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청문

 

1. 청문절차 의의(2조 제5)

 

청문은 행정청이 어떠한 처분을 하기에 앞서 당사자등의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 절차를 말한다(2조 제5). 청문절차는 재판절차에 준하는 정식행정절차에 해당한다. 이는 국민이 가지는 절차적 기본권에 대한 제도적 보장의 한 내용이기 때문이다. 불이익처분에 앞서 자기에게 유리한 사실을 진술하거나 필요한 증거를 제출할 수 있는 권리이다. 청문제도의 발전은 법치행정의 실질적 발전의 기준이 되고 있을 정도로 청문제도의 활성화를 모색하는 것은 행정의 민주화를 위한 중요한 과제이다.

 

2. 청문의 구체적 요건(22조 제1)

 

행정기관이 청문을 시행하고자 하는 경우에는 재판에 준하는 절차를 진행하여야 한다. 이러한 점 때문에 행정절차법은 청문을 실시하여야 하는 경우의 요건으로서 다른 법령에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우와 행정청이 필요하다고 인정하는 경우, 다음 각 목의 처분 시 제21조 제1항 제6호에 따른 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우(. 인허가 등의 취소, . 신분·자격의 박탈, . 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소)이다(22조 제1).

행정절차법에 따르면 청문은 다른 법령에 규정이 있거나 행정청이 필요하다고 인정하는 경우에 실시한다. 처분의 성질이 유사한 경우에도 청문규정의 존재여부 또는 행정청의 자의적 판단에 따라 청문실시 여부가 결정되는 것은 불합리하다. 따라서 당사자가 행정청의 처분이 인·허가 등의 취소, 신분·자격의 박탈 등에 해당하고, 당사자의 신청이 있는 경우에도 청문을 실시하도록 2014년 행정절차법이 개정되었다. 청문 신청권이 도입되어서, 당사자가 행정청의 처분이 인허가의 취소, 신분자격의 박탈에 해당하는 경우에는 당사자의 신청이 있는 경우에는 청문을 실시한다. 청문신청권을 통해서 행정의 공정성투명성과 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호할 수 있다.

 

3. 청문의 진행절차

 

(1) 청문주재자(28)청문 주재자의 제척·기피·회피(29)

 

1) 청문주재자

청문주재자는 청문의 전체 과정을 진행하는 역할을 담당한다. 청문주재자는 법관 처럼 중립적인 위치에서 행정청과 당사자간의 쟁점을 명확히 밝히고 합리적인 방향으로 결론을 유도하는 역할을 한다. 따라서 청문주재자의 공정성과 직무상 독립성이 최대한 보장되어야한다.

 

2) 청문 주재자의 제척·기피·회피

청문주재자의 공정성을 확보하기 위하여 청문주재자가 될 수 없는 요건을 정하고, 당사자의 신청에 따라 청문주재자를 기피하거나, 청문주재자가 공정한 청문진행이 어려울 것을 꺼려하여 청문의 주재를 회피함에 관한 규정을 행정심판법에 두고 있다. 청문은 행정청이 소속 직원 또는 대통령령으로 정하는 자격을 가진 사람 중에서 선정하는 사람이 주재하되, 행정청은 청문 주재자의 선정이 공정하게 이루어지도록 노력하여야 한다(28조 제1). 행정청은 청문이 시작되는 날부터 7일 전까지 청문 주재자에게 청문과 관련한 필요한 자료를 미리 통지하여야 한다(28조 제2). 청문 주재자는 독립하여 공정하게 직무를 수행하며, 그 직무 수행을 이유로 본인의 의사에 반하여 신분상 어떠한 불이익도 받지 아니한다(28조 제3). 1항에 따라 대통령령으로 정하는 사람 중에서 선정된 청문 주재자는 형법이나 그 밖의 다른 법률에 따른 벌칙을 적용할 때에는 공무원으로 본다(28조 제4).

