 보호하기 위하여 청문이 비공개로 진행되는 것이다.

다만 당사자의 공개신청이 있거나 청문주재자가 필요하다고 인정하는 경우 이를 공개할 수 있다. 당사자가 청문의 공개를 신청하고자 하는 때에는 청문일 전까지 청문주재자에게 공개신청서를 제출하여야 한다. 행정절차법에선 비공개원칙으로 되어 있으나 실제로는 공개를 요구하는 당사자의 신청을 최대한 존중하여야 할 것이다.

청문주재자는 당사자가 제출한 공개신청서를 지체 없이 검토하여 공개여부를 당사자등에게 알려야 한다. 당사자의 공개신청이 있더라도 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우에는 공개하여서는 안 된다.

(4) 청문의 진행순서(제31조)

청문은 소송절차처럼 구두변론절차를 취한다.

청문 주재자가 청문을 시작할 때에는 먼저 예정된 처분의 내용, 그 원인이 되는 사실 및 법적 근거 등을 설명하여야 한다(제31조 제1항). 당사자등은 의견을 진술하고 증거를 제출할 수 있으며, 참고인이나 감정인 등에게 질문할 수 있다(제31조 제2항). 당사자등이 의견서를 제출한 경우에는 그 내용을 출석하여 진술한 것으로 본다(제31조 제3항). 청문 주재자는 청문의 신속한 진행과 질서유지를 위하여 필요한 조치를 할 수 있다(제31조 제4항). 청문을 계속할 경우에는 행정청은 당사자등에게 다음 청문의 일시 및 장소를 서면으로 통지하여야 하며, 당사자등이 동의하는 경우에는 전자문서로 통지할 수 있다. 다만, 청문에 출석한 당사자등에게는 그 청문일에 청문 주재자가 말로 통지할 수 있다(제31조 제5항).

(5) 청문의 병합과 분리(제32조)

행정청은 직권으로 또는 당사자의 신청에 따라 여러 개의 사안을 병합하거나 분리하여 청문을 할 수 있다(제32조). 청문의 병합은 동일 당사자에 대하여 서로 관련된 수개의 사안이 있는 경우이거나 서로 다른 당사자에게 서로 관련된 각각의 사안이 있는 경우에 이용된다. 수개의 처분대상인 사안이 상호 관련을 맺고 있는 경우에 경제적이고 능률적으로 청문을 진행하기 위하여 실시하는 절차를 의미한다.

청문의 분리는 병합된 수개의 사안 중 일부 사안에 대한 별도의 청문이 필요한 경우, 신중하고 효율적으로 청문을 진행하기 위하여 병합한 수개의 사안을 다시 분리하기 위하여 실시하는 절차를 의미한다.

이와 같은 청문의 병합 또는 분리는 행정청이 직권으로 판단하거나 당사자의 신청에 의하여 실시한다. 당사자가 청문의 병합 또는 분리를 신청하고자 하는 경우에는 청문병합신청서 또는 청문분리신청서를 제출하여야 한다. 청문주재자가 청문의 병합 또는 분리를 결정한 때에는 지체 없이 당사자등에게 이를 알려야 한다.

(6) 증거조사(제33조)

증거조사절차는 청문주재자가 당해 사안에 대하여 일정한 사실관계에 대한 확신을 주는 자료를 확보하기 위하여 참고인 또는 감정인에게 질문하고 문서 또는 물건과 같은 물적증거를 수집하고 조사하는 절차를 의미한다.

청문 주재자는 직권으로 또는 당사자의 신청에 따라 필요한 조사를 할 수 있으며, 당사자등이 주장하지 아니한 사실에 대하여도 조사할 수 있다(제33조 제1항).

증거조사는 다음 중의 어느 하나에 해당하는 방법으로 한다. ① 문서·장부·물건 등 증거자료의 수집, ② 참고인·감정인 등에 대한 질문, ③ 검증 또는 감정·평가, ④ 그 밖에 필요한 조사(제33조 제2항).

청문 주재자는 필요하다고 인정할 때에는 관계 행정청에 필요한 문서의 제출 또는 의견의 진술을 요구할 수 있다. 이 경우 관계 행정청은 직무 수행에 특별한 지장이 없으면 그 요구에 따라야 한다(제33조 제3항).

