행정입법에 대한 통제

행정입법에 대한 통제

 

1. 행정입법 의의

 

행정입법이란 일반적으로 행정기관이 법조의 형식으로 일반적ㆍ추상적 규범을 정립하는 작용 또는 그에 따라 정립된 규범을 말한다. 행정입법에는 반드시 법규성을 갖는 실질적 의미의 법률에 한정되지 아니하며, 법규성이 없는 행정규칙도 포함하는 개념이다.

우리나라는 권력분립을 기초로 하는 법치국가이다. 우리 헌법상 입법권은 국민의 대표기관으로서 입법을 위한 권한이 부여된 국회에 속한다(헌법 제40조). 그렇지만 국회에 입법권이 부여되어 있다고 하여, 국회가 모든 법규를 스스로 정립하여야 함을 의미하는 것은 아니다. 우리 헌법은 행정권에게도 일정한 범위 안에서 입법기능이 부여됨을 명문으로 인정하고 있다. 즉 행정부의 수반인 대통령에게는 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 권한이(헌법 제75조), 국무총리 또는 행정각부의 장에게는 소관사항에 대한 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 권한이(헌법 제95조) 헌법상 부여되어 있다.

행정입법의 근거가 위와 같이 헌법상 부여되어 있지만 그 한계도 함께 인정된다. 행정입법은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 한하여만 발할 수 있다. 따라서 포괄적 위임에 따른 행정입법은 금지된다.

 

<표-1> 행정입법절차 흐름도

•제1단계 : 법령안의 입안• 법령안의 주무기관에서 법령안을 내부적으로 성안함. (모든 법령에 해당)

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•제2단계 - 관계부처협의• 법령안과 직접적으로 관계되는 관계부처와 법령안의 내용에 관하여 구체적으로 협의함 (모든 법령에 해당함, 지방자치단체는 유관기관 또는 유관지방자치단체와 협의)

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•제3단계 - 입법예고• 이해관계있는 국민의 의견수렴을 위해 법령안을 예고하고 국민의 참여를 촉구함(모든 법령에 해당함)

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•제4단계 - 법제처심사• 개별적 법령의 내용을 국가입법전체적 차원에서 법제처가 심사함(모든 국가행정부의 법규명령에 해당함)

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•제5단계 - 국무회의심의• 법령안이 정부안으로 확정되기에 앞서 헌법기관인 국무회의의 심의를 받는다(대통령령안과 법률안만 해당함)

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•제6단계 - 대통령 결정• 법령안을 정부안으로서 정부의 수반인 대통령이 최종적으로 결정함(대통령안과 법률안만 해당함)

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•제7단계 - 국회의결• 국회의 소관상임위원회에 회부된 후 본회의에서 법률로 의결되는 절차를 밟음(행정부제안 법률안만 해당함)

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•제8단계 - 공포• 관보에 게재 (지방자치단체의 조례 및 규칙은 공보에 게재) (모든 법령에 해당함)

 

 

2. 행정입법의 통제 필요성

 

행정입법에 대한 통제는 크게 입법부에 의한 통제, 사법부에 의한 통제, 행정부에 의한 통제로 구분할 수 있다.

법률이 선출된 대표를 통해 발현된 국민의 의사가 되어야 한다면, 반드시 공개된 토론과 타협이라는 과정을 통해서 정제될 때에만 그 정당성을 인정받을 수 있다. 그런데 법률로 규정되어야 할 사항이 운영원리와 성격이 다른 행정기관이 재량으로 결정할 사항이 되어 버린다면 이는 그 자체로서 대의민주주의의 원리에 어긋난다. 대의민주주의라는 기본원리에 어긋날 뿐 아니라, 국민의 법적 지위를 불안하게 하여 결국 국민의 권리침해라는 결과를 낳을 위험성이 크다. 왜냐하면 행정기관이 위임받은 사항을 수권법률의 취지에 어긋나게 입법을 하거나 행정편의주의에 입각하여 입법을 함으로써 행정입법의 남용이 되고, 결국 법적 안정성과 예측가능성을 훼손하는 결과를 초래하기 때문이다.