청문주재자의 제척제도는 청문주재자가 당해 청문 사안에 대하여 당사자등과 특수한 관계에 놓여 있을 때에는 당연히 해당 청문을 주재할 수 없도록 하는 제도이다. 제척사유로는 자신이 당사자등이거나 당사자등과 민법777조 각 호의 어느 하나에 해당하는 친족관계에 있거나 있었던 경우, 자신이 해당 처분과 관련하여 증언이나 감정(鑑定)을 한 경우, 자신이 해당 처분의 당사자등의 대리인으로 관여하거나 관여하였던 경우, 자신이 해당 처분업무를 직접 처리하거나 처리하였던 경우(29조 제1).

청문주재자의 기피제도는 청문주재자에게 청문을 공정하게 주재하기 어려운 사정이 있는 경우에 당사자등의 신청에 의하여 행정청이 청문주재자를 배제하는 제도이다. 이 경우 행정청은 청문을 정지하고 그 신청이 이유가 있다고 인정할 때에는 해당 청문 주재자를 지체 없이 교체하여야 한다(28조 제2). 청문주재자의 회피제도는 청문주재자가 제척 또는 기피사유가 있다고 인정하여 스스로 청문주재를 피하는 제도를 의미한다. 이 경우에는 행정청의 승인을 받아 스스로 청문의 주재를 회피할 수 있다(28조 제2).

청문은 공정하게 진행되어야 하나, 청문주재자의 선정에 흠이 있는 경우에는 공정한 청문의 진행을 기대할 수 없다. 따라서 이 경우에는 절차상 흠이 있으면 이 흠은 청문이 실시되지 아니한 경우의 흠과 동일하다.

 

(2) 청문의 통지(21)

 

청문절차는 청문 통지와 함께 시작된다. 행정처분이 청문사유에 해당하는 처분인 경우에는 처분의 사전통지는 청문의 통지로 대체된다. 청문통지서에 포함되어야 하는 사항은 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한, 그 밖에 필요한 사항이다(21조 제1).

행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 당사자등에게 통지하여야 한다(21조 제2). 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다(21조 제3).

 

(3) 청문의 공개(30)

 

청문은 당사자가 공개를 신청하거나 청문 주재자가 필요하다고 인정하는 경우 공개할 수 있다. 다만, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우에는 공개하여서는 아니 된다(30). 행정절차법은 청문비공개의 원칙을 채택하고 있다. 청문은 행정청이 당사자에게 재산권지위자격과 같은 내용을 박탈하는 처분을 하는 경우에 실시된다. 이 처분은 당사자의 위법행위를 전제로 하는 경우가 대부분이다. 당사자의 위법행위여부와 이 위법행위가 불이익처분사유에 해당하는가를 검토하는 절차가 청문절차이므로 당사자의 사생활 보호하기 위하여 청문이 비공개로 진행되는 것이다.

다만 당사자의 공개신청이 있거나 청문주재자가 필요하다고 인정하는 경우 이를 공개할 수 있다. 당사자가 청문의 공개를 신청하고자 하는 때에는 청문일 전까지 청문주재자에게 공개신청서를 제출하여야 한다. 행정절차법에선 비공개원칙으로 되어 있으나 실제로는 공개를 요구하는 당사자의 신청을 최대한 존중하여야 할 것이다.

청문주재자는 당사자가 제출한 공개신청서를 지체 없이 검토하여 공개여부를 당사자등에게 알려야 한다. 당사자의 공개신청이 있더라도 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우에는 공개하여서는 안 된다.

 

(4) 청문의 진행순서(31)

 

청문은 소송절차처럼 구두변론절차를 취한다.

