경찰 헌법

헌법재판소는 2020. 4. 23. 재판관 6:3의 의견으로, 만성신부전증환자에 대한 외래 혈액투석의 의료급여수가 기준을 정액수가로 규정한‘의료급여수가의 기준 및 일반기준’(2016. 12. 30. 보건복지부고시 제2016-272호) 제7조 제1항 본문, 제2항 본문이 청구인들의 기본권을 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각]
이에 대하여는 위 조항이 의사의 직업수행의 자유를 침해하고 의료급여 수급권자의 의료행위선택권을 침해하기 때문에 헌법에 위반된다는 재판관 이은애, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인들은 의사 또는 의료급여 1종 수급권자로서 외래 혈액투석을 받고 있는 만성신부전증환자이다.
○ 청구인들은 ‘의료급여수가의 기준 및 일반기준’ 제7조 제1항 본문, 제2항 본문이 만성신부전증환자의 외래 혈액투석에 대한 의료급여수가를 정액수가로 규정하여 의사 또는 의료급여 수급권자인 청구인들의 헌법상 보장된 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2017. 2. 7. 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 만성신부전증환자에 대한 외래 혈액투석의 의료급여수가 기준을 정액수가로 규정한 ‘의료급여수가의 기준 및 일반기준’(2016. 12. 30. 보건복지부고시 제2016-272호, 이하 ‘의료급여수가기준’이라 한다) 제7조 제1항 본문, 제2항 본문(이하 제7조 제1항 본문을 ‘정액수가조항’, 제2항 본문을 ‘정액범위조항’이라 하고, 위 조항들을 총칭하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]
의료급여수가의 기준 및 일반기준(2016. 12. 30. 보건복지부고시 제2016-272호)
제7조(혈액투석수가) ① 만성신부전증환자가 외래 혈액투석시에는 의료급여기관종별에 불구하고 1회당 146,120원(코드 O9991)의 정액수가로 산정한다. (단서 생략)
② 외래 1회당 혈액투석 정액수가에는 진찰료, 혈액투석수기료, 재료대, 투석액, 필수경구약제 및 Erythropoietin제제 등 투석당일 투여된 약제 및 검사료 등을 포함한다. (단서 생략)

□ 결정주문
청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지
● 정액수가조항이 법률유보원칙에 위배되는지 여부
의료급여수가기준은 전문적이고 정책적인 영역이어서 구체적인 수가기준을 반드시 법률로 정하여야 한다거나 의료급여법 등 상위법령이 행위별수가나 포괄수가만을 예정하고 있다고 볼 수 없다. 정액수가조항은 의료급여법 등 상위법령의 위임에 따라 의료수가기준과 그 계산방법을 정한 것이어서 법률유보원칙에 위배되지 않는다.

● 정액범위조항이 명확성원칙에 위배되는지 여부
정액범위조항에 사용된 ‘등’은 열거된 항목 외에 같은 종류의 것이 더 있음을 나타내는 의미로 해석할 수 있고, 다른 조항과의 유기적？체계적 해석을 통해 그 적용범위를 합리적으로 파악할 수 있으므로, 명확성원칙에 위배되지 않는다.

● 의사인 청구인들의 직업수행의 자유 침해 여부
○ 심판대상조항의 정액수가제는 혈액투석 진료비용이 급증하는 상황에서 재정안정성을 확보하여 적합하고 지속가능한 의료급여가 제공될 수 있도록 도입된 수가기준으로서 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다.
○ 혈액투석 진료는 비교적 정형적이고, 대체조제의 가능성, 정액수가에 포함되지 아니하는 진료비용 등이 인정되는 점을 고려하면, 의사의 직업수행의 자유에 대한 제한은 최소화된다고 볼 수 있다. 심판대상조항으로 의사가 입게 되는 불이익이 한정된 재원의 범위에서 최적의 의료서비스를 공급하려는 공익에 비하여 더 크다고 볼 수도 없다.
○ 심판대상조항은 의사의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.

● 수급권자인 청구인의 인간다운 생활을 할 권리 내지 보건권 침해 여부
심판대상조항은 의료급여의 수준이 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에도 이르지 못하였다거나, 국가가 국민의 보건권 등을 보호하는 데 적절하고 효율적인 최소한의 조치를 취하지 아니하였다고 볼 수 없다. 심판대상조항은 수급권자인 청구인의 인간다운 생활을 할 권리 내지 보건권을 침해하지 않는다.

● 수급권자인 청구인의 의료행위선택권 침해 여부
한정된 의료급여재정의 범위 내에서 적정하고 지속적인 의료서비스를 제공하고 의료의 질을 유지할 수 있는 방법으로 현행 정액수가제와 같은 정도로 입법목적을 달성하면서 기본권을 덜 제한하는 수단이 명백히 존재한다고 보기 어렵고, 의료급여 수급권자가 입게 되는 불이익이 공익보다 크다고 볼 수도 없다. 따라서 심판대상조항은 의료급여 수급권자의 의료행위선택권을 침해하지 않는다.

□ 반대의견(재판관 이은애, 재판관 김기영, 재판관 문형배)
○ 심판대상조항에 의한 정액수가는 건강보험환자에 대한 평균진료비용의 80%에도 미치지 못하는 낮은 금액으로 20년 가까이 큰 변화 없이 유지되고 있다. 또 현행 정액수가제는 환자의 개별적인 상태에 따른 진료의 차이를 고려하지 아니한 채 일률적으로 같은 수가를 규정하고 있을 뿐만 아니라, 환자의 상태에 맞는 진료 결과 정액수가를 초과하는 비용이 발생한 경우에도 의사는 초과비용을 지급받을 수 없다.
○ 현행 정액수가제는 의사로 하여금 최선의 진료가 아니라 정액수가의 범위 내에서 이익을 극대화할 수 있는 최소한의 진료만을 하도록 유인하는 결과를 낳고 있다. 심판대상조항은 재정의 안정성을 도모하면서도 의사의 진료재량에 대한 제한을 최소화할 수 있는 대안에 관한 고려 없이 일률적？획일적으로 정액수가를 적용함으로써 침해의 최소성과 법익의 균형성을 갖추지 못하였다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 의사인 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다.
○ 의료급여 수급권자도 진료계약의 당사자로서 진료계약에 따른 유효적절한 의료서비스를 제공받을 권리가 있고, 인격권과 행복추구권에서 도출되는 자기결정권의 하나로서 의료행위선택권을 가진다. 그런데 현행 정액수가제는 재정의 한계를 이유로 외래 혈액투석진료를 받는 수급권자에 대하여 정액수가를 벗어나는 의료서비스를 선택할 수 있는 가능성을 완전히 차단하고 있다. 이에 따라 수급권자로서는 의료급여의 범위 내에서 진료를 받을 것인지, 아니면 본인이 일부 또는 전부의 비용을 부담하여 추가적인 진료를 받을 것인지조차 선택할 수 없다. 이 조항은 수급권자에 대하여 정액수가를 벗어나는 최소한의 선택권조차 보장하지 아니함으로써 침해의 최소성과 법익의 균형성을 갖추지 못하였다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 수급권자인 청구인의 의료행위선택권을 침해한다.

□ 결정의 의의
○ 이 사건에서 헌법재판소는 심판대상조항이 법률유보의 원칙, 명확성의 원칙에 위배되지 아니하고, 의사의 직업수행의 자유, 의료급여 수급권자의 인간다운 생활을 할 권리 내지 보건권, 의료행위선택권을 침해하지 아니한다고 판단하였다.