(7) 청문조서(제34조)와 청문 주재자의 의견서(제34조의2)

청문조서는 청문의 경과 및 결과를 기재한 서면이다. 청문의 주재자는 중립적인 위치에서 청문을 실시한 후, 그 결과를 청문조서로 작성하여 처분행정청에게 제출하여야 한다

청문 주재자는 다음 사항이 적힌 청문조서(聽聞調書)를 작성하여야 한다. ① 제목, ② 청문 주재자의 소속, 성명 등 인적사항, ③ 당사자등의 주소, 성명 또는 명칭 및 출석 여부, ④ 청문의 일시 및 장소, ⑤ 당사자등의 진술의 요지 및 제출된 증거, ⑥ 청문의 공개 여부 및 공개하거나 제30조 단서에 따라 공개하지 아니한 이유, ⑦ 증거조사를 한 경우에는 그 요지 및 첨부된 증거, ⑧ 그 밖에 필요한 사항이다(제34조 제1항). 당사자등은 청문조서의 내용을 열람·확인할 수 있으며, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있다(제34조 제2항).

이 청문조서는 처분행정청이 처분을 할 때에 주요한 근거자료로서 활용된다. 또한 행정쟁송절차에서 중요한 증거자료로 활용될 수 있다. 특히 행정청은 청문이 적법하게 실시되었으며, 그 결과 공정하고 투명하게 처분하였다는 사실을 증명하는 자료로 청문조서를 활용할 수 있다. 그 반면에 청문조서에 기재된 내용, 청문주재자 의견과 달리 행정청이 처분한 경우 당사자는 청문에서 처분을 하지 아니하여야 할 중요한 사실이 밝혀졌음에도 불구하고 행정청이 처분을 하였음을 주장할 수 있는 자료로서 청문조서를 활용할 수 있다.

청문 주재자는 다음 사항이 적힌 청문 주재자의 의견서를 작성하여야 한다. ① 청문의 제목, ② 처분의 내용, 주요 사실 또는 증거, ③ 종합의견, ④ 그 밖에 필요한 사항이다(제34조의 2).

(8) 청문의 종결(제35조)

청문 주재자는 해당 사안에 대하여 당사자등의 의견진술, 증거조사가 충분히 이루어졌다고 인정하는 경우에는 청문을 마칠 수 있다(제35조 제1항). 청문 주재자는 당사자등의 전부 또는 일부가 정당한 사유 없이 청문기일에 출석하지 아니하거나 의견서를 제출하지 아니한 경우에는 이들에게 다시 의견진술 및 증거제출의 기회를 주지 아니하고 청문을 마칠 수 있다(제35조 제2항). 청문 주재자는 당사자등의 전부 또는 일부가 정당한 사유로 청문기일에 출석하지 못하거나 의견서를 제출하지 못한 경우에는 상당한 기간을 정하여 이들에게 의견진술 및 증거제출을 요구하여야 하며, 해당 기간이 지났을 때에 청문을 마칠 수 있다(제35조 제3항). 청문 주재자는 청문을 마쳤을 때에는 청문조서, 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 행정청에 지체 없이 제출하여야 한다(제35조 제4항).

(9) 청문의 재개(제36조)

청문이 종결되고 청문조서가 제출된 경우 행정청은 지체 없이 처분을 하여야 한다. 그것은 법치국가의 원리에선 처분의 신속성․효율성도 요청하고 있기 때문이다. 청문이 종결되었지만 부득이한 새로운 사정이 발견되어 청문이 다시 필요해진 경우 행정청은 청문을 다시 실시할 수 있다.

행정청은 청문을 마친 후 처분을 할 때까지 새로운 사정이 발견되어 청문을 재개(再開)할 필요가 있다고 인정할 때에는 청문조서 등을 되돌려 보내고 청문의 재개를 명할 수 있다(제36조).

청문의 재개가 필요한 경우는 청문에서 다루어지지 아니한 새로운 사정이 발견되어야 한다. 새로운 사정이란 청문과정에서 다루어지지 아니한 사정과 청문과정에서 적절한 증거가 제시되지 아니한 사정, 청문과정에서 제시된 증거를 적절히 평가하지 못한 사정을 모두 포함한다. 모든 새로운 사정이 청문의 재개를 요구하는 것은 아니다. 새로운 사정이 청문의 결과를 타당하지 아니하게 하는 사정, 처분을 하더라도 사후에 직권 또는 신청에 의하여 처분을 변경 취소하여야 하는 정도의 사정이어야 한다.

4. 청문과정에서의 문서의 열람과 비밀유지(제37조)

(1) 청문과정에서의 문서의 열람(제37조 제1항-제5항)

청문과정에서 당사자등은 필요한 방어수단을 확보하기 위하여 행정청이 작성하고 있는 처분관련 문서를 열람할 필요가 있다. 행정절차법은 문서의 열람에 관하여 규정하고 있다. 당사자등은 청문의 통지가 있는 날부터 청문이 끝날 때까지 행정청에 해당 사안의 조사결과에 관한 문서와 그 밖에 해당 처분과 관련되는 문서의 열람 또는 복사를 요청할 수 있다. 이 경우 행정청은 다른 법령에 따라 공개가 제한되는 경우를 제외하고는 그 요청을 거부할 수 없다(제37조 제1항). 행정청은 열람 또는 복사의 요청에 따르는 경우 그 일시 및 장소를 지정할 수 있다(제37조 제2항). 행정청은 열람 또는 복사의 요청을 거부하는 경우에는 그 이유를 소명(疎明)하여야 한다(제37조 제3항). 열람 또는 복사를 요청할 수 있는 문서의 범위는 대통령령으로 정한다(제37조 제4항). 행정청은 복사에 드는 비용을 복사를 요청한 자에게 부담시킬 수 있다(제37조 제5항).

