청문

청문

 

1. 청문절차 의의(제2조 제5호)

 

청문은 행정청이 어떠한 처분을 하기에 앞서 당사자등의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 절차를 말한다(제2조 제5호). 청문절차는 재판절차에 준하는 정식행정절차에 해당한다. 이는 국민이 가지는 절차적 기본권에 대한 제도적 보장의 한 내용이기 때문이다. 불이익처분에 앞서 자기에게 유리한 사실을 진술하거나 필요한 증거를 제출할 수 있는 권리이다. 청문제도의 발전은 법치행정의 실질적 발전의 기준이 되고 있을 정도로 청문제도의 활성화를 모색하는 것은 행정의 민주화를 위한 중요한 과제이다.

 

2. 청문의 구체적 요건(제22조 제1항)

 

행정기관이 청문을 시행하고자 하는 경우에는 재판에 준하는 절차를 진행하여야 한다. 이러한 점 때문에 행정절차법은 청문을 실시하여야 하는 경우의 요건으로서 ① 다른 법령에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우와 ② 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, ③ 다음 각 목의 처분 시 제21조 제1항 제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우(가. 인허가 등의 취소, 나. 신분·자격의 박탈, 다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소)이다(제22조 제1항).

행정절차법에 따르면 청문은 다른 법령에 규정이 있거나 행정청이 필요하다고 인정하는 경우에 실시한다. 처분의 성질이 유사한 경우에도 청문규정의 존재여부 또는 행정청의 자의적 판단에 따라 청문실시 여부가 결정되는 것은 불합리하다. 따라서 당사자가 행정청의 처분이 인·허가 등의 취소, 신분·자격의 박탈 등에 해당하고, 당사자의 신청이 있는 경우에도 청문을 실시하도록 2014년 행정절차법이 개정되었다. 청문 신청권이 도입되어서, 당사자가 행정청의 처분이 인‧허가의 취소, 신분‧자격의 박탈에 해당하는 경우에는 당사자의 신청이 있는 경우에는 청문을 실시한다. 청문신청권을 통해서 행정의 공정성‧투명성과 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호할 수 있다.

 

3. 청문의 진행절차

 

(1) 청문주재자(제28조)와 청문 주재자의 제척·기피·회피(제29조)

 

1) 청문주재자

청문주재자는 청문의 전체 과정을 진행하는 역할을 담당한다. 청문주재자는 법관 처럼 중립적인 위치에서 행정청과 당사자간의 쟁점을 명확히 밝히고 합리적인 방향으로 결론을 유도하는 역할을 한다. 따라서 청문주재자의 공정성과 직무상 독립성이 최대한 보장되어야한다.

 

2) 청문 주재자의 제척·기피·회피

청문주재자의 공정성을 확보하기 위하여 청문주재자가 될 수 없는 요건을 정하고, 당사자의 신청에 따라 청문주재자를 기피하거나, 청문주재자가 공정한 청문진행이 어려울 것을 꺼려하여 청문의 주재를 회피함에 관한 규정을 행정심판법에 두고 있다. 청문은 행정청이 소속 직원 또는 대통령령으로 정하는 자격을 가진 사람 중에서 선정하는 사람이 주재하되, 행정청은 청문 주재자의 선정이 공정하게 이루어지도록 노력하여야 한다(제28조 제1항). 행정청은 청문이 시작되는 날부터 7일 전까지 청문 주재자에게 청문과 관련한 필요한 자료를 미리 통지하여야 한다(제28조 제2항). 청문 주재자는 독립하여 공정하게 직무를 수행하며, 그 직무 수행을 이유로 본인의 의사에 반하여 신분상 어떠한 불이익도 받지 아니한다(제28조 제3항). 제1항에 따라 대통령령으로 정하는 사람 중에서 선정된 청문 주재자는 「형법」이나 그 밖의 다른 법률에 따른 벌칙을 적용할 때에는 공무원으로 본다(제28조 제4항).

청문주재자의 제척제도는 청문주재자가 당해 청문 사안에 대하여 당사자등과 특수한 관계에 놓여 있을 때에는 당연히 해당 청문을 주재할 수 없도록 하는 제도이다. 제척사유로는 ① 자신이 당사자등이거나 당사자등과 「민법」 제777조 각 호의 어느 하나에 해당하는 친족관계에 있거나 있었던 경우, ② 자신이 해당 처분과 관련하여 증언이나 감정(鑑定)을 한 경우, ③ 자신이 해당 처분의 당사자등의 대리인으로 관여하거나 관여하였던 경우, ④ 자신이 해당 처분업무를 직접 처리하거나 처리하였던 경우(제29조 제1항).