헌법재판소 전원재판부는 2020. 4. 23. 재판관 전원일치의 의견으로 다음과 같은 결정을 선고하였다.
○ 법인의 대리인·사용인 기타의 종업원이 그 법인의 업무에 관하여 '노동조합 및 노동관계조정법' 제81조 제1호, 제2호 단서 후단, 제5호를 위반하여 부당노동행위를 한 때에는 그 법인에 대하여도 벌금형을 과하도록 한 '노동조합 및 노동관계조정법'(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제94조 중 법인의 대리인·사용인 기타의 종업원이 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 '제81조 제1호, 제2호 단서 후단, 제5호를 위반한 경우'에 관한 부분은 헌법에 위반된다.
○ 법인의 대표자가 그 법인의 업무에 관하여 '노동조합 및 노동관계조정법' 제81조 제1호를 위반하여 부당노동행위를 한 때에는 그 법인에 대하여도 벌금형을 과하도록 한 '노동조합 및 노동관계조정법'(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제94조 중 법인의 대표자가 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 '제81조 제1호를 위반한 경우'에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
[법인의 종업원 관련 부분 위헌, 법인의 대표자 관련 부분 합헌]

□ 사건개요
○ 제청신청인은 여객자동차 운송업을 영위하는 법인으로 회생절차가 개시되었는데, 대표이사 겸 관리인과 종업원이 그 업무에 관하여 부당노동행위를 하였다는 범죄사실 등으로 기소되어 벌금 300만원의 약식명령을 받고 정식재판을 청구하였다.
○ 제청신청인은 재판 계속 중 양벌규정인 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제94조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였고, 춘천지방법원 원주지원은 2019. 9. 4. 이를 받아들여 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제94조 중 법인의 대리인·사용인 기타의 종업원이 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 ‘제81조 제1호, 제2호 단서 후단, 제5호를 위반한 경우’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항 중 법인의 종업원 관련 부분’이라 한다)과 법인의 대표자가 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 ‘제81조 제1호를 위반한 경우’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항 중 법인의 대표자 관련 부분’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]
노동조합 및 노동관계조정법(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것)
제94조(양벌규정) 법인 또는 단체의 대표자, 법인·단체 또는 개인의 대리인·사용인 기타의 종업원이 그 법인·단체 또는 개인의 업무에 관하여 제88조 내지 제93조의 위반행위를 한 때에는 행위자를 벌하는 외에 그 법인·단체 또는 개인에 대하여도 각 해당 조의 벌금형을 과한다.
[관련조항]
노동조합 및 노동관계조정법(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것)
제90조(벌칙) 제44조 제2항, 제69조 제4항, 제77조 또는 제81조의 규정에 위반한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
노동조합 및 노동관계조정법(2006. 12. 30. 법률 제8158호로 개정된 것)
제81조(부당노동행위) 사용자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 “부당노동행위”라 한다)를 할 수 없다.
1. 근로자가 노동조합에 가입 또는 가입하려고 하였거나 노동조합을 조직하려고 하였거나 기타 노동조합의 업무를 위한 정당한 행위를 한 것을 이유로 그 근로자를 해고하거나 그 근로자에게 불이익을 주는 행위
2. 근로자가 어느 노동조합에 가입하지 아니할 것 또는 탈퇴할 것을 고용조건으로 하거나 특정한 노동조합의 조합원이 될 것을 고용조건으로 하는 행위. 다만, 노동조합이 당해 사업장에 종사하는 근로자의 3분의 2 이상을 대표하고 있을 때에는 근로자가 그 노동조합의 조합원이 될 것을 고용조건으로 하는 단체협약의 체결은 예외로 하며, 이 경우 사용자는 근로자가 그 노동조합에서 제명된 것 또는 그 노동조합을 탈퇴하여 새로 노동조합을 조직하거나 다른 노동조합에 가입한 것을 이유로 근로자에게 신분상 불이익한 행위를 할 수 없다.
5. 근로자가 정당한 단체행위에 참가한 것을 이유로 하거나 또는 노동위원회에 대하여 사용자가 이 조의 규정에 위반한 것을 신고하거나 그에 관한 증언을 하거나 기타 행정관청에 증거를 제출한 것을 이유로 그 근로자를 해고하거나 그 근로자에게 불이익을 주는 행위

□ 결정주문
1. 노동조합 및 노동관계조정법(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제94조 중 법인의 대리인·사용인 기타의 종업원이 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 ‘제81조 제1호, 제2호 단서 후단, 제5호를 위반한 경우’에 관한 부분은 헌법에 위반된다.
2. 노동조합 및 노동관계조정법(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제94조 중 법인의 대표자가 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 ‘제81조 제1호를 위반한 경우’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
● 법인의 종업원 관련 부분이 책임주의원칙에 위배되는지 여부 - 적극
○ 심판대상조항 중 법인의 종업원 관련 부분은 법인의 대리인·사용인 기타의 종업원(이하 ‘종업원 등’이라 한다)이 법인의 업무에 관하여 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제81조 제1호, 제2호 단서 후단, 제5호가 정한 부당노동행위를 한 사실이 인정되면 곧바로 법인에게도 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제90조가 정한 벌금형을 과하도록 규정하고 있다. 즉, 종업원 등의 범죄행위에 대한 법인의 가담 여부나 이를 감독할 주의의무 위반 여부를 법인에 대한 처벌요건으로 규정하지 아니하고, 달리 법인이 면책될 가능성에 대해서도 정하지 아니한 채, 곧바로 법인을 종업원 등과 같이 처벌하는 것이다. 그 결과, 법인은 선임·감독상의 주의의무를 다하여 아무런 잘못이 없는 경우에도 이 부분 심판대상조항에 따라 종업원 등의 범죄행위에 대한 형벌을 부과받게 된다.
○ 이 부분 심판대상조항은 종업원 등의 범죄행위에 관하여 비난할 근거가 되는 법인의 의사결정 및 행위구조, 즉 종업원 등이 저지른 행위의 결과에 대한 법인의 독자적인 책임에 관하여 전혀 규정하지 않은 채, 단순히 법인이 고용한 종업원 등이 업무에 관하여 범죄행위를 하였다는 이유만으로 법인에 대하여 형벌을 부과하도록 정하고 있는바, 이는 다른 사람의 범죄에 대하여 그 책임 유무를 묻지 않고 형사처벌하는 것이므로 헌법상 법치국가원리로부터 도출되는 책임주의원칙에 위배된다.

● 법인의 대표자 관련 부분이 책임주의원칙에 위배되는지 여부 - 소극
○ 심판대상조항 중 법인의 대표자 관련 부분도 종업원 관련 부분과 마찬가지로, 법인의 대표자가 일정한 부당노동행위를 한 사실이 인정되면 곧바로 법인에게도 대표자에 대한 처벌조항에 규정된 벌금형을 과하도록 규정하고 있으나, 법인 대표자의 행위는 종업원 등의 행위와 달리 보아야 한다. 법인의 행위는 법인을 대표하는 자연인인 대표기관의 의사결정에 따른 행위에 의하여 실현되므로, 자연인인 대표기관의 의사결정 및 행위에 따라 법인의 책임 유무를 판단할 수 있다. 즉, 법인은 기관을 통하여 행위하므로 법인이 대표자를 선임한 이상 그의 행위로 인한 법률효과는 법인에게 귀속되어야 하고, 법인 대표자의 범죄행위에 대하여는 법인 자신이 자신의 행위에 대한 책임을 부담하는 것이다.
○ 결국 법인 대표자의 법규위반행위에 대한 법인의 책임은 법인 자신의 법규위반행위로 평가될 수 있는 행위에 대한 법인의 직접책임이므로, 대표자의 고의에 의한 위반행위에 대하여는 법인이 고의 책임을, 대표자의 과실에 의한 위반행위에 대하여는 법인이 과실 책임을 부담한다. 따라서 심판대상조항 중 법인의 대표자 관련 부분은 법인의 직접책임을 근거로 하여 법인을 처벌하므로 책임주의원칙에 위배되지 않는다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 2009. 7. 30. 2008헌가14 결정 이래로 ‘종업원 등이 그 법인의 업무에 관하여 범죄행위를 한 사실이 인정되면 곧바로 그 법인을 처벌하도록 하면서 면책사유를 정하지 아니한 양벌규정’에 대하여 책임주의원칙 위배를 이유로 일관되게 위헌을 선언하고 있다.
○ 헌법재판소는 부당노동행위와 관련한 양벌규정에 대해서도 이미 2019. 4. 11. 2017헌가30 결정에서 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제94조 중 ‘종업원 등이 제81조 제4호 본문 전단이 정한 부당노동행위를 한 사실이 인정되면 곧바로 법인에게도 제90조가 정한 벌금형을 과하도록 규정한 부분’이 헌법에 위반된다고 결정한 바 있다.
○ 위 위헌 결정 직후인 2019. 4. 12. 법인·단체 또는 개인이 종업원 등의 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관한 주의와 감독을 다한 경우에는 처벌하지 않도록 면책규정을 신설함으로써 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제94조의 양벌규정 전체를 한꺼번에 정비하는 법률안(신보라 의원 대표발의, 의안번호 2019788)이 발의되기도 하였으나, 법개정은 이루어지지 않았다.
○ 그 사이에 제청신청인은 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제94조 중 다른 부분에 따라 기소되어 재판을 받게 되었고, 법원은 위 위헌결정의 취지에 따라 2019. 9. 4. 제청신청인에 대한 처벌의 근거조항에 대하여 위헌심판을 제청하였는바, 헌법재판소는 동일 쟁점 사건의 종전 위헌 결정일로부터 약 1년 만에 ‘종업원 등이 부당노동행위를 하였다고 하더라도 그를 고용한 법인에게 아무런 면책사유 없이 형사처벌을 하도록 한 것은 헌법상 법치국가원리로부터 도출되는 책임주의원칙에 위배되어 위헌’임을 다시 한 번 확인하였다.