문서열람청구권은 청문의 당사자등에게 당해 사안의 조사결과에 관한 문서와 그 밖에 당해 처분과 관련되는 문서의 열람 또는 복사를 요청할 수 있도록 보장된 권리이다. 문서열람청구권은 청문과정에서만 인정되는 권리이다. 이 권리를 행사할 수 있는 사람은 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자와 행정청이 직권 또는 신청에 의하여 행정절차에 참여하게 한 이해관계인에 한한다. 문서열람청구권은 청문의 통지가 있는 날로부터 청문이 끝날 때까지에 한하여 행사할 수 있다. 당사자가 문서열람청구권을 행사한 경우, 행정청은 반드시 문서를 열람 또는 복사를 위하여 제공하여야 할 의무를 진다. 행정청은 다른 법령에 의하여 공개가 제한되는 경우를 제외하고는 이를 거부할 수 없다. 그러므로 행정청에게 문서열람을 거부할 재량권은 부여되지 않는다.

(2) 청문과정에서 알게 된 내용에 대한 비밀유지(제37조 제6항)

누구든지 청문을 통하여 알게 된 사생활이나 경영상 또는 거래상의 비밀을 정당한 이유 없이 누설하거나 다른 목적으로 사용하여서는 아니 된다(제37조 제6항). 보호대상이 사생활 또는 경영상이나 거래상의 비밀에 한정되어 있다. 행정절차법상 보호되는 사인의 정보의 범위가 개인정보보호법에 따라 보호되는 정보의 범위보다 좁다. 보호대상이 보호할 가치가 있는 일체의 인적 관련 정보로 확대하는 것을 검토할 필요가 있다. 한편 행정절차법상 비밀유지의무를 위반한 경우에 대한 벌칙 규정이 없다. 따라서 비밀유지의무를 위반한 자에 대해서는 형법이나 개인정보보호법에서 정하는 바에 따라 벌칙이 가해질 수밖에 없다.

5. 청문의 법적 효과와 청문의 반영(제35조의 2)

(1) 청문을 결여한 행정처분의 효력

행정절차법은 행정청이 처분시에 다른 법령에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우와 행정청이 필요하다고 인정하는 경우에는 청문을 실시한다고 규정하고 있다. 이는 청문의 요건에 해당하는 경우에는 행정청은 청문을 할 의무가 있음을 선언하고 있다. 따라서 다른 법령에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우에는 행정청은 반드시 청문을 하여야 한다. 다른 법령에서 청문을 실시하도록 규정하고 있음에도 불구하고 행정청이 청문을 하지 않고 처분을 한 경우 당해 처분은 위법하다. 청문통지서의 반송, 당사자등의 청문불출석 등의 이유로 청문을 실시하지 아니하고 한 침해적 행정처분은 위법하다. 청문을 거칠 것이 법령에 규정되어 있음에도 청문을 하지 아니한 처분에 대하여 대법원은 여러 차례의 판례를 통하여 그 위법성을 판시하고 있다.

의견청취에 대한 흠결은 법적 제재를 받는 쪽으로 평가되어야한다. 우리나라의 행정절차과정에선 공익과 사익이 대등한 위치에서 비교하거나 형량 되기보다는, 막강한 공익에 사익이 눌리고 있는 경우가 많다. 개인의 참가와 발언에 힘을 더 실어 줌으로써 공익과 사익의 조화를 행정절차를 통해 실질적으로 구현할 수 있다. 절차상 흠을 행정행위의 성질과 관계없이 내용상의 흠과 마찬가지로 보아 무효 또는 취소할 수 있는 사유로 본다. 즉, 내용상의 흠이 없더라도 절차상 흠이 있으면 위법한 행정행위가 되고, 그 흠은 취소사유에 해당하는 경우에는 취소소송의 대상이 된다. 그 논거로는 ① 적정한 절차는 적정한 결정의 전제가 된다는 점, ② 취소판결의 기속력이 절차의 위법을 이유로 하는 경우에도 준용된다는 점(행정소송법 제30조 제3항)을 들고 있다.