청문주재자의 기피제도는 청문주재자에게 청문을 공정하게 주재하기 어려운 사정이 있는 경우에 당사자등의 신청에 의하여 행정청이 청문주재자를 배제하는 제도이다. 이 경우 행정청은 청문을 정지하고 그 신청이 이유가 있다고 인정할 때에는 해당 청문 주재자를 지체 없이 교체하여야 한다(제28조 제2항). 청문주재자의 회피제도는 청문주재자가 제척 또는 기피사유가 있다고 인정하여 스스로 청문주재를 피하는 제도를 의미한다. 이 경우에는 행정청의 승인을 받아 스스로 청문의 주재를 회피할 수 있다(제28조 제2항).

청문은 공정하게 진행되어야 하나, 청문주재자의 선정에 흠이 있는 경우에는 공정한 청문의 진행을 기대할 수 없다. 따라서 이 경우에는 절차상 흠이 있으면 이 흠은 청문이 실시되지 아니한 경우의 흠과 동일하다.

 

(2) 청문의 통지(제21조)

 

청문절차는 청문 통지와 함께 시작된다. 행정처분이 청문사유에 해당하는 처분인 경우에는 처분의 사전통지는 청문의 통지로 대체된다. 청문통지서에 포함되어야 하는 사항은 ① 처분의 제목, ② 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, ③ 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, ④ 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, ⑤ 의견제출기관의 명칭과 주소, ⑥ 의견제출기한, ⑦ 그 밖에 필요한 사항이다(제21조 제1항).

행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 당사자등에게 통지하여야 한다(제21조 제2항). 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다(제21조 제3항).

 

(3) 청문의 공개(제30조)

 

청문은 당사자가 공개를 신청하거나 청문 주재자가 필요하다고 인정하는 경우 공개할 수 있다. 다만, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우에는 공개하여서는 아니 된다(제30조). 행정절차법은 청문비공개의 원칙을 채택하고 있다. 청문은 행정청이 당사자에게 재산권․지위․자격과 같은 내용을 박탈하는 처분을 하는 경우에 실시된다. 이 처분은 당사자의 위법행위를 전제로 하는 경우가 대부분이다. 당사자의 위법행위여부와 이 위법행위가 불이익처분사유에 해당하는가를 검토하는 절차가 청문절차이므로 당사자의 사생활 보호하기 위하여 청문이 비공개로 진행되는 것이다.

다만 당사자의 공개신청이 있거나 청문주재자가 필요하다고 인정하는 경우 이를 공개할 수 있다. 당사자가 청문의 공개를 신청하고자 하는 때에는 청문일 전까지 청문주재자에게 공개신청서를 제출하여야 한다. 행정절차법에선 비공개원칙으로 되어 있으나 실제로는 공개를 요구하는 당사자의 신청을 최대한 존중하여야 할 것이다.

청문주재자는 당사자가 제출한 공개신청서를 지체 없이 검토하여 공개여부를 당사자등에게 알려야 한다. 당사자의 공개신청이 있더라도 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우에는 공개하여서는 안 된다.

 

(4) 청문의 진행순서(제31조)

 

청문은 소송절차처럼 구두변론절차를 취한다.

청문 주재자가 청문을 시작할 때에는 먼저 예정된 처분의 내용, 그 원인이 되는 사실 및 법적 근거 등을 설명하여야 한다(제31조 제1항). 당사자등은 의견을 진술하고 증거를 제출할 수 있으며, 참고인이나 감정인 등에게 질문할 수 있다(제31조 제2항). 당사자등이 의견서를 제출한 경우에는 그 내용을 출석하여 진술한 것으로 본다(제31조 제3항). 청문 주재자는 청문의 신속한 진행과 질서유지를 위하여 필요한 조치를 할 수 있다(제31조 제4항). 청문을 계속할 경우에는 행정청은 당사자등에게 다음 청문의 일시 및 장소를 서면으로 통지하여야 하며, 당사자등이 동의하는 경우에는 전자문서로 통지할 수 있다. 다만, 청문에 출석한 당사자등에게는 그 청문일에 청문 주재자가 말로 통지할 수 있다(제31조 제5항).