1. 헌법재판소는 2020년 4월 23일 재판관 7[기각]:2[인용]의 의견으로, 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제66조 제1항 본문 중 ‘그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단행위’ 부분은 「법원이 헌법 및 국가공무원법을 고려하여 한정해석하고 있으며 통상적 법해석으로 의미가 보충될 수 있어 명확성원칙에 위반되지 않고, 공무원의 집단행위는 정치적 중립성을 훼손시킬 수 있으므로 이를 제한하는 것은 과잉금지원칙에 위반되지 않는다」는 취지에서 일부 청구인들의 심판청구를 기각하는 결정을 선고하였다. 다만 이 결정에 대하여 「심판대상조항의 의미는 여러 요소의 형량을 통해 구체화되는데, 어떤 요소가 형량에 투입될지 불분명하기 때문에 명확성원칙에 반하고, 정치적 편향성에 대한 추상적 우려를 불식하기 위해 민주사회의 중요한 기본권인 집단적으로 의사를 표현할 자유가 심각하게 침해되므로 과잉금지원칙에도 위반된다」는 취지의 재판관 2인의 반대의견이 있다. [기각]
2. 일부 청구인들의 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하므로 , 이 부분 심판청구를 각하하였다. [각하]

□ 사건개요
○ 청구인 신○○, 박▲▲, 허□□, 이▣▣, 홍★★, 김△△은 각 2018. 3. 1.에, 청구인 이◈◈, 강◆◆은 각 1990. 3. 1.에 국가공무원인 공립학교 교원으로 임용되었다. 청구인들은 국가공무원법 제66조 제1항 본문이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2018. 5. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제66조 제1항 본문 중 ‘그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단행위’ 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
[심판대상조항]
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것)
제66조(집단행위의 금지) ① 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.

□ 결정주문
○ 청구인 이◈◈, 강◆◆의 심판청구를 모두 각하한다.
○ 청구인 신○○, 박▲▲, 허□□, 이▣▣, 홍★★, 김△△의 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지
● 청구인 이◈◈, 강◆◆ 심판청구의 적법 여부(소극)
○ 청구인 이◈◈, 강◆◆은 1990. 3. 1. 국가공무원인 공립학교 교원으로 임용되었고, 그 후 2008. 3. 28. 심판대상조항이 시행되어 그 적용을 받게 되었으므로, 그로부터 1년이 경과한 2018. 5. 29. 제기된 청구인 이◈◈, 강◆◆의 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.

● 심판대상조항의 명확성원칙 및 과잉금지원칙 위반 여부(소극)
○ 헌법재판소는 헌재 2014. 8. 28. 2011헌바32등 결정에서 심판대상조항과 동일한 내용의 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제78조 제1항 제1호의 ‘이 법’ 부분 중 국가공무원법 제66조 제1항 본문의 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’ 부분이 명확성원칙 및 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였는바, 그 요지는 다음과 같다.
[명확성원칙]
- 법원은 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’란 공무에 속하지 아니하는 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단적 행위를 의미하는 것이 아니라 언론의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 국가공무원법의 입법취지, 국가공무원법상의 성실의무와 직무전념의무 등을 종합적으로 고려하여 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 한정하여 해석하고 있다. 여기서 집단행위란 ‘공무원의 직무전념성을 해치거나 공무에 대한 국민의 신뢰에 손상을 가져올 수 있는 다수의 결집된 행위’, ‘공익’이란 ‘개인 또는 특정 단체나 집단의 이익이 아니라 일반 다수 국민의 이익 내지는 사회공동의 이익’을 각 의미한다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
[과잉금지원칙]
- 심판대상조항이 ‘공무원의 공무 외의 일을 위한 집단행위’를 금지하고 있는 것은 공무원의 집단행동이 공무원 집단의 이익을 대변함으로써 국민 전체의 이익추구에 장애가 될 소지가 있기 때문이고, 그것은 공무원이라는 특수한 신분에서 나오는 의무의 하나를 규정한 것으로 이해되는바, ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’라고 함은 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 한정하여 해석할 수 있으므로 이것이 표현의 자유에 대한 과도한 제한이라고 보기는 어렵다.
- 공무원이 집단적으로 정치적 의사표현을 하는 경우에는 이것이 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있으며, 정치적 중립성의 훼손으로 공무의 공정성과 객관성에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있다. 따라서 심판대상조항이 정치적 표현행위를 포함하여 공무원의 집단행위를 제한하더라도 이것이 표현의 자유에 대한 과도한 제한이라고 볼 수 없다.
- 설령 공무원의 집단적인 정치적 표현행위가 공익을 표방한다고 하여도 우리나라의 정치 현실상 정치적 편향성에 대한 의심을 제거하기가 어려운 것이 사실이므로, 공익을 표방하는 공무원의 집단적인 정치적 표현행위는 심판대상조항의 적용이 배제되는 ‘공익’을 위한 행위에 포함된다고 볼 수는 없다.
○ 헌법 및 국가공무원법의 해석상 직무전념의무란 ‘불편부당한 입장에서 자신이 맡은 업무에 성실히 임하는 것’을 의미한다,
○ 위 2011헌바32등 결정과 달리 판단해야 할 사정의 변경이나 필요성을 인정할 수 없다.

□ 반대의견(재판관 이석태, 재판관 김기영)
● 심판대상조항의 명확성원칙 위반 여부(적극)
○ 헌재 2014. 8. 28. 2011헌바32등 결정의 반대의견은 심판대상조항을 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소 해석한다고 하더라도, 공익을 해할 목적이 있는지 여부를 판단하기 위하여는 공익간 형량이 불가피하지만 그 형량 결과가 언제나 객관적으로 명백한 것은 아니기 때문에 심판대상조항은 명확성원칙에 위반된다고 하였다.
○ 다양한 가치가 경합하는 우리 사회에서 공익의 의미는 형량을 통해 구체화되는데, 이 형량에는 당해 사안과 관련된 자료, 이에 대한 평가 및 규범적 판단 등 여러 요소가 투입된다. 그런데 통상적인 해석 방법으로는 당해 사안에서의 형량에 투입되어야 하는 요소가 무엇인지 알 수 없으므로 공익의 의미는 불명확할 수밖에 없으므로 심판대상조항은 명확성원칙에 위반된다.

● 심판대상조항의 과잉금지원칙 위반 여부(적극)
○ 헌재 2014. 8. 28. 2011헌바32등 결정의 반대의견은 심판대상조항이 행위와 정치적 중립성과의 관련성, 공무원의 직무와 직급 등을 구분하지 않고 일률적·전면적으로 기본권을 제한하며, 헌법질서 수호유지를 위한 정치적 의사표현까지 집단적으로 이루어지기만 하면 공익에 반하는 행위로 전제하고 모두 금지하므로 과잉금지원칙에 위반된다고 하였다.
○ 학생들은 교원의 정치적 표현행위를 맞닥뜨리게 되더라도 다른 이들을 통한 일반화·상대화 과정을 거쳐 의견의 균형을 이룰 수 있는 주체이다. 따라서 교원의 근무시간 외의 집단행위는 학생들에게 간접적·사실적 영향만 미침에도 이를 이유로 기본권 행사를 제한하는 것은 교원으로부터 기본권을 박탈하는 것이다.
○ 심판대상조항은 정치적 편향성에 대한 추상적 우려를 잠재우기 위해 교원의 기본권 행사를 전면적으로 제한하여, 교원의 지위를 갖고 있는 자가 시민 또는 정부의 편향성을 시정하는 교원으로서 의견과 전문성을 표현할 가능성을 거의 허용하지 않는다. 그 결과 다양한 견해가 공존하는 사회를 위해 보장되어야 할 집단적으로 의사를 표현할 자유가 심각하게 침해된다.
○ 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반된다.