청문 주재자가 청문을 시작할 때에는 먼저 예정된 처분의 내용, 그 원인이 되는 사실 및 법적 근거 등을 설명하여야 한다(31조 제1). 당사자등은 의견을 진술하고 증거를 제출할 수 있으며, 참고인이나 감정인 등에게 질문할 수 있다(31조 제2). 당사자등이 의견서를 제출한 경우에는 그 내용을 출석하여 진술한 것으로 본다(31조 제3). 청문 주재자는 청문의 신속한 진행과 질서유지를 위하여 필요한 조치를 할 수 있다(31조 제4). 청문을 계속할 경우에는 행정청은 당사자등에게 다음 청문의 일시 및 장소를 서면으로 통지하여야 하며, 당사자등이 동의하는 경우에는 전자문서로 통지할 수 있다. 다만, 청문에 출석한 당사자등에게는 그 청문일에 청문 주재자가 말로 통지할 수 있다(31조 제5).

 

(5) 청문의 병합과 분리(32)

 

행정청은 직권으로 또는 당사자의 신청에 따라 여러 개의 사안을 병합하거나 분리하여 청문을 할 수 있다(32). 청문의 병합은 동일 당사자에 대하여 서로 관련된 수개의 사안이 있는 경우이거나 서로 다른 당사자에게 서로 관련된 각각의 사안이 있는 경우에 이용된다. 수개의 처분대상인 사안이 상호 관련을 맺고 있는 경우에 경제적이고 능률적으로 청문을 진행하기 위하여 실시하는 절차를 의미한다.

청문의 분리는 병합된 수개의 사안 중 일부 사안에 대한 별도의 청문이 필요한 경우, 신중하고 효율적으로 청문을 진행하기 위하여 병합한 수개의 사안을 다시 분리하기 위하여 실시하는 절차를 의미한다.

이와 같은 청문의 병합 또는 분리는 행정청이 직권으로 판단하거나 당사자의 신청에 의하여 실시한다. 당사자가 청문의 병합 또는 분리를 신청하고자 하는 경우에는 청문병합신청서 또는 청문분리신청서를 제출하여야 한다. 청문주재자가 청문의 병합 또는 분리를 결정한 때에는 지체 없이 당사자등에게 이를 알려야 한다.

 

(6) 증거조사(33)

 

증거조사절차는 청문주재자가 당해 사안에 대하여 일정한 사실관계에 대한 확신을 주는 자료를 확보하기 위하여 참고인 또는 감정인에게 질문하고 문서 또는 물건과 같은 물적증거를 수집하고 조사하는 절차를 의미한다.

청문 주재자는 직권으로 또는 당사자의 신청에 따라 필요한 조사를 할 수 있으며, 당사자등이 주장하지 아니한 사실에 대하여도 조사할 수 있다(33조 제1).

증거조사는 다음 중의 어느 하나에 해당하는 방법으로 한다. 문서·장부·물건 등 증거자료의 수집, 참고인·감정인 등에 대한 질문, 검증 또는 감정·평가, 그 밖에 필요한 조사(33조 제2).

청문 주재자는 필요하다고 인정할 때에는 관계 행정청에 필요한 문서의 제출 또는 의견의 진술을 요구할 수 있다. 이 경우 관계 행정청은 직무 수행에 특별한 지장이 없으면 그 요구에 따라야 한다(33조 제3).

 

(7) 청문조서(34)청문 주재자의 의견서(34조의2)

 

청문조서는 청문의 경과 및 결과를 기재한 서면이다. 청문의 주재자는 중립적인 위치에서 청문을 실시한 후, 그 결과를 청문조서로 작성하여 처분행정청에게 제출하여야 한다

청문 주재자는 다음 사항이 적힌 청문조서(聽聞調書)를 작성하여야 한다. 제목, 청문 주재자의 소속, 성명 등 인적사항, 당사자등의 주소, 성명 또는 명칭 및 출석 여부, 청문의 일시 및 장소, 당사자등의 진술의 요지 및 제출된 증거, 청문의 공개 여부 및 공개하거나 제30조 단서에 따라 공개하지 아니한 이유, 증거조사를 한 경우에는 그 요지 및 첨부된 증거, 그 밖에 필요한 사항이다(34조 제1). 당사자등은 청문조서의 내용을 열람·확인할 수 있으며, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있다(34조 제2).