 

(5) 청문의 병합과 분리(제32조)

 

행정청은 직권으로 또는 당사자의 신청에 따라 여러 개의 사안을 병합하거나 분리하여 청문을 할 수 있다(제32조). 청문의 병합은 동일 당사자에 대하여 서로 관련된 수개의 사안이 있는 경우이거나 서로 다른 당사자에게 서로 관련된 각각의 사안이 있는 경우에 이용된다. 수개의 처분대상인 사안이 상호 관련을 맺고 있는 경우에 경제적이고 능률적으로 청문을 진행하기 위하여 실시하는 절차를 의미한다.

청문의 분리는 병합된 수개의 사안 중 일부 사안에 대한 별도의 청문이 필요한 경우, 신중하고 효율적으로 청문을 진행하기 위하여 병합한 수개의 사안을 다시 분리하기 위하여 실시하는 절차를 의미한다.

이와 같은 청문의 병합 또는 분리는 행정청이 직권으로 판단하거나 당사자의 신청에 의하여 실시한다. 당사자가 청문의 병합 또는 분리를 신청하고자 하는 경우에는 청문병합신청서 또는 청문분리신청서를 제출하여야 한다. 청문주재자가 청문의 병합 또는 분리를 결정한 때에는 지체 없이 당사자등에게 이를 알려야 한다.

 

(6) 증거조사(제33조)

 

증거조사절차는 청문주재자가 당해 사안에 대하여 일정한 사실관계에 대한 확신을 주는 자료를 확보하기 위하여 참고인 또는 감정인에게 질문하고 문서 또는 물건과 같은 물적증거를 수집하고 조사하는 절차를 의미한다.

청문 주재자는 직권으로 또는 당사자의 신청에 따라 필요한 조사를 할 수 있으며, 당사자등이 주장하지 아니한 사실에 대하여도 조사할 수 있다(제33조 제1항).

증거조사는 다음 중의 어느 하나에 해당하는 방법으로 한다. ① 문서·장부·물건 등 증거자료의 수집, ② 참고인·감정인 등에 대한 질문, ③ 검증 또는 감정·평가, ④ 그 밖에 필요한 조사(제33조 제2항).

청문 주재자는 필요하다고 인정할 때에는 관계 행정청에 필요한 문서의 제출 또는 의견의 진술을 요구할 수 있다. 이 경우 관계 행정청은 직무 수행에 특별한 지장이 없으면 그 요구에 따라야 한다(제33조 제3항).

 

(7) 청문조서(제34조)와 청문 주재자의 의견서(제34조의2)

 

청문조서는 청문의 경과 및 결과를 기재한 서면이다. 청문의 주재자는 중립적인 위치에서 청문을 실시한 후, 그 결과를 청문조서로 작성하여 처분행정청에게 제출하여야 한다

청문 주재자는 다음 사항이 적힌 청문조서(聽聞調書)를 작성하여야 한다. ① 제목, ② 청문 주재자의 소속, 성명 등 인적사항, ③ 당사자등의 주소, 성명 또는 명칭 및 출석 여부, ④ 청문의 일시 및 장소, ⑤ 당사자등의 진술의 요지 및 제출된 증거, ⑥ 청문의 공개 여부 및 공개하거나 제30조 단서에 따라 공개하지 아니한 이유, ⑦ 증거조사를 한 경우에는 그 요지 및 첨부된 증거, ⑧ 그 밖에 필요한 사항이다(제34조 제1항). 당사자등은 청문조서의 내용을 열람·확인할 수 있으며, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있다(제34조 제2항).

이 청문조서는 처분행정청이 처분을 할 때에 주요한 근거자료로서 활용된다. 또한 행정쟁송절차에서 중요한 증거자료로 활용될 수 있다. 특히 행정청은 청문이 적법하게 실시되었으며, 그 결과 공정하고 투명하게 처분하였다는 사실을 증명하는 자료로 청문조서를 활용할 수 있다. 그 반면에 청문조서에 기재된 내용, 청문주재자 의견과 달리 행정청이 처분한 경우 당사자는 청문에서 처분을 하지 아니하여야 할 중요한 사실이 밝혀졌음에도 불구하고 행정청이 처분을 하였음을 주장할 수 있는 자료로서 청문조서를 활용할 수 있다.

청문 주재자는 다음 사항이 적힌 청문 주재자의 의견서를 작성하여야 한다. ① 청문의 제목, ② 처분의 내용, 주요 사실 또는 증거, ③ 종합의견, ④ 그 밖에 필요한 사항이다(제34조의 2).