□ 결정의 의의
○ 이 사건에서 헌법재판소는 심판대상조항이 명확성원칙에 위반되지 아니하고, 공무원의 집단적 정치적 표현의 자유를 침해하지 아니한다고 판단하였다.

1. 헌법재판소는 2020. 4. 23. 재판관 6:3의 의견으로, 초·중등학교의 교육공무원이 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입하는 행위를 금지한 국가공무원법 제65조 제1항 중 ‘국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원은 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.’ 부분은 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다. [위헌] 이에 대하여는 위 조항이 헌법에 위반되지 않는다는 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석의 반대의견이 있다.
2. 청구인 7 내지 9의 심판청구를 각하하였다. [각하]
3. 초·중등학교의 교육공무원이 정당의 결성에 관여하거나 이에 가입하는 행위를 금지한 정당법 제22조 제1항 단서 제1호 본문 중 국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원에 관한 부분 및 국가공무원법 제65조 제1항 중 ‘국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원은 정당의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.’ 부분은 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각] 이에 대하여는 위 조항이 헌법에 위반된다는 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인 1 내지 6은 2018. 3. 1. 중고등학교 교사로 임용되어 공립학교에서 근무하고 있고, 청구인 7은 1990. 3. 1. 초등학교 교사로 임용되어 공립학교에서 근무하고 있으며, 청구인 8은 1990. 3. 1. 중고등학교 교사로 임용되어 공립학교에서 근무하고 있고, 청구인 9는 1996. 3. 1. 중고등학교 교사로 임용되어 사립학교에서 근무하고 있다.
○ 청구인들은 정당법 제22조 제1항 단서 제1호 본문 중 ‘국가공무원법 제2조 제2항 제2호에 규정된 교육공무원’에 관한 부분 및 제22조 제1항 단서 제2호 중 ‘사립학교의 교원’에 관한 부분, 국가공무원법 제65조 제1항 중 ‘국가공무원법 제2조 제2항 제2호에 규정된 교육공무원’에 관한 부분이 청구인들의 정당설립 및 가입의 자유 등을 침해한다고 주장하면서 2018. 5. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 정당법(2013. 12. 30. 법률 제12150호로 개정된 것) 제22조 제1항 단서 제1호 본문 중 국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원에 관한 부분(이하 ‘정당법조항’이라 한다) 및 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제65조 제1항 중 국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원에 관한 부분(이하 ‘국가공무원법조항’이라 한다)이 청구인 9를 제외한 나머지 청구인들의, 정당법(2013. 12. 30. 법률 제12150호로 개정된 것) 제22조 제1항 단서 제2호 중 사립학교의 교원에 관한 부분(이하 ‘사립학교교원조항’이라 한다)이 청구인 9의 기본권을 침해하는지 여부이다.
[심판대상조항]
정당법(2013. 12. 30. 법률 제12150호로 개정된 것)
제22조(발기인 및 당원의 자격) ① 국회의원 선거권이 있는 자는 공무원 그 밖에 그 신분을 이유로 정당가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러하지 아니하다.
1. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분) 또는 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 공무원. 다만, 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 지방의회의원, 선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장, 국회 부의장의 수석비서관·비서관·비서·행정보조요원, 국회 상임위원회·예산결산특별위원회·윤리특별위원회 위원장의 행정보조요원, 국회의원의 보좌관·비서관·비서, 국회 교섭단체대표의원의 행정비서관, 국회 교섭단체의 정책연구위원·행정보조요원과 「고등교육법」 제14조(교직원의 구분) 제1항·제2항에 따른 교원은 제외한다.
2. 「고등교육법」 제14조 제1항·제2항에 따른 교원을 제외한 사립학교의 교원
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것)
제65조(정치 운동의 금지) ① 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.
[관련조항]
국가공무원법(2015. 5. 18. 법률 제13288호로 개정된 것)
제2조(공무원의 구분) ② “경력직공무원”이란 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되며 평생 동안(근무기간을 정하여 임용하는 공무원의 경우에는 그 기간 동안을 말한다) 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원을 말하며, 그 종류는 다음 각 호와 같다.
2. 특정직공무원: 법관, 검사, 외무공무원, 경찰공무원, 소방공무원, 교육공무원, 군인, 군무원, 헌법재판소 헌법연구관, 국가정보원의 직원과 특수 분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률에서 특정직공무원으로 지정하는 공무원
초·중등교육법(2019. 12. 3. 법률 제16672호로 개정된 것)
제19조(교직원의 구분) ① 학교에는 다음 각 호의 교원을 둔다.
1. 초등학교·중학교·고등학교·고등공민학교·고등기술학교 및 특수학교에는 교장·교감·수석교사 및 교사를 둔다. 다만, 학생 수가 100명 이하인 학교나 학급 수가 5학급 이하인 학교 중 대통령령으로 정하는 규모 이하의 학교에는 교감을 두지 아니할 수 있다.
2. 각종학교에는 제1호에 준하여 필요한 교원을 둔다.

□ 결정주문
○ 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제65조 제1항 중 ‘국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원은 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.’ 부분은 헌법에 위반된다.
○ 청구인 7 내지 9의 심판청구를 각하한다.
○ 청구인 7 내지 9를 제외한 나머지 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지
● 청구인 7 내지 9의 심판청구가 청구기간을 도과하였는지 여부 - 적극
○ 청구인 7 내지 9는 심판대상조항의 적용을 받게 된 날로부터 1년이 경과한 후이 사건 헌법소원심판을 청구하였으므로, 위 청구인들의 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하다.

● 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분 - 합헌
○ 헌법재판소는 2004. 3. 25. 2001헌마710 결정에서 구 정당법(2000. 2. 16. 법률 제6269호로 개정되고, 2005. 8. 4. 법률 제7683호로 개정되기 전의 것) 제6조 단서 제1호에 대하여 합헌결정을 하였고, 2014. 3. 27. 2011헌바42 결정에서 구 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정되기 전의 것) 제53조 중 ‘제22조 제1항 단서 제1호 본문의 규정을 위반하여 당원이 된 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 공무원’ 부분 및 구 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정되고, 2010. 3. 22. 법률 제10148호로 개정되기 전의 것) 제84조 중 ‘제65조 제1항의 정당가입에 관한 부분을 위반한 자’ 부분에 대하여 합헌결정을 하였다. 그 요지는 다음과 같다.
[과잉금지원칙 위배 여부]
- 이 사건 정당가입 금지조항은 국가공무원이 정당에 가입하는 것을 금지함으로써 공무원이 국민 전체에 대한 봉사자로서 그 임무를 충실히 수행할 수 있도록 정치적 중립성을 보장하고, 초·중등학교 교원이 당파적 이해관계의 영향을 받지 않도록 교육의 중립성을 확보하기 위한 것이므로, 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
- 공무원의 정치적 행위가 직무 내의 것인지 직무 외의 것인지 구분하기 어려운 경우가 많고, 공무원의 행위는 근무시간 내외를 불문하고 국민에게 중대한 영향을 미치므로, 직무 내의 정당 활동에 대한 규제만으로는 입법목적을 달성하기 어렵다. 또한 정당에 대한 지지를 선거와 무관하게 개인적인 자리에서 밝히거나 선거에서 투표를 하는 등 일정한 범위 내의 정당관련 활동은 공무원에게도 허용되므로 이 사건 정당가입 금지조항은 침해의 최소성 원칙에 반하지 않는다.
- 정치적 중립성, 초·중등학교 학생들에 대한 교육기본권 보장이라는 공익은 공무원들이 제한받는 사익에 비해 중대하므로 법익의 균형성 또한 인정된다.
[평등원칙 위배 여부]
- 이 사건 정당가입 금지조항이 초·중등학교 교원에 대해서는 정당가입의 자유를 금지하면서 대학의 교원에게 이를 허용한다 하더라도, 이는 기초적인 지식전달, 연구기능 등 양자 간 직무의 본질과 내용, 근무 태양이 다른 점을 고려한 합리적인 차별이므로 평등원칙에 위배되지 않는다.
○ 위 선례의 정당가입 행위에 관한 판단은 그보다 적극적인 정치활동에 속하는 정당의 발기인이 되거나 정당의 결성에 관여하는 행위에도 그대로 적용될 수 있다. 그 밖에 위 선례의 판단을 변경할 만한 사정 변경이나 필요성이 인정되지 않고 위 선례의 취지는 이 사건에서도 그대로 타당하므로, 위 선례의 견해를 그대로 유지하기로 한다.

