경찰 헌법

처분기준의 설정·공표

1. 처분기준의 설정과 공표제도 의의

처분기준의 설정과 공표제도는 행정절차법이 행정청에게는 처분기준을 구체적으로 설정하고 공표하여야 할 의무를 말한다. 행정처분의 상대방에게는 처분기준의 해석을 요구할 수 있는 권리를 부여하는 제도를 의미한다. 행정처분은 법령에 대한 일선공무원이 일반 행정절차에 의하여 집행하기 때문에 처분기준을 보다 구체적으로 규정하도록 입법단계에서부터 유의할 필요가 있다. 행정처분기준을 입법적으로 설정한 이유는 법령상의 재량조항에 대해 재량기준을 제시하여 재량조항을 해석하거나 집행하는 공무원들의 재량판단의 미숙성을 보완하여 처분의 일관성과 형평성을 유지한다. 또한 처분에 따른 부패와 부조리를 일소하기 위한 것임과 동시에 행정의 효율성을 제고하기 위함이다. 이런 면에서는 행정처분의 기준을 명확하게 정립하는 것은 재량행위를 통제하는 기능을 하는 것이다. 뿐만 아니라 국민에 대하여 행정결정에 대하여 예측가능성을 부여할 수 있으며, 행정청의 재량권행사에 관한 사법심사를 용이하게 하는 기능을 수행할 수 있다.

처분기준의 설정과 공표제도는 행정절차의 일반원칙인 투명성의 원칙과 신의성실과 신뢰보호의 원칙을 구체화한 점에서 의미가 있다.

2. 행정청의 처분기준의 설정과 공표의무(제20조 제1항, 제2항)

행정청이 처분기준을 설정하고 공표하여야 할 대상이 되는 처분의 범위는 신청에 의한 처분과 직권처분을 모두 포함한다.

행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다. 처분기준을 변경하는 경우에도 또한 같다(제20조 제1항). 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다(제20조 제2항).

행정청은 각각의 처분에 따라서 그 기준설정의 필요성을 판단한다. 기준설정의 필요성의 판단은 행정청이 당해 처분의 법적 성질, 특히 일반 국민의 이해관계와의 관련성 여부와 그 영향력의 정도에 따라 행한다.

3. 처분기준 해석과 설명요청권(제20조 제3항)

처분기준 해석과 설명요청권은 당사자등이 공표된 처분기준이 불명확한 경우 당해 행정청에 대하여 그 해석과 설명을 요청할 권리를 말한다. 처분기준 해석과 설명요청권은 행정절차법의 일반원칙인 투명성의 원칙을 구체화하기 위한 제도이다.

행정절차법에 따르면, 당사자등은 공표된 처분기준이 명확하지 아니한 경우 해당 행정청에 그 해석 또는 설명을 요청할 수 있다. 이 경우 해당 행정청은 특별한 사정이 없으면 그 요청에 따라야 한다(제20조 제3항).

3. 처분기준 설정과 공표제도의 법적 효과

처분기준은 법률이나 행정입법의 형식으로 가능하고 조례와 같은 자치입법의 형식으로도 가능하다. 현행 법령상의 처분기준에 관한 사항을 살펴보아도 법률에서 처분기준을 정하고 있는 경우도 있고 행정입법의 형태로 규정하고 있다.

처분의 성질상 처분기준의 설정이 꼭 필요한 경우에 해당한다. 예외사항에 해당하지 않음에도 행정청이 처분기준을 설정하지 않으면 경우에는 재량권의 한계를 벗어난 것이다. 일반적으로는 행정청이 처분기준을 설정하고 공표한 경우, 행정청은 이 기준에 구속된다. 행정청은 이 기준에 명백히 반하는 처분을 해서는 안 된다. 행정청이이 기준에 반하는 처분을 한 경우, 신뢰보호의 원칙에 정면으로 배치되는 위법한 처분이 된다. 그것은 국민이 행정청이 설정하고 공표한 처분기준을 신뢰하고, 그 기준에 근거하여 신청행위를 행하였기 때문이다.

행정절차법에서 처분과 신청절차

1. 행정처분의 개념

행정절차법상 「처분」이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 처분은 ① 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적인 사실에 관한 법집행작용일 것, ② 국민의 권리의무에 직접영향 미치는 행위일 것을 그 요건으로 한다.

행정행위 개념은 행정청이 공법의 영역에서 개별적인 사항을 규율하기 위한 작용이다. 직접적인 법적 효력을 대외적으로 발휘하는 모든 처분, 결정 또는 다른 고권적 조치를 말한다. 이 개념과 입법행위, 사법행위, 사실행위, 공법상 계약, 공법상 합동행위, 사법행위와 같이 행정청이 행하는 다른 작용과는 엄격히 구분되는 개념이다.