대법원의 판례는 절차흠의 효과에 대하여 독립적인 취소사유로 보는 입장을 채택하고 있다. 대법원은 관계법령에 청문에 관한 규정이 있을 때에는 청문을 거치지 않고 내린 행정처분은 위법하다고 보고 있다.

(2) 청문결과의 반영

행정청은 처분시 청문 결과에 구속되지 않는다. 하지만 행정청은 처분을 할 때에 청문조서, 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 충분히 검토하고 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 청문결과를 반영하여야 한다(제35조의 2).

청문 결과와 다른 처분을 할 경우에는 청문조서에 제시된 상당한 이유를 번복할 만한 중대한 이유가 제시되어야 한다. 행정청이 청문결과를 반영시에 청문을 위하여 제출된 증거와 같은 각종 자료는 청문의 근거가 되는 불이익처분의 범위 안에서 사용되어야 한다.

의견제출절차

1. 의견제출절차 의의(제2조 제7호)

의견제출절차는 행정청이 어떠한 행정작용에 앞서 당사자가 의견을 제시하는 절차이다(제2조 제7호). 이 절차는 의견청취의 기본적 절차이며, 가장 단순한 절차이다. 의견제출절차는 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분에서 당사자에게 의견제출의 기회를 부여하기 위해서 실시하는 절차이다.

2. 의견제출의 방법(제27조)와 제출 의견의 반영(제27조의2)

당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있다(제27조 제1항). 당사자등은 의견제출을 하는 경우 그 주장을 입증하기 위한 증거자료 등을 첨부할 수 있다(제27조 제2항). 행정청은 당사자등이 말로 의견제출을 하였을 때에는 서면으로 그 진술의 요지와 진술자를 기록하여야 한다(제27조 제3항). 당사자등이 정당한 이유 없이 의견제출기한까지 의견제출을 하지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 본다(제27조 제4항)

의견제출절차는 불이익처분을 받는 경우 부여된 행정절차이다. 행정절차법에 따르면 행정청은 처분을 할 때에 당사자등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다(제27조의2). 따라서, ① 행정청은 제출된 의견을 고려할 의무를 진다. 따라서 제출된 의견을 무시하고 전혀 고려 없이 처분한 경우에는 행정절차법을 위반한 위법한 처분이 된다. ② 행정청은 제출한 의견을 「성실히」 고려할 의무를 진다. ③ 다만 행정청은 의견제출 결과와 내용에 구속되지 않는다. 행정청이 제출된 의견을 고려한 후 처분한 이상, 당사자의 의견과 다른 처분을 하였다고 하여도 그 처분은 절차상은 적법한 처분이 된다.

행정청이 성실히 고려하였는가의 여부는 행정심판과 행정소송과정에서 제출된 의견과 처분의 이유를 비교, 검토하여서 본안의 구체적인 내용과 함께 판단된다.

의견청취절차의 의미와 종류

1. 의견청취절차 의의와 종류

국민에게 불이익을 주는 처분을 하거나, 많은 국민의 이해관계가 대립하는 처분을 하는 경우에는 의견제출, 청문 또는 공청회와 같은 행정과정에 국민이 참여할 수 있는 기회를 제공해야한다. 의견청취절차는 국민의 권리에 대한 위법하거나 부당한 침해를 사전에 방지하도록 하는 절차를 의미한다.

행정절차법에 따르면 행정청이 당사자의 권리를 침해하거나 의무를 부과하는 처분을 하는 경우에 다음과 같은 사항을 통지해야한다. 처분의 내용과 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법과 같은 사항이다(제21조).

행정절차법은 총칙의 개념정의 규정에서 의견청취의 유형으로서 청문․공청회․의견제출 세 가지 유형을 제시하고 있다(제2조 5호, 6호, 7호).

<표-1> 직권에 의한 불이익 처분절차 흐름도

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① 의견제출절차는 행정청이 어떠한 행정작용에 앞서 당사자와 같은 이들이 의견을 제시하는 절차를 의미한다. 의견제출절차는 원칙적으로 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 모든 경우에 적용된다. 의견청취의 기본적 절차이자, 가장 단순한 절차이다.

② 청문절차는 행정청이 어떠한 처분에 앞서 당사자와 같은 이들의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 절차이다. 이 절차는 당사자가 행정과정에 직접 참여하여 의견을 개진하고, 개진한 의견이 반영될 것을 요청하는 절차이다. 사법절차에 준하는 구조로 구성되어 있다.

③ 공청회절차는 행정청이 공개적인 토론을 통하여 어떠한 행정작용에 대하여 당사자, 전문지식과 경험을 가진 자, 그 밖의 일반인으로부터 의견을 널리 수렴하는 절차이다. 이 절차는 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우에 실시하는 절차이다. 청문절차가 불이익처분에 대하여 행정청과 당사자가 사법심사의 절차에 준하는 공격과 방어의 구조로 이루어짐과 달리, 공청회절차는 널리 많은 사람의 의견을 청취하는 절차라는 점에서 구분된다.