● 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분 ？ 위헌
가. 재판관 유남석, 재판관 이영진, 재판관 문형배의 위헌의견
○ 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분은, ‘그 밖의 정치단체’라는 불명확한 개념을 사용하고 있어, 표현의 자유를 규제하는 법률조항, 형벌의 구성요건을 규정하는 법률조항에 대하여 헌법이 요구하는 명확성원칙의 엄격한 기준을 충족하지 못하였다. 이에 대하여는, 나. 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 위헌의견 중 ‘명확성원칙 위배 여부’ 부분과 의견을 모두 같이 한다.
○ 덧붙여, 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분은 어떤 단체에 가입하는가에 관한 집단적 형태의 ‘표현의 내용’에 근거한 규제이므로, 더욱 규제되는 표현의 개념을 명확하게 규정할 것이 요구된다. 그럼에도 위 조항은 ‘그 밖의 정치단체’라는 불명확한 개념을 사용하여, 수범자에 대한 위축효과와 법 집행 공무원이 자의적으로 판단할 위험을 야기하고 있다.
○ 위 조항이 명확성원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유, 결사의 자유를 침해하여 헌법에 위반되는 점이 분명한 이상, 과잉금지원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유, 결사의 자유를 침해하는지 여부에 대하여는 더 나아가 판단하지 않는다.
나. 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 위헌의견
[명확성원칙 위배 여부]
- 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분은 형벌의 구성요건을 규정하는 법률조항이고, 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유를 제한하므로, 엄격한 기준의 명확성원칙에 부합하여야 한다.
- 민주주의 국가에서 국가 구성원의 모든 사회적 활동은 ‘정치’와 관련된다. 특히 단체는 국가 정책에 찬성·반대하거나, 특정 정당이나 후보자의 주장과 우연히 일치하기만 하여도 정치적인 성격을 가진다고 볼 여지가 있다.
- 국가공무원법조항은 가입 등이 금지되는 대상을 ‘정당이나 그 밖의 정치단체’로 규정하고 있으므로, 문언상 ‘정당’에 준하는 정치단체만을 의미하는 것이라고 해석하기도 어렵다. 단체의 목적이나 활동에 관한 어떠한 제한도 없는 상태에서는 ‘정치단체’와 ‘비정치단체’를 구별할 수 있는 기준을 도출할 수 없다.
- 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성의 보장이라는 위 조항의 입법목적을 고려하더라도, ‘정치적 중립성’ 자체가 다원적인 해석이 가능한 추상적인 개념이기 때문에, 이에 대하여 우리 사회의 구성원들이 일치된 이해를 가지고 있다고 보기 어렵다. 이는 판단주체가 법전문가라 하여도 마찬가지이다.
- 그렇다면 위 조항은 명확성원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유를 침해한다.
[과잉금지원칙 위배 여부]
- 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분은 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성을 보장하기 위한 것이므로, 그 입법목적의 정당성이 인정된다.
- 그러나 위 조항은 위와 같은 입법목적과 아무런 관련이 없는 단체의 결성에 관여하거나 이에 가입하는 행위까지 금지한다는 점에서 수단의 적합성 및 침해의 최소성이 인정되지 않는다.
- 또한 위 조항은 국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원(이하 ‘교원’이라 한다)의 직무와 관련이 없거나 그 지위를 이용한 것으로 볼 수 없는 결성 관여행위 및 가입행위까지 전면적으로 금지한다는 점에서도 수단의 적합성 및 침해의 최소성을 인정할 수 없다. 공무원의 정치적 중립성은 국민 전체에 대한 봉사자의 지위에서 공직을 수행하는 영역에 한하여 요구되는 것이고, 교원으로부터 정치적으로 중립적인 교육을 받을 기회가 보장되는 이상, 교원이 기본권 주체로서 정치적 자유권을 행사한다고 하여 교육을 받을 권리가 침해된다거나 교육의 정치적 중립성이 훼손된다고 볼 수 없다. 교원이 사인의 지위에서 정치적 자유권을 행사하게 되면 직무수행에 있어서도 정치적 중립성을 훼손하게 된다는 논리적 혹은 경험적 근거는 존재하지 않는다. 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성에 대한 국민의 신뢰는 직무와 관련하여 또는 그 지위를 이용하여 정치적 중립성을 훼손하는 행위를 방지하기 위한 감시와 통제 장치를 마련함으로써 충분히 담보될 수 있다.
- 위 조항이 교원에 대하여 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입하는 행위를 전면적으로 금지함으로써 달성할 수 있는 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성은 명백하거나 구체적이지 못한 반면, 그로 인하여 교원이 받게 되는 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유에 대한 제약과 민주적 의사형성과정의 개방성과 이를 통한 민주주의의 발전이라는 공익에 발생하는 피해는 매우 크므로, 위 조항은 법익의 균형성도 갖추지 못하였다.
- 위 조항은 과잉금지원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유를 침해한다.

□ 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분에 대한 반대의견(재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선)
[과잉금지원칙 위배 여부]
- 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분에서 살펴본 것처럼, 교원의 직무와 관련이 없거나 그 지위를 이용한 것으로 볼 수 없는 결성 관여행위 및 가입행위를 금지하는 것은 수단의 적합성 및 침해의 최소성을 인정할 수 없다. 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분에서 살펴본 것과 같은 이유에서 법익의 균형성도 인정할 수 없다.
- 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분은 과잉금지원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정당설립의 자유 및 정당가입의 자유를 침해한다.
[평등원칙 위배 여부]
- 정당법 제22조 제1항 단서 제1호 단서는 고등교육법 제14조 제1항·제2항에 따른 교원(이하 ‘대학 교원’이라 한다)의 경우 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있도록 규정하고 있다.
- 교원이 사인으로서 정치적 자유권을 행사하게 되면 직무수행에 있어서도 정치적 중립성을 훼손하게 된다고 볼 수 없는 점은 대학 교원과 동일하다. 학생들을 민주시민으로 양성하기 위한 교육과 훈련은 초·중등학교에서부터 이루어지는 것이므로, 직무의 본질이나 내용을 고려하더라도 정당의 설립·가입과 관련하여 대학 교원과 교원을 달리 취급할 합리적인 이유가 있다고 보기 어렵다.
- 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분은 나머지 청구인들의 평등권을 침해한다.

□ 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분에 대한 반대의견(재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석)
[명확성원칙 위배 여부]
- 입법자가 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분에 의하여 규율하려는 대상은 ‘정치단체’이고, 그 전형적·구체적인 사례가 바로 앞서 열거된 ‘정당’이다. 부단히 변화하는 정치환경에서 자율적인 형성과 운영을 본질로 하는 정치조직의 유동성을 고려할 때, 입법자가 규율이 필요한 ‘정치단체’를 구체적으로 미리 열거하는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란하다.
- 오늘날 정치활동은 정당 또는 당파적 기반 아래 활동하는 사람을 중심으로 이루어지므로, 특정 사회 문제에 대한 의견을 공표하는 것을 넘어, 특정 정당이나 특정 정치인을 지지·반대하는 단체는 정치성을 뚜렷하게 지닌 것으로 볼 수 있다. 교원이 이와 같은 단체의 결성에 관여하거나 가입하는 경우, 교육현장에 혼란을 초래할 수 있고, 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성에 대한 국민의 신뢰가 흔들릴 수 있으므로, 이는 제한되어야 한다.
- 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성을 선언한 헌법의 취지, 국가공무원법조항의 입법목적 그리고 관련 규범들과의 관계 등을 종합적으로 고려하면, 국가공무원법조항에서 가입 등을 금지하는 ‘정치단체’는 ‘특정 정당이나 특정 정치인을 지지·반대하는 단체로서 그 결성에 관여하거나 가입하는 경우 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성을 훼손할 가능성이 높은 단체’로 한정할 수 있다. 따라서 ‘정치단체’의 범위가 지나치게 광범위하다거나 법관의 해석에 의하여 무한히 확대될 위험이 있다고 보기 어렵다.
- 더욱이 국가공무원법조항의 수범자는 일반 국민이 아니라 교원이므로, 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 교원이라면 국가공무원법조항 중 ‘정치단체’의 의미내용을 충분히 이해할 수 있다.
- 위 조항은 명확성원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
[과잉금지원칙 위배 여부]
- 정당은 정치적 결사의 한 종류이므로, 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분에서 살펴본 논거는 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분에도 그대로 적용될 수 있다.
- ‘정치단체’를 ‘특정 정당이나 특정 정치인을 지지·반대하는 단체로서 그 결성에 관여하거나 가입하는 경우 공무원 및 교육의 정치적 중립성을 훼손할 가능성이 높은 단체’라고 해석하는 이상, 위 조항의 규율 범위가 지나치게 광범위하여 과잉금지원칙에 위배된다고 보기도 어렵다.
- 위 조항은 과잉금지원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