이 청문조서는 처분행정청이 처분을 할 때에 주요한 근거자료로서 활용된다. 또한 행정쟁송절차에서 중요한 증거자료로 활용될 수 있다. 특히 행정청은 청문이 적법하게 실시되었으며, 그 결과 공정하고 투명하게 처분하였다는 사실을 증명하는 자료로 청문조서를 활용할 수 있다. 그 반면에 청문조서에 기재된 내용, 청문주재자 의견과 달리 행정청이 처분한 경우 당사자는 청문에서 처분을 하지 아니하여야 할 중요한 사실이 밝혀졌음에도 불구하고 행정청이 처분을 하였음을 주장할 수 있는 자료로서 청문조서를 활용할 수 있다.

청문 주재자는 다음 사항이 적힌 청문 주재자의 의견서를 작성하여야 한다. 청문의 제목, 처분의 내용, 주요 사실 또는 증거, 종합의견, 그 밖에 필요한 사항이다(34조의 2).

 

(8) 청문의 종결(35)

 

청문 주재자는 해당 사안에 대하여 당사자등의 의견진술, 증거조사가 충분히 이루어졌다고 인정하는 경우에는 청문을 마칠 수 있다(35조 제1). 청문 주재자는 당사자등의 전부 또는 일부가 정당한 사유 없이 청문기일에 출석하지 아니하거나 의견서를 제출하지 아니한 경우에는 이들에게 다시 의견진술 및 증거제출의 기회를 주지 아니하고 청문을 마칠 수 있다(35조 제2). 청문 주재자는 당사자등의 전부 또는 일부가 정당한 사유로 청문기일에 출석하지 못하거나 의견서를 제출하지 못한 경우에는 상당한 기간을 정하여 이들에게 의견진술 및 증거제출을 요구하여야 하며, 해당 기간이 지났을 때에 청문을 마칠 수 있다(35조 제3). 청문 주재자는 청문을 마쳤을 때에는 청문조서, 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 행정청에 지체 없이 제출하여야 한다(35조 제4).

 

(9) 청문의 재개(36)

 

청문이 종결되고 청문조서가 제출된 경우 행정청은 지체 없이 처분을 하여야 한다. 그것은 법치국가의 원리에선 처분의 신속성효율성도 요청하고 있기 때문이다. 청문이 종결되었지만 부득이한 새로운 사정이 발견되어 청문이 다시 필요해진 경우 행정청은 청문을 다시 실시할 수 있다.

행정청은 청문을 마친 후 처분을 할 때까지 새로운 사정이 발견되어 청문을 재개(再開)할 필요가 있다고 인정할 때에는 청문조서 등을 되돌려 보내고 청문의 재개를 명할 수 있다(36).

청문의 재개가 필요한 경우는 청문에서 다루어지지 아니한 새로운 사정이 발견되어야 한다. 새로운 사정이란 청문과정에서 다루어지지 아니한 사정과 청문과정에서 적절한 증거가 제시되지 아니한 사정, 청문과정에서 제시된 증거를 적절히 평가하지 못한 사정을 모두 포함한다. 모든 새로운 사정이 청문의 재개를 요구하는 것은 아니다. 새로운 사정이 청문의 결과를 타당하지 아니하게 하는 사정, 처분을 하더라도 사후에 직권 또는 신청에 의하여 처분을 변경 취소하여야 하는 정도의 사정이어야 한다.