<표-2> 의견청취의 유형

2. 의견청취를 생략할 수 있는 경우

(1) 사전통지가 없는 경우(제21조 제4항)

처분의 사전통지 없는 경우에는 의견청취를 하지 않는다. 그 이유는 처분의 사전통지는 의견청취를 전제로 하여 이루어지기 때문이다. 사전통지 없이 바로 처분에 들어갈 경우에는 의견청취를 할 시간이 없다. 의견청취의 기회가 부여될 수 없기 때문이다. 행정절차법은 이 점을 분명히 한 것이다. 처분의 사전통지를 생략할 수 있는 경우로는 ① 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, ② 법령에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에, 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원 재판과 같은 사항에 따라 객관적으로 증명된 때, ③ 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우이다(제21조 제4항 제1호에서 제3호).

(2) 당사자가 의견진술 기회를 포기한 경우

당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우는 의견청취를 하지 않는다. 이 요건을 도입한 이유는 행정기관이 환경오염, 음주운전처럼 명백한 위법사실을 현장에서 적발하였고, 이 적발사실에 대하여 행정청과 당사자 간에 다툼이 없는 경우이다. 이 경우에는 행정청이 미리 의견진술의 기회를 포기한다는 서면을 받는 경우 신속한 처분이 가능하다.

하지만 이 요건은 신중히 행사되어야 한다. 그 까닭은 의견진술기회의 포기는 당사자가 자신에게 주어진 행정절차상의 권리를 포기를 의미하기 때문이다. 행정청이 행정편의를 위하여 당사자에게 포기를 강제할 수 있는 길을 열어주어서는 안 된다. 당사자가 스스로 결정한 의사로서만 포기하도록 하는 장치가 마련되어야한다.

그래서 행정절차법시행령 제14조는 당사자가 의견진술의 기회를 포기한 때에는 의견진술포기서 또는 이에 준하는 서류를 행정청에 제출하여야 할 것을 규정하고 있다. 부당한 인권침해를 방지를 위해서는 의견진술포기서는 당사자가 스스로 작성하여 제출하는 경우에만 그 유효성을 인정해야한다.

<표-3> 현행 행정절차법상 의견청취절차 실시요건

3. 의견청취절차에서 신속처분의무(제22조 제5항)와 서류반환의무(제22조 제6항)

행정절차법은 행정청에게 의견청취결과에 따른 신속처분의무를 규정하고 있다. 이 규정에 따라 행정청은 행정사무를 공정하고, 투명하며, 신뢰성 있게 처리할 의무를 진다. 이와 함께 행정청에게 주어져 있는 의무는 신속성과 효율성의 의무이다. 따라서 행정청은 주어진 행정사무를 반드시 효율적으로 집행해야한다. 효율적인 집행을 위해서는 지체 없는 집행이 중요한 요소가 된다. 이는 행정절차 과정에서 당사자에게 충분히 의견개진의 기회를 준 다음에는 행정청은 지체 없이 처분을 행하여야 함을 선언한 것이다(제22조 제5항).

행정청은 처분 후 당사자가 1년이내에 제출받은 서류와 그 밖의 물건을 반환 요청받은 경우에는 반환 할 의무가 있다(제22조 제6항).

처분의 방식․정정․고지

1. 처분의 방식(제24조)

행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 전자문서로 하는 경우에는 당사자등의 동의가 있어야 한다. 다만, 신속히 처리할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말 또는 그 밖의 방법으로 할 수 있다. 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다(제24조 제1항). 처분을 하는 문서에는 그 처분 행정청과 담당자의 소속·성명 및 연락처(전화번호, 팩스번호, 전자우편주소 등을 말한다)를 적어야 한다(제24조 제2항).

행정절차법은 행정실명제의 실시를 명문으로 규정하고 있다. 즉, 행정청에게 처분을 하는 문서에 그 처분행정청 및 담당자의 소속․성명과 전화번호를 기재할 의무를 부과한 것이다. 행정실명제는 행정의 투명성과 공정성 및 신뢰성을 진작시키는 효과가 있다.

다른 법령에 특별한 규정이 없고, 문서주의의 예외에 해당하지 아니함에도 문서로 하지 아니한 처분, 문서로 하였더라도 행정실명제의 의무를 위반한 처분은 위법한 처분으로써 취소의 대상이 된다고 할 것이다.

(2) 처분의 정정(제25조)

행정청은 처분에 오기(誤記), 오산(誤算) 또는 그 밖에 이에 준하는 명백한 잘못이 있을 때에는 직권으로 또는 신청에 따라 지체 없이 정정하고 그 사실을 당사자에게 통지하여야 한다(제25조).