□ 결정의 의의
○ 이 사건에서 헌법재판소는 교원이 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입하는 행위를 금지한 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분은 헌법에 위반된다고 판단한 반면, 교원이 정당의 결성에 관여하거나 이에 가입하는 행위를 금지한 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였다.
○ 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분은 명확성원칙에 위배된다는 재판관 3인의 의견, 명확성원칙 및 과잉금지원칙에 위배된다는 재판관 3인의 의견에 따라 위헌결정을 하였다.
○ 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분은 국가공무원이 정당의 발기인 및 당원이 되는 것을 금지하는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 판단한 헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710 결정 및 헌재 2014. 3. 27. 2011헌바42 결정을 그대로 유지하였다.
○ 사립학교 교원인 청구인의 심판청구는 청구기간이 도과되었다는 이유로 각하되어, 교육공무원인 청구인들의 심판청구에 대하여만 본안 판단이 이루어졌다.

헌법재판소는 2020. 4. 23. 재판관 8:1의 의견으로, 피청구인들이 2015. 11. 14. 19:00경 종로구청입구 사거리에서 살수차를 이용하여 물줄기가 일직선 형태로 청구인 백○○에게 도달되도록 살수한 행위는 청구인 백○○의 생명권 및 집회의 자유를 침해한 것으로서 헌법에 위반됨을 확인하는 결정을 선고하였다. [위헌]
나머지 청구인들의 각 심판청구 및 청구인 백○○의 나머지 심판청구는 모두 각하하였다. [각하]
이에 대하여 청구인 백○○의 공동심판참가신청은 존재하지 않거나 부적법하다는 재판관 이종석의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인 백○○는 2015. 11. 14. 민중총궐기 집회(이하 ‘이 사건 집회’라 한다)에 참여하였다가, 종로구청입구 사거리에서 경찰관들이 직사살수한 물줄기에 머리 등 가슴 윗부분을 맞아 넘어지면서 상해를 입고 약 10개월 동안 의식불명 상태로 치료받다가 2016. 9. 25. 사망하였다. 피청구인들은 이 사건 집회 당시 위 경찰관들을 지휘한 서울지방경찰청장 및 서울지방경찰청 기동본부 제4기동단장이다.
○ 청구인 백○○의 배우자와 자녀들인 기존 청구인들은 2015. 12. 10. ‘위 직사살수행위는 청구인 백○○ 및 기존 청구인들의 생명권, 신체의 자유, 표현의 자유, 인격권, 행복추구권, 인간으로서의 존엄과 가치, 집회의 자유 등을 침해하여 헌법에 위반되고, ‘경찰관 직무집행법’ 제10조 제4항, 제6항, ‘위해성 경찰장비의 사용기준 등에 관한 규정’ 제13조 제1항, 경찰장비관리규칙 제97조 제2항, ‘살수차 운용지침’ 제2장 중 직사살수에 관한 부분은 헌법에 위반된다.’라고 주장하면서, 위 직사살수행위 및 그 근거법령의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
○ 기존 청구인들은 2015. 12. 18. 청구인 백○○를 청구인으로 추가해 달라는 취지의 청구인추가신청서를 제출하였다. 청구인들은 2016. 1. 7. 위 청구인추가신청이 청구인 백○○를 주위적 청구인으로, 기존 청구인들을 예비적 청구인으로 한 공동심판추가신청임을 밝히면서 청구취지를 변경하는 내용의 보정서를 제출하였다. 그 후 기존 청구인이 2016. 4. 18. 청구인 백○○의 성년후견인으로 선임되었고, 청구인들은 2016. 8. 2. 청구인 백○○의 소송행위를 추인하는 취지의 준비서면을 제출하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 피청구인들이 2015. 11. 14. 19:00경 종로구청입구 사거리에서 살수차를 이용하여 물줄기가 일직선 형태로 청구인 백○○에게 도달되도록 살수한 행위(이하 ‘이 사건 직사살수행위’라 한다) 및 ‘경찰관 직무집행법’(2014. 5. 20. 법률 제12600호로 개정된 것) 제10조 제4항, 제6항, 구 ‘위해성 경찰장비의 사용기준 등에 관한 규정’(1999. 11. 27. 대통령령 제16601호로 제정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30328호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항, 경찰장비관리규칙(2014. 4. 28. 경찰청훈령 제732호로 개정된 것) 제97조 제2항, ‘살수차 운용지침’(2014. 4. 3.) 제2장 중 직사살수에 관한 부분(이하 위 조항들을 합하여 ‘이 사건 근거조항들’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
[심판대상조항]
경찰관 직무집행법(2014. 5. 20. 법률 제12600호로 개정된 것)
제10조(경찰장비의 사용 등) ④ 위해성 경찰장비는 필요한 최소한도에서 사용하여야 한다.
⑥ 위해성 경찰장비의 종류 및 그 사용기준, 안전교육·안전검사의 기준 등은 대통령령으로 정한다.
구 위해성 경찰장비의 사용기준 등에 관한 규정(1999. 11. 27. 대통령령 제16601호로 제정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30328호로 개정되기 전의 것)
제13조(가스차·살수차·특수진압차·물포의 사용기준) ① 경찰관은 불법집회·시위 또는 소요사태로 인하여 발생할 수 있는 타인 또는 경찰관의 생명·신체의 위해와 재산·공공시설의 위험을 억제하기 위하여 부득이한 경우에는 현장책임자의 판단에 의하여 필요한 최소한의 범위안에서 가스차 또는 살수차를 사용할 수 있다.
경찰장비관리규칙(2014. 4. 28. 경찰청훈령 제732호로 개정된 것)
제97조(특별관리) ② 제1항의 장비를 사용할 때에는 다음 각호의 안전수칙을 준수하여야 한다.
1. 특수진압차
가. 최루탄 발사대의 각도가 15도 이상인지 확인 후 사용하여야 한다.
나. 가스액류는 화기에 주의한다.
2. 가스차
가. 최루탄 발사대의 발사각도가 15도 이상에서 발사되는지 확인 후 사용한다.
나. 다연발탄 발사시는 시위대 상공으로 발사하여야 한다.
다. 가스액류는 인화성 물질이므로 화기에 주의하여야 한다.
라. 최루액과 연막액은 3:1로 혼합하여 사용하는 것을 원칙으로 한다.
마. 가스차는 항상 진압부대의 보호 속에서 운용되어야 하며 후진시에는 유도요원의 유도에 따라 운용한다.
3. 살수차
가. 살수차를 사용하기 전에 경고방송과 경고살수를 통하여 자진해산을 유도하여야 한다.
나. 살수차 사용시 시위대의 거리와 수압 등은 제반 현장상황을 고려하여 집회시위관리에 필요한 최소한도로 하여야 한다.
다. 살수차의 관리·운용에 관하여 이 장에서 정하지 아니한 사항은 「살수차 운용지침」에 따른다.
살수차 운용지침(2014. 4. 3.)
제2장 살수차의 사용
3. 집회시위현장 살수차 운용방법
나. 살수 방법
3) 직사살수
가) 살수요령: 물줄기가 일직선 형태로 되게 하고, 물살세기 3,000rpm(15bar) 이하로 살수한다.
나) 사용요건
(1) 도로 등을 무단점거하여 일반인의 통행 또는 교통소통을 방해하고 경찰의 해산명령에 따르지 아니하는 경우
(2) 쇠파이프·죽봉·화염병·돌 등 폭력시위용품을 소지하거나 경찰관 폭행 또는 경력과 몸싸움 하는 경우
(3) 차벽 등 폴리스라인의 전도·훼손·방화를 기도하는 경우