 

4. 청문과정에서의 문서의 열람과 비밀유지(37)

 

(1) 청문과정에서의 문서의 열람(37조 제1-5)

 

청문과정에서 당사자등은 필요한 방어수단을 확보하기 위하여 행정청이 작성하고 있는 처분관련 문서를 열람할 필요가 있다. 행정절차법은 문서의 열람에 관하여 규정하고 있다. 당사자등은 청문의 통지가 있는 날부터 청문이 끝날 때까지 행정청에 해당 사안의 조사결과에 관한 문서와 그 밖에 해당 처분과 관련되는 문서의 열람 또는 복사를 요청할 수 있다. 이 경우 행정청은 다른 법령에 따라 공개가 제한되는 경우를 제외하고는 그 요청을 거부할 수 없다(37조 제1). 행정청은 열람 또는 복사의 요청에 따르는 경우 그 일시 및 장소를 지정할 수 있다(37조 제2). 행정청은 열람 또는 복사의 요청을 거부하는 경우에는 그 이유를 소명(疎明)하여야 한다(37조 제3). 열람 또는 복사를 요청할 수 있는 문서의 범위는 대통령령으로 정한다(37조 제4). 행정청은 복사에 드는 비용을 복사를 요청한 자에게 부담시킬 수 있다(37조 제5).

문서열람청구권은 청문의 당사자등에게 당해 사안의 조사결과에 관한 문서와 그 밖에 당해 처분과 관련되는 문서의 열람 또는 복사를 요청할 수 있도록 보장된 권리이다. 문서열람청구권은 청문과정에서만 인정되는 권리이다. 이 권리를 행사할 수 있는 사람은 행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자와 행정청이 직권 또는 신청에 의하여 행정절차에 참여하게 한 이해관계인에 한한다. 문서열람청구권은 청문의 통지가 있는 날로부터 청문이 끝날 때까지에 한하여 행사할 수 있다. 당사자가 문서열람청구권을 행사한 경우, 행정청은 반드시 문서를 열람 또는 복사를 위하여 제공하여야 할 의무를 진다. 행정청은 다른 법령에 의하여 공개가 제한되는 경우를 제외하고는 이를 거부할 수 없다. 그러므로 행정청에게 문서열람을 거부할 재량권은 부여되지 않는다.

 

(2) 청문과정에서 알게 된 내용에 대한 비밀유지(37조 제6)

누구든지 청문을 통하여 알게 된 사생활이나 경영상 또는 거래상의 비밀을 정당한 이유 없이 누설하거나 다른 목적으로 사용하여서는 아니 된다(37조 제6). 보호대상이 사생활 또는 경영상이나 거래상의 비밀에 한정되어 있다. 행정절차법상 보호되는 사인의 정보의 범위가 개인정보보호법에 따라 보호되는 정보의 범위보다 좁다. 보호대상이 보호할 가치가 있는 일체의 인적 관련 정보로 확대하는 것을 검토할 필요가 있다. 한편 행정절차법상 비밀유지의무를 위반한 경우에 대한 벌칙 규정이 없다. 따라서 비밀유지의무를 위반한 자에 대해서는 형법이나 개인정보보호법에서 정하는 바에 따라 벌칙이 가해질 수밖에 없다.

 

5. 청문의 법적 효과와 청문의 반영(35조의 2)

 

(1) 청문을 결여한 행정처분의 효력

 

행정절차법은 행정청이 처분시에 다른 법령에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우와 행정청이 필요하다고 인정하는 경우에는 청문을 실시한다고 규정하고 있다. 이는 청문의 요건에 해당하는 경우에는 행정청은 청문을 할 의무가 있음을 선언하고 있다. 따라서 다른 법령에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우에는 행정청은 반드시 청문을 하여야 한다. 다른 법령에서 청문을 실시하도록 규정하고 있음에도 불구하고 행정청이 청문을 하지 않고 처분을 한 경우 당해 처분은 위법하다. 청문통지서의 반송, 당사자등의 청문불출석 등의 이유로 청문을 실시하지 아니하고 한 침해적 행정처분은 위법하다. 청문을 거칠 것이 법령에 규정되어 있음에도 청문을 하지 아니한 처분에 대하여 대법원은 여러 차례의 판례를 통하여 그 위법성을 판시하고 있다.