 

(8) 청문의 종결(제35조)

 

청문 주재자는 해당 사안에 대하여 당사자등의 의견진술, 증거조사가 충분히 이루어졌다고 인정하는 경우에는 청문을 마칠 수 있다(제35조 제1항). 청문 주재자는 당사자등의 전부 또는 일부가 정당한 사유 없이 청문기일에 출석하지 아니하거나 의견서를 제출하지 아니한 경우에는 이들에게 다시 의견진술 및 증거제출의 기회를 주지 아니하고 청문을 마칠 수 있다(제35조 제2항). 청문 주재자는 당사자등의 전부 또는 일부가 정당한 사유로 청문기일에 출석하지 못하거나 의견서를 제출하지 못한 경우에는 상당한 기간을 정하여 이들에게 의견진술 및 증거제출을 요구하여야 하며, 해당 기간이 지났을 때에 청문을 마칠 수 있다(제35조 제3항). 청문 주재자는 청문을 마쳤을 때에는 청문조서, 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 행정청에 지체 없이 제출하여야 한다(제35조 제4항).

 

(9) 청문의 재개(제36조)

 

청문이 종결되고 청문조서가 제출된 경우 행정청은 지체 없이 처분을 하여야 한다. 그것은 법치국가의 원리에선 처분의 신속성․효율성도 요청하고 있기 때문이다. 청문이 종결되었지만 부득이한 새로운 사정이 발견되어 청문이 다시 필요해진 경우 행정청은 청문을 다시 실시할 수 있다.

행정청은 청문을 마친 후 처분을 할 때까지 새로운 사정이 발견되어 청문을 재개(再開)할 필요가 있다고 인정할 때에는 청문조서 등을 되돌려 보내고 청문의 재개를 명할 수 있다(제36조).

청문의 재개가 필요한 경우는 청문에서 다루어지지 아니한 새로운 사정이 발견되어야 한다. 새로운 사정이란 청문과정에서 다루어지지 아니한 사정과 청문과정에서 적절한 증거가 제시되지 아니한 사정, 청문과정에서 제시된 증거를 적절히 평가하지 못한 사정을 모두 포함한다. 모든 새로운 사정이 청문의 재개를 요구하는 것은 아니다. 새로운 사정이 청문의 결과를 타당하지 아니하게 하는 사정, 처분을 하더라도 사후에 직권 또는 신청에 의하여 처분을 변경 취소하여야 하는 정도의 사정이어야 한다.

 

4. 청문과정에서의 문서의 열람과 비밀유지(제37조)

 

(1) 청문과정에서의 문서의 열람(제37조 제1항-제5항)

 

청문과정에서 당사자등은 필요한 방어수단을 확보하기 위하여 행정청이 작성하고 있는 처분관련 문서를 열람할 필요가 있다. 행정절차법은 문서의 열람에 관하여 규정하고 있다. 당사자등은 청문의 통지가 있는 날부터 청문이 끝날 때까지 행정청에 해당 사안의 조사결과에 관한 문서와 그 밖에 해당 처분과 관련되는 문서의 열람 또는 복사를 요청할 수 있다. 이 경우 행정청은 다른 법령에 따라 공개가 제한되는 경우를 제외하고는 그 요청을 거부할 수 없다(제37조 제1항). 행정청은 열람 또는 복사의 요청에 따르는 경우 그 일시 및 장소를 지정할 수 있다(제37조 제2항). 행정청은 열람 또는 복사의 요청을 거부하는 경우에는 그 이유를 소명(疎明)하여야 한다(제37조 제3항). 열람 또는 복사를 요청할 수 있는 문서의 범위는 대통령령으로 정한다(제37조 제4항). 행정청은 복사에 드는 비용을 복사를 요청한 자에게 부담시킬 수 있다(제37조 제5항).

문서열람청구권은 청문의 당사자등에게 당해 사안의 조사결과에 관한 문서와 그 밖에 당해 처분과 관련되는 문서의 열람 또는 복사를 요청할 수 있도록 보장된 권리이다. 문서열람청구권은 청문과정에서만 인정되는 권리이다. 이 권리를 행사할 수 있는 사람은 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자와 행정청이 직권 또는 신청에 의하여 행정절차에 참여하게 한 이해관계인에 한한다. 문서열람청구권은 청문의 통지가 있는 날로부터 청문이 끝날 때까지에 한하여 행사할 수 있다. 당사자가 문서열람청구권을 행사한 경우, 행정청은 반드시 문서를 열람 또는 복사를 위하여 제공하여야 할 의무를 진다. 행정청은 다른 법령에 의하여 공개가 제한되는 경우를 제외하고는 이를 거부할 수 없다. 그러므로 행정청에게 문서열람을 거부할 재량권은 부여되지 않는다.