□ 결정주문
○ 피청구인들이 2015. 11. 14. 19:00경 종로구청입구 사거리에서 살수차를 이용하여 물줄기가 일직선 형태로 청구인 백○○에게 도달되도록 살수한 행위는 청구인 백○○의 생명권 및 집회의 자유를 침해한 것으로서 헌법에 위반됨을 확인한다.
○ 나머지 청구인들의 각 심판청구 및 청구인 백○○의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

□ 이유의 요지
● 청구인 백○○의 신청에 대한 판단
○ 청구인 백○○의 신청취지 중 이 사건 근거조항들에 대한 헌법소원심판청구 부분은 기존 청구인들의 청구와 동일한 법령에 대한 헌법소원심판으로서 이 사건 근거조항들이 위헌으로 결정될 경우 그 효력이 상실되어 그 위헌결정의 효력이 청구인들 모두에게 미치게 되므로, 그 목적이 기존 청구인들과 청구인 백○○에게 합일적으로 확정되어야 할 경우에 해당한다.
○ 청구인 백○○의 신청취지 중 이 사건 직사살수행위에 대한 헌법소원심판청구 부분은, ① 헌법소원심판청구서에서 이 사건 직사살수행위가 청구인 백○○의 기본권을 침해하여 헌법에 위반된다는 결정을 청구하고 있었던 점, ② 청구인 백○○는 이 사건 직사살수행위의 직접 상대방으로서 법적 관련성이 인정되는 점, ③ 참가신청의 적법 여부는 참가신청 당시를 기준으로 판단하는 점 등을 종합하면, 기존 청구인들의 청구와 동일한 공권력의 행사로 인하여 동일한 기본권을 침해받아 위헌임의 확인을 구하는 헌법소원심판으로서, 그 위헌확인결정은 모든 국가기관과 지방자치단체를 기속하므로 그 목적이 기존 청구인들과 청구인 백○○에게 합일적으로 확정되어야 할 경우에 해당한다.
○ 그렇다면 청구인 백○○는 당초에 기존 청구인들이 그 침해를 주장한 기본권의 주체로서 계속 중인 심판에 공동청구인으로 참가할 것을 신청하였다고 볼 수 있고, 합일확정의 필요가 인정되므로, 청구인 백○○의 신청은 헌법재판소법 제40조 제1항 및 민사소송법 제83조 제1항에 의한 적법한 공동심판참가신청으로 선해한다.
● 적법요건에 대한 판단
가. 기존 청구인들의 이 사건 직사살수행위에 대한 심판청구
○ 청구인 백○○의 배우자와 자녀들인 기존 청구인들은 이 사건 직사살수행위의 직접 상대방이 아닌 제3자에 해당한다. 따라서 이 부분 심판청구는 기본권 침해의 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
나. 청구인들의 이 사건 근거조항들에 대한 심판청구
○ 청구인들이 주장하는 기본권의 침해는 이 사건 근거조항들이 아니라 구체적 집행행위인 ‘직사살수행위’에 의하여 비로소 발생하는 것이다. 따라서 이 부분 심판청구는 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 없으므로 부적법하다.
다. 청구인 백○○의 이 사건 직사살수행위에 대한 심판청구
○ 이 사건 직사살수행위는 이미 종료되었고, 청구인 백○○는 2016. 9. 25. 사망하였으므로, 이 부분 심판청구는 주관적 권리보호이익이 소멸하였다. 그러나 직사살수행위는 사람의 생명이나 신체에 중대한 위험을 초래할 수 있는 공권력 행사에 해당하고, 헌법재판소는 직사살수행위가 헌법에 합치하는지 여부에 대한 해명을 한 바 없으므로, 심판의 이익을 인정할 수 있다.
○ 청구인 백○○가 침해받았다고 주장하는 기본권인 생명권, 집회의 자유 등은 일신전속적인 성질을 가지므로 승계되거나 상속될 수 없어, 기본권의 주체가 사망한 경우 그 심판절차가 종료되는 것이 원칙이다. 그러나 이 부분 심판청구의 심판의 이익이 인정되고, 청구인 백○○는 이 사건 직사살수행위로 인하여 이 사건 심판절차의 계속 중 사망에 이르렀으므로, 예외적으로 이 부분 심판청구는 종료된 것으로 볼 수 없다.
● 본안에 대한 판단
○ 이 사건 직사살수행위는 불법 집회로 인하여 발생할 수 있는 타인 또는 경찰관의 생명·신체의 위해와 재산·공공시설의 위험을 억제하기 위하여 이루어진 것이므로 그 목적이 정당하다.
○ 이 사건 직사살수행위 당시 청구인 백○○는 살수를 피해 뒤로 물러난 시위대와 떨어져 홀로 경찰 기동버스에 매여 있는 밧줄을 잡아당기고 있었다. 따라서 이 사건 직사살수행위 당시 억제할 필요성이 있는 생명·신체의 위해 또는 재산·공공시설의 위험 자체가 발생하였다고 보기 어려우므로, 수단의 적합성을 인정할 수 없다.
○ 직사살수는 물줄기가 일직선 형태가 되도록 시위대에 직접 발사하는 것이므로 생명과 신체에 치명적인 결과를 가져올 수 있다. 따라서 직사살수는 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위험이 명백히 초래되었고, 다른 방법으로는 그 위험을 제거할 수 없는 경우에 한하여 이루어져야 한다. 부득이 직사살수를 하는 경우에도, 구체적인 현장 상황을 면밀히 살펴보아 거리, 수압 및 물줄기의 방향 등을 필요한 최소한의 범위 내로 조절하여야 한다.
○ 피청구인 서울지방경찰청장은 이 사건 집회 당시 경찰 인력, 장비 운용, 안전 관리 등을 총괄 지휘하였고, 피청구인 서울지방경찰청 기동본부 제4기동단장은 이 사건 집회 당시 종로구청입구 사거리의 경찰 인력, 장비 운용, 안전 관리를 총괄 지휘하였다. 살수차의 사용을 명령하는 지위에 있는 피청구인들로서는 우선 시위대의 규모, 시위 방법, 위험한 물건을 소지하고 있는지 여부, 경찰관과 물리적 충돌이 있는지 여부, 살수차의 위치 및 시위대와의 거리, 시위대에 이루어진 살수의 정도와 그로 인하여 부상자가 발생하였는지 여부 등 구체적인 현장 상황을 정확하게 파악하여야 한다. 다음으로, 위와 같은 사실관계를 기초로 하여 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위험이 명백히 초래되었고, 다른 방법으로는 그 위험을 제거할 수 없는지 여부를 신중히 판단하여야 한다. 위와 같은 직사살수의 필요성이 인정된다면, 그 위험을 제거하기 위하여 필요한 최소한의 직사살수의 시기, 범위, 거리, 방향, 수압, 주의사항 등을 구체적으로 지시하여야 한다. 또한 현장 상황의 변경을 예의주시하여 직사살수의 필요성이 소멸하였거나 과잉 살수가 이루어지는 경우에는 즉시 살수의 중단, 물줄기의 방향 및 수압 변경, 안전 요원의 추가 배치 등을 지시할 의무가 있다.
○ 앞서 본 바와 같이 청구인 백○○의 행위로 인하여 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위험이 명백하게 초래되었다고 볼 수 없어 이 사건 직사살수행위의 필요성을 인정할 수 없다. 오히려 이 사건 집회 현장에서는 시위대의 가슴 윗부분을 겨냥한 직사살수가 지속적으로 이루어져 인명 피해의 발생이 우려되는 상황이었으므로, 피청구인들로서는 과잉 살수의 중단, 물줄기의 방향 및 수압 변경, 안전 요원의 추가 배치 등을 지시할 필요가 있었다.
○ 한편 이 사건 당시 야간에 비가 오고 있었고, 이 사건 직사살수행위를 한 살수차는 추가로 긴급 투입되었기 때문에 살수요원들이 현장 상황을 제대로 파악할 겨를이 없었으며, 살수구 노즐을 조작하는 조이스틱의 고장으로 물줄기 이동을 위한 미세 조정이 어려웠고, 살수압 제한 장치의 고장으로 물살세기 조절도 쉽지 않은 상황이었다.
○ 그럼에도 불구하고 피청구인들은 현장 상황을 제대로 확인하지 않은 채, 위 살수차를 배치한 후 단순히 시위대를 향하여 살수하도록 지시하였다. 그 결과 청구인 백○○의 머리와 가슴 윗부분을 향해 약 13초 동안 강한 물살세기로 직사살수가 계속되었다. 이로 인하여 청구인 백○○는 상해를 입고 약 10개월 동안 의식불명 상태로 치료받다가 2016. 9. 25. 사망하였다. 그러므로 이 사건 직사살수행위는 침해의 최소성에 반한다.
○ 이 사건 직사살수행위를 통하여 청구인 백○○가 홀로 경찰 기동버스에 매여 있는 밧줄을 잡아당기는 행위를 억제함으로써 얻을 수 있는 공익은 거의 없거나 미약하였던 반면, 청구인 백○○는 이 사건 직사살수행위로 인하여 사망에 이르렀으므로, 이 사건 직사살수행위는 법익의 균형성도 충족하지 못하였다.
○ 이 사건 직사살수행위는 과잉금지원칙에 반하여 청구인 백○○의 생명권 및 집회의 자유를 침해하였다.