의견청취에 대한 흠결은 법적 제재를 받는 쪽으로 평가되어야한다. 우리나라의 행정절차과정에선 공익과 사익이 대등한 위치에서 비교하거나 형량 되기보다는, 막강한 공익에 사익이 눌리고 있는 경우가 많다. 개인의 참가와 발언에 힘을 더 실어 줌으로써 공익과 사익의 조화를 행정절차를 통해 실질적으로 구현할 수 있다. 절차상 흠을 행정행위의 성질과 관계없이 내용상의 흠과 마찬가지로 보아 무효 또는 취소할 수 있는 사유로 본다. , 내용상의 흠이 없더라도 절차상 흠이 있으면 위법한 행정행위가 되고, 그 흠은 취소사유에 해당하는 경우에는 취소소송의 대상이 된다. 그 논거로는 적정한 절차는 적정한 결정의 전제가 된다는 점, 취소판결의 기속력이 절차의 위법을 이유로 하는 경우에도 준용된다는 점(행정소송법 제30조 제3)을 들고 있다.

대법원의 판례는 절차흠의 효과에 대하여 독립적인 취소사유로 보는 입장을 채택하고 있다. 대법원은 관계법령에 청문에 관한 규정이 있을 때에는 청문을 거치지 않고 내린 행정처분은 위법하다고 보고 있다.

(2) 청문결과의 반영

 

행정청은 처분시 청문 결과에 구속되지 않는다. 하지만 행정청은 처분을 할 때에 청문조서, 청문 주재자의 의견서, 그 밖의 관계 서류 등을 충분히 검토하고 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 청문결과를 반영하여야 한다(35조의 2).

청문 결과와 다른 처분을 할 경우에는 청문조서에 제시된 상당한 이유를 번복할 만한 중대한 이유가 제시되어야 한다. 행정청이 청문결과를 반영시에 청문을 위하여 제출된 증거와 같은 각종 자료는 청문의 근거가 되는 불이익처분의 범위 안에서 사용되어야 한다.

 

 

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의견제출절차

 

1. 의견제출절차 의의(2조 제7)

 

의견제출절차는 행정청이 어떠한 행정작용에 앞서 당사자가 의견을 제시하는 절차이다(2조 제7). 이 절차는 의견청취의 기본적 절차이며, 가장 단순한 절차이다. 의견제출절차는 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분에서 당사자에게 의견제출의 기회를 부여하기 위해서 실시하는 절차이다.

 

2. 의견제출의 방법(27)제출 의견의 반영(27조의2)

 

당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있다(27조 제1). 당사자등은 의견제출을 하는 경우 그 주장을 입증하기 위한 증거자료 등을 첨부할 수 있다(27조 제2). 행정청은 당사자등이 말로 의견제출을 하였을 때에는 서면으로 그 진술의 요지와 진술자를 기록하여야 한다(27조 제3). 당사자등이 정당한 이유 없이 의견제출기한까지 의견제출을 하지 아니한 경우에는 의견이 없는 것으로 본다(27조 제4)

의견제출절차는 불이익처분을 받는 경우 부여된 행정절차이다. 행정절차법에 따르면 행정청은 처분을 할 때에 당사자등이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다(27조의2). 따라서, 행정청은 제출된 의견을 고려할 의무를 진다. 따라서 제출된 의견을 무시하고 전혀 고려 없이 처분한 경우에는 행정절차법을 위반한 위법한 처분이 된다. 행정청은 제출한 의견을 성실히고려할 의무를 진다. 다만 행정청은 의견제출 결과와 내용에 구속되지 않는다. 행정청이 제출된 의견을 고려한 후 처분한 이상, 당사자의 의견과 다른 처분을 하였다고 하여도 그 처분은 절차상은 적법한 처분이 된다.