행정절차법이 정의한 처분개념은 행정심판법과 행정소송법이 채택한 처분개념과 동일한 내용이다. 하지만 행정절차법은 처분절차, 행정입법절차, 행정예고절차, 행정지도절차와 같이 법률안에 서로 구별되는 절차로서 병렬적으로 규정하고 있다. 행정심판법과 행정소송법은 처분에 대한 소송의 형태와 절차, 방식을 규정하고 있을 뿐이다. 행정입법에 대한 취소절차, 사실행위에 대한 취소절차와 같은 내용에는 아무런 규정이 없다.

2. 행정처분의 신청절차

<표-1> 행정처분절차 흐름도 : 신청에 의한 처분절차 흐름도

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(1) 행정처분 신청절차의 법적 근거

행정절차법은 제17조에서 처분의 신청이라는 제목으로 행정처분의 신청절차에 관한 기본적 규정을 두고 있다. 또 민원사무처리에 관한 법률(아래부터는 민원처리법)은 민원사무를 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항에 관한 사무를 말한다. 따라서 법 규정의 범위와 성격상 신청에 의한 처분절차는 행정절차법과 민원처리법에 중복하여 적용을 받는다. 그러나 민원처리법에 규정된 민원사무는 신청에 의한 처분에 국한되지 않는다.

민원사무는 행정절차법상 신청에 의한 처분사무보다 포괄적이다. 행정절차법과 민원처리법은 상호 보완관계에 있다. 즉 행정절차법은 처분절차 전반에 관한 대원칙을 규정한다. 민원처리법은 민원사무에 관한 세세한 처리방법 및 절차를 규정한다. 따라서 신청에 의한 처분에 관하여는 두 가지 법률의 내용을 함께 고려한다.

(2) 처분의 신청 방법(제17조 제1항, 제2항)과 신청서 요건(제17조 제3항)

행정절차법은 처분의 신청방법을 규정하고 있다. 처분의 신청은 문서로 한다. 다만 다른 법령과 조례와 같은 곳에서 예외적인 방법을 정하고 있거나, 행정청이 다른 방법을 정하여 공시한 경우에는 그 방법에 따라야 한다(제17조 제1항). 처분을 신청할 때 전자문서로 하는 경우에는 행정청의 컴퓨터 등에 입력된 때에 신청한 것으로 본다(제17조 제2항).

신청에 필요한 각종 요건을 신청인이 알 수 있어야 한다. 신청인이 반드시 알아야 할 요건으로는 구비서류, 접수기관, 처리기간, 그 밖의 처리절차이다. 행정절차법은 행정청은 신청에 필요한 구비서류, 접수기관, 처리기간, 그 밖에 필요한 사항을 게시(인터넷 등을 통한 게시를 포함한다)하거나 이에 대한 편람을 갖추어 두고 누구나 열람할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있다(제17조 제3항).

(3) 신청서류 접수절차(제17조 제4항)

행정절차법에 따라서 신청서류가 행정청에 도달한 경우, 행정청은 이를 접수할 의무를 진다. 행정청은 신청을 받았을 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류 또는 거부하거나 부당하게 되돌려 보내서는 아니 되며, 신청을 접수한 경우에는 신청인에게 접수증을 주어야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 접수증을 주지 아니할 수 있다(제17조 제4항).

(5) 신청서류 보완사항(제17조 제5항과 6항)

행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 한다. 행정청은 신청인이 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있다.

(6) 다른 기관에 신청 접수한 경우(제17조 제7항)

행정청은 신청인의 편의를 위하여 다른 행정청에 신청을 접수하게 할 수 있다. 이 경우 행정청은 다른 행정청에 접수할 수 있는 신청의 종류를 미리 정하여 공시하여야 한다.

(7) 신청 내용의 보완, 변경, 취하(제17조 제8항)

신청인은 처분이 있기 전에는 그 신청의 내용을 보완·변경하거나 취하(取下)할 수 있다. 다만, 다른 법령등에 특별한 규정이 있거나 그 신청의 성질상 보완·변경하거나 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다.

3. 행정청의 처리기간 설정과 공표의무(제19조 제1항)

처분의 처리기간이 공표되면, 신청인은 신청서류가 행정기관에 접수된 날로부터 어느 정도의 기간 안에 처분이 이루어질 것인지를 사전에 예측할 수 있다. 신청인에게 예측가능성이 확보됨으로써 신청인의 편의가 도모된다. 행정청에게 처분의 처리기간을 종류별로 미리 정하여 공표하여야 할 의무를 부과한 것이다. 행정절차법에 따르면 행정청은 신청인의 편의를 위하여 처분의 처리기간을 종류별로 미리 정하여 공표하여야 한다(제19조 제1항).