 

(2) 청문과정에서 알게 된 내용에 대한 비밀유지(제37조 제6항)

누구든지 청문을 통하여 알게 된 사생활이나 경영상 또는 거래상의 비밀을 정당한 이유 없이 누설하거나 다른 목적으로 사용하여서는 아니 된다(제37조 제6항). 보호대상이 사생활 또는 경영상이나 거래상의 비밀에 한정되어 있다. 행정절차법상 보호되는 사인의 정보의 범위가 개인정보보호법에 따라 보호되는 정보의 범위보다 좁다. 보호대상이 보호할 가치가 있는 일체의 인적 관련 정보로 확대하는 것을 검토할 필요가 있다. 한편 행정절차법상 비밀유지의무를 위반한 경우에 대한 벌칙 규정이 없다. 따라서 비밀유지의무를 위반한 자에 대해서는 형법이나 개인정보보호법에서 정하는 바에 따라 벌칙이 가해질 수밖에 없다.

 

5. 청문의 법적 효과와 청문의 반영(제35조의 2)

 

(1) 청문을 결여한 행정처분의 효력

 

행정절차법은 행정청이 처분시에 다른 법령에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우와 행정청이 필요하다고 인정하는 경우에는 청문을 실시한다고 규정하고 있다. 이는 청문의 요건에 해당하는 경우에는 행정청은 청문을 할 의무가 있음을 선언하고 있다. 따라서 다른 법령에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우에는 행정청은 반드시 청문을 하여야 한다. 다른 법령에서 청문을 실시하도록 규정하고 있음에도 불구하고 행정청이 청문을 하지 않고 처분을 한 경우 당해 처분은 위법하다. 청문통지서의 반송, 당사자등의 청문불출석 등의 이유로 청문을 실시하지 아니하고 한 침해적 행정처분은 위법하다. 청문을 거칠 것이 법령에 규정되어 있음에도 청문을 하지 아니한 처분에 대하여 대법원은 여러 차례의 판례를 통하여 그 위법성을 판시하고 있다.

의견청취에 대한 흠결은 법적 제재를 받는 쪽으로 평가되어야한다. 우리나라의 행정절차과정에선 공익과 사익이 대등한 위치에서 비교하거나 형량 되기보다는, 막강한 공익에 사익이 눌리고 있는 경우가 많다. 개인의 참가와 발언에 힘을 더 실어 줌으로써 공익과 사익의 조화를 행정절차를 통해 실질적으로 구현할 수 있다. 절차상 흠을 행정행위의 성질과 관계없이 내용상의 흠과 마찬가지로 보아 무효 또는 취소할 수 있는 사유로 본다. 즉, 내용상의 흠이 없더라도 절차상 흠이 있으면 위법한 행정행위가 되고, 그 흠은 취소사유에 해당하는 경우에는 취소소송의 대상이 된다. 그 논거로는 ① 적정한 절차는 적정한 결정의 전제가 된다는 점, ② 취소판결의 기속력이 절차의 위법을 이유로 하는 경우에도 준용된다는 점(행정소송법 제30조 제3항)을 들고 있다.

대법원의 판례는 절차흠의 효과에 대하여 독립적인 취소사유로 보는 입장을 채택하고 있다. 대법원은 관계법령에 청문에 관한 규정이 있을 때에는 청문을 거치지 않고 내린 행정처분은 위법하다고 보고 있다.

(2) 청문결과의 반영

 

행정청은 처분시 청문 결과에 구속되지 않는다. 하지만 행정청은 처분을 할 때에 청문조서, 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 충분히 검토하고 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 청문결과를 반영하여야 한다(제35조의 2).

청문 결과와 다른 처분을 할 경우에는 청문조서에 제시된 상당한 이유를 번복할 만한 중대한 이유가 제시되어야 한다. 행정청이 청문결과를 반영시에 청문을 위하여 제출된 증거와 같은 각종 자료는 청문의 근거가 되는 불이익처분의 범위 안에서 사용되어야 한다.