행정청이 성실히 고려하였는가의 여부는 행정심판과 행정소송과정에서 제출된 의견과 처분의 이유를 비교, 검토하여서 본안의 구체적인 내용과 함께 판단된다.

 

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의견청취절차의 의미와 종류

 

1. 의견청취절차 의의와 종류

 

국민에게 불이익을 주는 처분을 하거나, 많은 국민의 이해관계가 대립하는 처분을 하는 경우에는 의견제출, 청문 또는 공청회와 같은 행정과정에 국민이 참여할 수 있는 기회를 제공해야한다. 의견청취절차는 국민의 권리에 대한 위법하거나 부당한 침해를 사전에 방지하도록 하는 절차를 의미한다.

행정절차법에 따르면 행정청이 당사자의 권리를 침해하거나 의무를 부과하는 처분을 하는 경우에 다음과 같은 사항을 통지해야한다. 처분의 내용과 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법과 같은 사항이다(21).

행정절차법은 총칙의 개념정의 규정에서 의견청취의 유형으로서 청문공청회의견제출 세 가지 유형을 제시하고 있다(25, 6, 7).

 

<-1> 직권에 의한 불이익 처분절차 흐름도

 

처분의 사전통지(21)

- 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 당사자등(당사자와 이해관계인)에게 통지하여야 함

- 통지사항 : 처분의 제목/당사자의 성명 또는 명칭과 주소/처분원인사실과 처분의 내용 및 법적 근거/의견을 제출할 수 있다는 뜻과 제출않는 경우의 처리방법/의견제출기관의 명칭과 주소/의견제출기한/그 밖의 필요한 사항

처분의 이유제시(23)

- 처분의 근거와 이유를 제시함 (법률적 근거와 사실상의 이유)

- 처분시에 이유제시가 생략될 수 있는 예외적인 경우라도 당사자등이 요구하면 처분후에는 반드시 이유를 제시하여야 함

의견청취(22)

- 불이익처분에 대하여 국민에게 참여의 기회를 제공함. 의견청취절차는 의견제출, 청문, 공청회의 세가지 종류가 설정되어 있음

처분(24)

청취된 의견을 반영하여 처분함. 처분의 방식 : 문서로 처분함이 원칙

 

의견제출절차는 행정청이 어떠한 행정작용에 앞서 당사자와 같은 이들이 의견을 제시하는 절차를 의미한다. 의견제출절차는 원칙적으로 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 모든 경우에 적용된다. 의견청취의 기본적 절차이자, 가장 단순한 절차이다.

청문절차는 행정청이 어떠한 처분에 앞서 당사자와 같은 이들의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 절차이다. 이 절차는 당사자가 행정과정에 직접 참여하여 의견을 개진하고, 개진한 의견이 반영될 것을 요청하는 절차이다. 사법절차에 준하는 구조로 구성되어 있다.

공청회절차는 행정청이 공개적인 토론을 통하여 어떠한 행정작용에 대하여 당사자, 전문지식과 경험을 가진 자, 그 밖의 일반인으로부터 의견을 널리 수렴하는 절차이다. 이 절차는 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우에 실시하는 절차이다. 청문절차가 불이익처분에 대하여 행정청과 당사자가 사법심사의 절차에 준하는 공격과 방어의 구조로 이루어짐과 달리, 공청회절차는 널리 많은 사람의 의견을 청취하는 절차라는 점에서 구분된다.