행정절차법은 처분의 정정에 관하여 아래와 같이 규정하고 있다. 처분의 정정은, ① 행정청이 직권으로 또는 신청을 받아 행할 수 있다. 행정절차법에선 신청의 주체, 방식과 같은 내용에 아무런 규정을 두고 있지 않다. 신청은 처분의 당사자 또는 이해관계인이면 누구나 할 수 있다. 신청의 방식도 제한되지 아니하므로, 문서, 구두와 같이 가능한 방식으로 할 수 있다. ② 처분의 정정은 처분에 오기와 오산 또는 그 밖에 이에 준하는 명백한 잘못이 있는 때 행하여야 한다. 행정절차법은 정정이 가능한 내용적 요건에 대하여 아무런 규정이 없다. 당사자에게 유리하게 정정하는 것뿐만 아니라, 당사자에게 불리하게 정정하는 것도 가능하다. 다만 당사자에게 불리하게 정정하는 경우에는 오기나 오산 기타 이에 준하는 명백한 잘못의 요건이 엄격하게 해석되어야한다.

(3) 처분의 고지(제26조)

행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다(제26조).

행정절차법은 처분을 하는 때에 특별히 고지하여야 하는 사항에 관하여 아래와 같이 규정하고 있다.

이 규정은 행정청에게 당사자에 대하여 권리구제수단을 구체적으로 제시할 의무를 부여한 것이다. 행정청은 처분을 하는 때에 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판을 제기할 수 있는지 여부를 알려야 한다. 조세심판과 같이 개별 법률에 따라 행정심판이 의무적으로 요구되는 경우에는 행정청은 심판제기기관, 청구절차, 청구기간을 당사자에게 알려야 한다. 일반적인 경우에는 행정심판은 임의적 절차가 되었다. 행정청은 행정심판을 제기할 수도 있고, 행정심판을 제기하지 아니하고 바로 행정소송을 제기할 수 있는 경우에 해당하는 때에는 행정청은 이 사실을 당사자에게 알려야 한다. 그 밖에도 감사원의 결정에 따라 처분을 하는 경우에는 감사원에 심사청구를 할 수 있음을 고지하거나 그 밖의 불복을 할 수 있는 방법이 있는 경우에는 그 가능성, 담당기관, 청구절차와 청구기간과 같은 필요한 사항을 알려야 한다.

행정청은 심판에 대하여 당사자가 권리구제를 받을 수 있는 방법을 최대한 상세히 알리도록 함으로써 행정청의 위법사항에 대하여 국민에게 그 시정을 요구할 기회를 주어야 한다.

행정처분의 이유제시

1. 이유제시의 의의와 필요성

이유제시에 대해서는 행정절차법 제23조에 규정하고 있다. 이유제시란 행정청이 처분을 할 때 당사자에게 당해 처분의 이유를 알려주는 것을 말한다. 즉, 행정청은 처분을 하는 때에는, ① 신청내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, ② 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, ③ 긴급을 요하는 경우 등을 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(제23조 제1항). 그 근거와 이유란 처분의 주된 법적 근거와 사실상의 사유를 말한다. 이유제시의 취지는 처분청의 판단의 신중·적정·공정·타당·합리성 등을 담보하여 자의를 억제하고, 처분이유를 상대방에게 알려주어 상대방을 설득하는 한편 권리구제신청에 편의를 주고자 함에 있다.

행정처분의 이유제시절차는 처분의 사전통지절차와 더불어 행정처분을 하기 전에, 또는 행정처분과 더불어 밟아야 하는 필수적인 절차에 해당한다. 이 제도는 당사자에게 처분의 근거와 이유를 알리고, 변명의 기회 내지는 권리구제의 기회를 부여하는 출발점이 된다는 점에서 그 필요성이 인정된다.

2. 이유제시의 예외와 정도

(1) 이유제시의 예외사유(제23조 제1항, 제2항)

행정절차법은 처분의 이유제시의 대상이 되는 처분과 이 예외사유에 대하여 아래와 같이 규정하고 있다. ① 신청내용을 그대로 인정하는 처분은 이유제시를 하지 아니하여도 무방하다. ② 단순․반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우에는 이유제시를 할 필요가 없다(제23조 제1항). 행정절차법은 이유제시의 예외에 해당하는 경우라 하더라도, 처분 후 당사자가 이유제시를 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 함을 규정하고 있다(제23조 제2항). 당사자가 처분에 대하여 행정심판, 행정소송과 같은 권리구제의 절차를 밟고자 할 때, 처분의 이유를 반드시 알아야 한다는 점에서 행정청의 이유제시의무는 필수적 의무라 할 것이다.