처분의 처리기간은 신청인의 예측가능성이 최대한 확보될 수 있도록 설정되어야 한다. 이 때 처분의 처리기간은 행정청 단독으로 처분을 행하는 경우와 일정한 기관을 경유하거나, 일정한 기관의 협의를 거쳐 처분하는 경우를 구분하여 설정한다.

4. 행정청의 신속처리의무와 신청인의 신속처리요청권

신속처리의무는 처분의 신청이 있는 경우 행정청이 공표된 처리 기간 내에 신속히 처분을 하여야 할 의무를 말한다. 행정청의 신속처리의무는 행정의 신속성과 효율성을 확보하기 위하여 요구된다. 처분을 신청한 당사자의 사무를 신의에 좇아 성실히 수행하며, 당사자가 신뢰하는 기간 내에 처분을 이행함으로써 당사자의 신뢰를 보호한다는 점에도 그 의의가 있다. 신속처리의무는 행정청의 의무이므로 행정청이 그 의무를 위반한 경우에는 국민은 신속처리요청권을 행사할 수 있다.

행정청은 가능한 한 공표된 처리 기간 내에 신청사무를 처리해야한다. 부득이한 사유로 처리기간내에 처리하기 곤란한 경우에는 처리기간을 연장하여야 한다. 따라서 행정절차법은 당해 처분의 처리기간의 범위 내에서 1회에 한하여 그 기간을 연장할 수 있음을 규정하고 있다. 이 경우 처리기간을 연장하는 때에는 처리기간의 연장사유와 처리예정기한을 지체 없이 신청인에게 통지하여야 할 의무를 진다(제19조 제2항, 제3항).

신속처리요청권는 행정청이 정당한 처리기간내에 처리하지 아니한 때에 신청인이 당해 행정청 또는 그 감독행정청에 대하여 신속한 처리를 요청할 권리를 말한다. 행정청이 정당한 처리기간 내에 처리하지 아니하였을 때에는 신청인은 해당 행정청 또는 그 감독 행정청에 신속한 처리를 요청할 수 있다(제19조 제4항).

행정청은 이 권리가 행사되면 반드시 신속히 처리하여야 할 법적 의무를 진다 따라서 국민이 신속처리요청권을 행사하였음에도 행정청이 이에 대하여 아무런 조치를 하지 아니하는 경우에는 고충민원신청 대상이 된다. 또한 국민은 고충민원신청을 통한 처리여부와 무관하게 행정심판법상의 의무이행심판, 행정소송법상의 부작위위법확인소송을 통하여 지연된 처분을 처리할 것을 청구할 수 있다. 행정청의 신청사무처리 지연으로 인하여 신청인에게 손해가 발생한 경우 행정청에게 국가배상도 청구할 수 있다.

5. 다수의 행정청이 관여하는 처분의 처리절차(제18조)

다수의 행정청이 관여하는 처분의 처리절차는 접수된 처분에 대하여 다수의 행정청이 관여하는 경우 그 처리절차에 관하여 행정절차법은 아래와 같은 규정을 두고 있다. 행정청은 다수의 행정청이 관여하는 처분을 구하는 신청을 접수한 경우에는 관계 행정청과의 신속한 협조를 통하여 그 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다.

1. 송달의 의의

송달이라 함은 당사자, 이해관계인 등에게 행정절차상의 서류의 내용을 알 수 있는 기회를 주기 위하여 행하는 통지행위를 의미한다.

행정절차법은 송달의 방법으로서 우편송달과 교부송달을 그 원칙적 방법으로 정하고 있으나, 그 외에도 전신 및 모사전송에 의한 송달, 컴퓨터통신 등 새로운 정보통신기술에 의한 송달에 이르기까지의 다양한 송달방법과 공시송달방법을 규정하고 있다.

2. 송달의 종류(제14조)

(1) 우편송달

우편송달의 경우 송달 받을 자의 주소․거소․영업소 또는 사무소(이하 주소등 이라 한다)에 우편으로 송달하여야 한다. 다만, 대표자 또는 대리인에 대한 송달은 그의 주소등으로 할 수 있다(제14조 제1항). 우편의 경로는 통상우편을 원칙으로 하는 것으로 해석된다. 우편으로 문서를 송달한 행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다(제14조 제5항).

(2) 교부송달

교부송달은 송달받을 자로부터 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 행한다. 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원·피용자 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 “사무원등”이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다(제14조 제2항).

교부송달의 경우 송달장소는 우편송달의 경우와 동일하다. 교부송달의 경우 송달받을 자 본인에게 교부함이 원칙이다. 그러나 본인이 송달장소에 부재중인 경우에는 본인의 가족, 동거인, 대리인 등과 같이 본인에게 문서를 전달할 수 있는 자에게 문서를 교부하여도 송달의 효과가 발생한다. 다만 이 경우에는 문서를 전달하는 행정기관은 문서를 받는 사람과 본인과의 관계와 문서가 분명히 본인에게 전달될 수 있는가를 확인하고, 그 사실을 수령확인서에 기재하도록 하여야 할 것이다.