 

<-2> 의견청취의 유형

 

의견청취

- 불이익처분에 대하여 국민에게 참여의 기회를 제공함. 의견청취절차는 의견제출, 청문, 공청회의 세 가지 종류가 설정되어 있음

의견제출

청문

공청회

행정청이 처분을 하기에 앞서 당사자등이 의견을 제시하는 절차로서 청문이나 공청회에 해당하지 아니하는 절차

행정청이 처분을 하기에 앞서 당사자등의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 절차

행정청이 공개적인 토론을 통하여 당사자등, 전문지식과 경험을 가진 자 그 밖에 일반인으로부터 의견을 널리 수렴하는 절차

 

2. 의견청취를 생략할 수 있는 경우

 

(1) 사전통지가 없는 경우(21조 제4)

 

처분의 사전통지 없는 경우에는 의견청취를 하지 않는다. 그 이유는 처분의 사전통지는 의견청취를 전제로 하여 이루어지기 때문이다. 사전통지 없이 바로 처분에 들어갈 경우에는 의견청취를 할 시간이 없다. 의견청취의 기회가 부여될 수 없기 때문이다. 행정절차법은 이 점을 분명히 한 것이다. 처분의 사전통지를 생략할 수 있는 경우로는 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 법령에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에, 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원 재판과 같은 사항에 따라 객관적으로 증명된 때, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우이다(21조 제4항 제1호에서 제3).

(2) 당사자가 의견진술 기회를 포기한 경우

 

당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우는 의견청취를 하지 않는다. 이 요건을 도입한 이유는 행정기관이 환경오염, 음주운전처럼 명백한 위법사실을 현장에서 적발하였고, 이 적발사실에 대하여 행정청과 당사자 간에 다툼이 없는 경우이다. 이 경우에는 행정청이 미리 의견진술의 기회를 포기한다는 서면을 받는 경우 신속한 처분이 가능하다.

하지만 이 요건은 신중히 행사되어야 한다. 그 까닭은 의견진술기회의 포기는 당사자가 자신에게 주어진 행정절차상의 권리를 포기를 의미하기 때문이다. 행정청이 행정편의를 위하여 당사자에게 포기를 강제할 수 있는 길을 열어주어서는 안 된다. 당사자가 스스로 결정한 의사로서만 포기하도록 하는 장치가 마련되어야한다.

그래서 행정절차법시행령 제14조는 당사자가 의견진술의 기회를 포기한 때에는 의견진술포기서 또는 이에 준하는 서류를 행정청에 제출하여야 할 것을 규정하고 있다. 부당한 인권침해를 방지를 위해서는 의견진술포기서는 당사자가 스스로 작성하여 제출하는 경우에만 그 유효성을 인정해야한다.

 

<-3> 현행 행정절차법상 의견청취절차 실시요건

구 분

실 시 요 건

의무부과/권익제한 처분 시 이해당사자에게 행하는 의견청취

청 문

의견제출

다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우

행정청이 필요하다고 인정하는 경우

행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 청문이나 공청회를 개최하지 않는 경우

처분 시 이해당사자뿐만 아니라 제3자에게도 행하는 의견 청취

공 청 회

다른 법령 등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우

당해 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우

의견청취

 

생략요건

공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우

법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판등에 의하여 객관적으로 증명된 때

당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될만한 상당한 이유가 있는 경우

 

3. 의견청취절차에서 신속처분의무(22조 제5)와 서류반환의무(22조 제6)

 

행정절차법은 행정청에게 의견청취결과에 따른 신속처분의무를 규정하고 있다. 이 규정에 따라 행정청은 행정사무를 공정하고, 투명하며, 신뢰성 있게 처리할 의무를 진다. 이와 함께 행정청에게 주어져 있는 의무는 신속성과 효율성의 의무이다. 따라서 행정청은 주어진 행정사무를 반드시 효율적으로 집행해야한다. 효율적인 집행을 위해서는 지체 없는 집행이 중요한 요소가 된다. 이는 행정절차 과정에서 당사자에게 충분히 의견개진의 기회를 준 다음에는 행정청은 지체 없이 처분을 행하여야 함을 선언한 것이다(22조 제5).

행정청은 처분 후 당사자가 1년이내에 제출받은 서류와 그 밖의 물건을 반환 요청받은 경우에는 반환 할 의무가 있다(22조 제6).

 

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by 헌법사랑 2015. 7. 1. 15:12