(2) 이유제시의 정도

이유제시는 원칙적으로 처분과 동시에 한다. 처분을 하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용과 법적 근거이다. 이유제시의 정도는 당해 처분의 성질과 이유제시의 취지에 따라 개별적이고 구체적으로 판단한다. 일반적으로 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유이어야 한다. 당사자가 충분히 납득할 수 있는 정도로 구체적이고 명확하게 하여야 한다. 또한 처분이유에는 최종적인 판단에 이르게 된 논리적 과정을 알 수 있도록 적시되어야 한다. 처분기준이 마련되어 있는 경우에는 처분기준의 어느 부분에 근거하여 결론에 도달하게 되었는지를 밝혀야 한다.

대법원은 「일반적으로 당사자가 근거규정 등을 명시하여 신청하는 인·허가 등을 거부하는 처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분의 근거 및 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없다」고 판시하고 있다.

행정처분의 사전통지

<표-2> 직권에 의한 불이익 처분절차 흐름도

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1. 사전통지절차 의의

행정절차법 제21조는 처분의 사전통지를 규정하고 있다. 처분의 사전통지란 처분청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에 당사자등의 의견청취를 위하여 반드시 거쳐야 할 사전절차이다. 이것은 행정청이 조사한 사실 등 정보를 미리 당사자등에게 알려줌으로써 당사자등이 충분한 기간을 갖고 준비하여 자신이 알고 있는 사실을 바탕으로 의견청취절차에서 의견을 진술하게 함으로써 자신의 권익을 보호할 수 있도록 하기 위한 제도이다. 처분의 사전통지제도는 행정절차법 제1조의 목적이 명시한 행정의 공정성 · 투명성 · 신뢰성의 확보 및 국민의 권익보호의 구체적 표현이다.

사전절차의 존재이유는, ① 행정청에게 처분을 사전에 통지하도록 함으로써 처분의 투명성을 확보할 수 있다. ② 또 처분의 사전통지를 통하여 국민에게 의견진술의 길을 열어주는 결과가 되므로 처분의 공정성을 확보하고, 권리구제의 길을 열어준다. ③ 처분의 사전통지는 공정성과 투명성의 확보를 통하여 궁극적으로 행정청과 국민간의 신뢰에 이바지한다.

2. 사전통지의 대상이 되는 처분

역사적으로 사전통지 절차는 형사절차에서 피고인의 권리를 보호하기 위한 장치로 출발했다. 행정절차의 영역으로 넘어와 처음에는 공무원에 대한 징계절차에서 시작하였다. 지금은 국민에게 어떠한 불이익을 미치는 행정작용이라면 사전에 이에 대한 의견 표명의 기회가 있어야한다.

행정절차법에 따르면 사전통지의 대상이 되는 처분은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분이다. 즉 불이익처분으로 한정하고 있다. 불이익처분에는 조세와 부담금과 같이 부과처분이다. 그리고 당사자에게 의무를 부과하는 처분과 영업정지와 영업허가의 취소와 같이 당사자의 권익을 제한하는 처분이 포함된다. 따라서 당사자에게 권리나 이익을 수여하는 수익적 처분은 사전통지의 대상이 아니다.

3. 사전통지의 상대방

사전통지의 상대방은 당사자이다. 행정절차법은 당사자등을 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자와 행정청이 직권 또는 신청에 의하여 행정절차에 참여하게 한 이해관계인을 말한다. 따라서 사전통지의 상대방에는 모든 이해관계인이 포함되는 것이 아니다. 처분의 직접 상대방인 당사자와 이해관계인 중에서 행정청이 ① 직권 또는 ② 신청에 의하여 행정절차에 참여하게 한 자만이 한정적으로 포함된다.

4. 사전통지의 내용(제21조 제1항)

사전통지의 내용이 되는 사항으로 행정절차법에 따르면, ① 처분의 제목, ② 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, ③ 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, ④ 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, ⑤ 의견제출기관의 명칭과 주소, ⑥ 의견제출기한, ⑦ 그 밖에 필요한 사항과 같은 일곱 가지 사항을 열거하고 있다.

5. 사전통지를 생략 할 수 있는 경우(제21조 제4항)

처분의 사전통지는 반드시 있어야 하지만, 부득이한 경우에는 처분의 사전통지 없이 바로 처분을 할 수 있다. 행정절차법은 처분의 사전통지를 하지 아니할 수 있는 부득이한 경우로서 다음과 같이 들고 있다. ① 공공의 안전이나 복리를 위한 긴급 처분이 필요한 경우, ② 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의해 객관적으로 증명된 경우, ③ 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 사전 통지를 생략할 수 있다(제21조 제4항).