행정청이 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 함은 우편송달의 경우와 같다.

(3) 전신․모사전송에 의한 송달

송달의 방법은 우편송달 또는 교부송달을 원칙으로 한다. 그러나 행정청은 신속을 요하는 등 필요하다고 인정하는 경우에는 전신․모사전송(팩스) 또는 전화에 의한 방법으로 송달할 수 있다(제14조 제3항).

행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 사람의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다(제14조 제5항).

전신․모사전송 또는 전화에 의한 방법으로 송달을 받은 자는 행정청에 문서의 우송 또는 교부를 요청할 수 있으며, 이 경우 행정청은 이에 응하여야 한다(행정절차법시행령 제8조 제3항).

(4) 새로운 정보통신기술에 의한 송달

행정절차법은 컴퓨터등 새로운 정보통신기술을 응용한 방법으로도 송달을 할 수 있도록 배려하였다. 다만 이 기술은 발전과 변화의 속도가 빠르므로 법률에 직접 규정하기 보다는 대통령령으로 정하도록 하였다(행정절차법 제14조 제6항). 전자정부법의 시행에 따라 전자문서로 송달하는 방법이 확산되고 있다.

(5) 공시송달

송달받을 자의 주소등을 통상의 방법으로 확인할 수 없는 경우와 위와 같은 일반적인 송달이 불가능한 경우에는 공시송달의 방법을 취하여야 한다. 공시송달은 주소가 불특정한 자에 대한 송달이므로 송달받을 자가 알기 쉽도록 게시판․관보․공보 또는 일간신문 등에 공고하는 방법으로 행하여야 한다.

공시송달은 송달받을자에게 문서가 전달되는 것이 아니라 신문등 일반적인 경로를 통하여 문서의 내용을 알게 될 것을 기대하고 행하는 것이므로 송달받을 자에게는 매우 불리하므로 따라서 공시송달의 요건은 엄격히 해석되어야 한다. 예컨대, 송달을 함에 있어 행정청은 송달받을 자의 주소를 알 수 있는 경우, 모든 장소에 송달하여야 하며, 그 중의 한 장소에만 송달하였다가 송달이 되지 아니함을 이유로 공시송달을 하여서는 아니된다. 대법원은 그 판결례를 통하여 위와 같은 송달의 원칙을 명백히 하고 있다.

3. 송달의 효력발생(제15조)

행정절차법은 송달의 효력발생에 관한 특칙을 규정하고 있다.

행정절차법은 일반적인 송달의 효력발생시기와 공시송달의 효력발생시기를 구분하여 규정하고 있다.

첫째, 일반적인 송달의 경우에는 도달주의의 원칙에 따른다. 따라서 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. 다만 다른 법령등에서 발신주의 등과 같이 도달주의의 원칙에 대한 예외를 규정한 경우에는 그 법률의 규정에 따라야 한다.

둘째, 공시송달을 행한 경우에는 원칙적으로 공고일부터 14일이 경과한 때에 그 효력이 발생한다. 그러나 이 원칙에는 예외가 인정된다. ① 다른 법령등이 공시송달을 규정하면서 효력발생시기를 달리 정한 경우에는 그 특별한 규정에 따라야 한다. ② 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 공고하는 때에 효력발생시기를 달리 정한 경우에는 공고에 정한 시기가 효력발생시기가 된다. 그러나 긴급한 이유로 14일보다 짧은 효력발생시기를 정하고자 할 경우에는 신중하고 합리적인 기간의 설정이 요구되어야 한다. 그 이유는 공시송달의 취지가 송달받을 자의 주소등을 통상의 방법으로 확인할 수 없거나, 송달을 할 수 없어서 공고의 방법으로 송달하는 것이라는 취지에 비추어 볼 때, 현저히 짧은 송달의 효력발생시기를 정하는 것은 당사자등에게 행정절차에 관한 사항을 알 수 있는 기회를 본질적으로 박탈할 수 있기 때문이다.

4. 기간 및 기한의 특례(제16조)

기간 및 기한에 대한 특례를 규정하여 행정절차의 운영과 관련하여 몇가지 특수상황에서의 불명확성을 제거하기 위한 것이다. 천재지변이나 그 밖에 당사자등에게 책임이 없는 사유로 기간 및 기한을 지킬 수 없는 경우에는 그 사유가 끝나는 날까지 기간의 진행이 정지된다. 외국에 거주하거나 체류하는 자에 대한 기간 및 기한은 행정청이 그 우편이나 통신에 걸리는 일수(日數)를 고려하여 정하여야 한다.