3. 행정입법에 대한 국회 통제

 

국회법 제98조의2에 따라 상임위원회가 주체가 되어 행정입법을 검토하고, 그 의견을 해당 중앙행정기관의 장에게 통보하는「행정입법검토제도」가 있다. 이 제도에 따라서 대통령령·총리령·부령·훈령·예규·고시 등을 제정·개정 또는 폐지한 때에 행정부가 10일 이내에 이를 국회 소관 상임위원회에 제출해야 한다. 이로써 소극적으로나마 직접통제장치를 마련하였다.

국회의 민주적 정당성을 고려할 때 법원에 비해서 심사 강도가 강해질 수 있고 이 경우 실질적으로는 합목적성심사에 근접하는 결론에 이를 수 있다. 국회에서 행정입법에 대해서 ① 「행정편의주의적인 입법」과 ② 「투명성 또는 명확성이 결여된 입법」여부를 먼저 판단한다. 다음으로는 ③ 「상위법의 취지에 부합하지 않는 입법」여부를 판단하며, 다음으로는 ④ 「행정법의 일반원리에 위반되는 입법」이 아닌지를 판단하고, 마지막으로 ⑤ 「헌법에 부합하지 않는 입법」여부를 판단하는 것이 바람직하다.

문제는 현행 제도에선 국회 상임위원회의 통보를 받은 중앙행정기관의 장이 어떠한 조치를 취해야 하는 지에 관한 규정이 없다. 「행정입법검토제도」는 국회가 제출받은 내용을 검토한 뒤 행정부에 통보하는 수준에 그친다. 강제력이 없다는 점에서 실효성이 없다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 국회에 시정조치요권을 부여하는 것도 대안이 된다.

국회의 행정입법통보제도를 강화하기 위한 전제조건으로 국회의 전문적 심사능력과 입법지원조직의 보완이 요구된다.

4. 행정입법에 대한 법원과 헌법재판소의 통제

 

(1) 법원 통제

 

행정입법에 대한 법원의 통제는 구체적 규범통제만 인정된다는 것이 지배적이다. 따라서 당사자는 구체적 사건의 심판을 위한 선결문제로서 행정입법의 위법성을 주장하여 법원에 대하여 당해 사건에 대한 적용여부의 판단을 구할 수 있을 뿐이다. 법원은 행정입법 자체의 합법성의 심사를 목적으로 하는 독립된 신청을 제기할 수 없다.

 

(2) 헌법재판소에 의한 통제

 

우리 법제에서 행정입법의 모법인 수권법률의 위임 자체에 대한 사후적 ․ 헌법적 통제를 담당하는 기관은 헌법재판소이다. 헌법재판소 출범 이후 행정입법의 한계를 문제 삼는 많은 결정을 함으로써 최근 행정부 제출 입법안에서 이러한 문제점이 상당히 시정되어 가고 있음은 바람직한 현상이다.

행정입법에 따라서 직접 기본권을 침해당한 자는 헌법소원의 심판을 청구할 수 있다. 우리 헌법재판소도 법무사법시행규칙 사건에서 명령․규칙의 위헌여부심사권이 헌법재판소의 관할에 속한다고 판단한 바 있다.

헌법 제40조는 입법권은 국회에 속한다고 하고 제75조는 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 위임입법을 허용하고 있다. 그런데 오늘날 국민의 자유와 권리에 관련된 법규의 내용이 사실상 국회가 아니라 행정부에 의해 좌우될 정도로 위임입법의 포괄적 사례가 많아졌다. 헌법재판소는 초기부터 이러한 헌법현실을 헌법의 규범취지에 맞추기 위하여 ‘위임의 구체성․명확성’, ‘위임내용의 예측가능성’이란 심사기준을 정립하고 헌법위반 여부를 심사해왔다. 그 결과 적지 않은 사례들이 위헌으로 결정되었다. 헌법재판소는 국민의 권리와 의무에 관한 본질적이고 중요한 사항은 국회가 직접 규율해야 하며, 위임을 하는 경우에는 위임의 필요성과 예측가능성이 확보되어야 한다는 기준에 따라 한다는 원칙을 제시하여 왔다.