처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다(제21조 제5항). 행정절차법 시행령에 따르면, ① 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해하는 행위를 유발할 우려가 예상되는 경우, ② 법령 또는 자치법규와 고시등에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고 그 기준에 현저하게 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측 기타 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우, ③ 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 다른 국가기관의 결정등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 판단되는 경우, ④ 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하여 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우로 규정하고 있다.

6. 사전통지를 하지 아니한 처분의 법적 효과

행정절차법은 행정청의 침익적 행정처분의 경우 사전에 처분의 원인되는 사실과 처분내용 및 법적 근거와 이에 의견을 제출할 수 있다는 것 등을 통지하도록 하고 있다. 이러한 처분의 사전통지는 행정청의 침익적 행정처분에 신중을 기하게 하기 위한 것으로 의무적이므로 예외사유에 해당하지 아니하는 한 이를 결여한 행정처분은 위법한 행위이다.

처분기준의 설정·공표

1. 처분기준의 설정과 공표제도 의의

처분기준의 설정과 공표제도는 행정절차법이 행정청에게는 처분기준을 구체적으로 설정하고 공표하여야 할 의무를 말한다. 행정처분의 상대방에게는 처분기준의 해석을 요구할 수 있는 권리를 부여하는 제도를 의미한다. 행정처분은 법령에 대한 일선공무원이 일반 행정절차에 의하여 집행하기 때문에 처분기준을 보다 구체적으로 규정하도록 입법단계에서부터 유의할 필요가 있다. 행정처분기준을 입법적으로 설정한 이유는 법령상의 재량조항에 대해 재량기준을 제시하여 재량조항을 해석하거나 집행하는 공무원들의 재량판단의 미숙성을 보완하여 처분의 일관성과 형평성을 유지한다. 또한 처분에 따른 부패와 부조리를 일소하기 위한 것임과 동시에 행정의 효율성을 제고하기 위함이다. 이런 면에서는 행정처분의 기준을 명확하게 정립하는 것은 재량행위를 통제하는 기능을 하는 것이다. 뿐만 아니라 국민에 대하여 행정결정에 대하여 예측가능성을 부여할 수 있으며, 행정청의 재량권행사에 관한 사법심사를 용이하게 하는 기능을 수행할 수 있다.

처분기준의 설정과 공표제도는 행정절차의 일반원칙인 투명성의 원칙과 신의성실과 신뢰보호의 원칙을 구체화한 점에서 의미가 있다.

2. 행정청의 처분기준의 설정과 공표의무(제20조 제1항, 제2항)

행정청이 처분기준을 설정하고 공표하여야 할 대상이 되는 처분의 범위는 신청에 의한 처분과 직권처분을 모두 포함한다.

행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다. 처분기준을 변경하는 경우에도 또한 같다(제20조 제1항). 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다(제20조 제2항).

행정청은 각각의 처분에 따라서 그 기준설정의 필요성을 판단한다. 기준설정의 필요성의 판단은 행정청이 당해 처분의 법적 성질, 특히 일반 국민의 이해관계와의 관련성 여부와 그 영향력의 정도에 따라 행한다.

3. 처분기준 해석과 설명요청권(제20조 제3항)

처분기준 해석과 설명요청권은 당사자등이 공표된 처분기준이 불명확한 경우 당해 행정청에 대하여 그 해석과 설명을 요청할 권리를 말한다. 처분기준 해석과 설명요청권은 행정절차법의 일반원칙인 투명성의 원칙을 구체화하기 위한 제도이다.

행정절차법에 따르면, 당사자등은 공표된 처분기준이 명확하지 아니한 경우 해당 행정청에 그 해석 또는 설명을 요청할 수 있다. 이 경우 해당 행정청은 특별한 사정이 없으면 그 요청에 따라야 한다(제20조 제3항).

3. 처분기준 설정과 공표제도의 법적 효과

처분기준은 법률이나 행정입법의 형식으로 가능하고 조례와 같은 자치입법의 형식으로도 가능하다. 현행 법령상의 처분기준에 관한 사항을 살펴보아도 법률에서 처분기준을 정하고 있는 경우도 있고 행정입법의 형태로 규정하고 있다.

처분의 성질상 처분기준의 설정이 꼭 필요한 경우에 해당한다. 예외사항에 해당하지 않음에도 행정청이 처분기준을 설정하지 않으면 경우에는 재량권의 한계를 벗어난 것이다. 일반적으로는 행정청이 처분기준을 설정하고 공표한 경우, 행정청은 이 기준에 구속된다. 행정청은 이 기준에 명백히 반하는 처분을 해서는 안 된다. 행정청이이 기준에 반하는 처분을 한 경우, 신뢰보호의 원칙에 정면으로 배치되는 위법한 처분이 된다. 그것은 국민이 행정청이 설정하고 공표한 처분기준을 신뢰하고, 그 기준에 근거하여 신청행위를 행하였기 때문이다.