□ 재판관 이종석의 청구인 백○○의 심판청구 부분에 관한 반대의견
○ 이 사건 심판청구서에 따른 심판대상에 청구인 백○○의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부가 포함되어 있다고 볼 수 없다. 이 사건 심판청구서의 청구취지 제1항의 괄호 안에 ‘사건 외 백○○의 생명권을 비롯하여’ 라는 문구가 있으나, 이는 청구인 백○○의 기본권을 침해하는지 여부가 기존 청구인들의 심판청구에서 선결문제가 됨을 표시하기 위한 것으로 이해되고, 기존 청구인들은 청구이유에서 자신들의 기본권 침해만을 주장하였으며, 2015. 12. 18.자 청구인추가신청서에서 ‘청구인들의 착오로 백○○를 청구인에 포함하지 않았다.’라고 기재하였기 때문이다.
○ 또한 민사소송법 제83조에 의한 공동심판참가를 위한 청구인 백○○의 신청행위 자체가 존재하지 않는다. 2015. 12. 18.자 청구인추가신청서에 첨부된 청구인 백○○ 명의의 동의서는 기존 청구인들의 추가허가신청에 동의한다는 소극적 의사를 표시한 것에 불과하고, 2016. 1. 7.자 보정서는 법적 근거를 민사소송법 제70조로 명시하고 있으며, 2016. 8. 2.자 준비서면에서도 청구인 백○○가 청구인이 되는 법적 근거에 관하여 달리 주장하지 않았기 때문이다.
○ 법정의견과 같이 청구인 백○○가 민사소송법 제83조에 의한 공동심판참가를 신청한 것으로 선해한다고 하더라도, 그 공동심판참가신청은 참가요건을 갖추지 못하여 부적법하다. 먼저, 이 사건 근거조항들에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 없다. 다음으로, 이 사건 직사살수행위에 대한 심판청구는 기존 청구인들과 다른 기본권의 침해를 주장하는 것이어서 심판대상(소송물)이 동일하지 않고, 기존 청구인들에 대한 인용결정의 효력이 청구인 백○○에게 직접 미치지 않으므로, 합일확정의 필요를 인정할 수 없다.
○ 따라서 이 사건 직사살수행위와 근거조항들에 대한 청구인 백○○의 공동심판참가신청은 존재하지 않거나 부적법하다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 2018. 5. 31. 2015헌마476 결정에서, 최루액을 물에 혼합한 용액을 살수차를 이용하여 청구인들에게 살수한 행위(혼합살수행위)가 법률유보원칙에 반하여 청구인들의 신체의 자유 및 집회의 자유를 침해하였다고 판단하였다.
○ 이 사건은 살수차를 이용하여 물줄기가 일직선 형태로 청구인에게 도달되도록 살수한 행위(직사살수행위)가 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 생명권과 집회의 자유를 침해하였다고 판단하면서, 직사살수행위가 헌법에 합치되기 위한 요건을 제시하였다는 점에서 그 의의가 있다.

헌법재판소는 2020년 4월 23일 재판관 전원일치 의견으로, 공무원이 재직 중 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급함에 있어, 그 이후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우를 달리 취급하는 규정을 두지 아니한 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호가 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]
이에 대하여는 위 조항에 대한 입법적 시정조치가 요구된다는 재판관 이석태, 재판관 이영진의 보충의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인은 2007년경 공무원으로 재직 중 직권남용 권리행사방해 등의 혐의로 수사를 받게 되자 퇴직하였고, 2008. 3. 31. 직권남용 권리행사방해죄로 징역 1년, 집행유예 2년의 유죄판결을 선고받고 2009. 1. 30. 위 판결이 확정되었다.
○ 공무원연금공단은 2007. 10.부터 2009. 12.까지는 매월 청구인에게 퇴직연금을 감액 없이 지급해오다 위 확정판결 이후 2010. 1.부터 공무원 재직 중의 사유에 의하여 금고 이상의 형을 받았다는 이유로 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 근거하여 매월 퇴직연금의 1/2을 감액하여 지급하고 있다.
○ 한편, 법무부장관은 2010. 8. 15. 청구인에 대하여 사면법 제5조, 제7조에 의하여 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면을 하는 동시에 복권을 명하는 대통령의 명령에 따라 사면·복권장을 발부하였다.
○ 이후 청구인은 2017. 11. 1. 공무원연금공단을 상대로 특별사면 및 복권 이후 퇴직연금이 감액되어서는 안 된다고 주장하며 미지급 퇴직연금의 지급을 구하는 소를 제기하였으나 기각되고(서울행정법원 2017구합83461), 항소하여(서울고등법원 2018누51388) 항소심 계속 중 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나(서울고등법원 2018아1451), 2018. 9. 6. 항소가 기각됨과 동시에 위헌법률심판제청신청이 기각되자 2018. 10. 11. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 구 공무원연금법 (2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호와 구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것, 이하 위 법률 모두를 ‘구 공무원연금법’이라 한다) 제64조 제1항 제1호(이하 위 조항 모두를 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다.
○ 이 사건 쟁점은 심판대상조항이 공무원이거나 공무원이었던 사람이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받거나 형이 확정된 경우 퇴직급여 및 퇴직수당(이하 ‘퇴직급여 등’이라 한다)의 일부를 감액하여 지급함에 있어 그 이후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우를 달리 취급하는 규정을 두지 아니한 부진정입법부작위가 위헌인지 여부이다.

[심판대상조항]
구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것)
제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 「민법」 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)
구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 「민법」 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정된 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)

□ 결정주문
○ 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호와 구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
● 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부(소극)
○ 공무원연금법상 퇴직급여수급권의 구체적인 내용을 형성하는 데 있어서는 입법자에게 상대적으로 폭넓은 재량이 헌법상 허용되고, 특히 이 사건의 쟁점은 이미 퇴직연금을 일부 감액하는 것이 확정된 자에게 특별사면을 이유로 감액의 대상에서 구제해주는 수혜를 베풀지 않는 것의 위헌 여부로, 그 내용은 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 형성재량에 의하여 결정할 수 있는 사항이다.
○ 심판대상조항은 공무원이 퇴직한 뒤 그 재직 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 공무원과 성실히 근무한 공무원을 동일하게 취급하는 것이 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 보상액에 차이를 둠으로써 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것으로, 그 정당성이 인정된다.
○ 공무원이 범죄행위로 형사처벌을 받은 경우 당해 공무원에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고, 공직 전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 하는바, 이는 형을 받거나 형이 확정된 이후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받아 형의 선고의 효력이 상실된 경우에도 마찬가지이다. 형의 선고에 따른 기성(旣成)의 효과는 사면, 감형 및 복권으로 인하여 변경되지 않는 것이므로(사면법 제5조 제2항), 특별사면 및 복권을 받았다 하더라도 형사처벌에 이른 범죄사실 자체가 부인되는 것은 아니기 때문이다.
○ 또한, 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받았다는 사정이 있더라도 공무원 범죄에 대한 제재수단으로서의 실효성을 확보하기 위해 퇴직급여 등을 계속 감액하는 것을 두고 현저히 불합리한 수단이라 평가할 수 없다.
○ 나아가 심판대상조항에 의하여 퇴직급여 등의 감액대상이 되는 경우에도 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부분만을 감액하도록 하고, 본인의 기여금 부분은 보장하고 있다.
○ 한편, 청구인은 퇴직급여수급권은 계속적으로 이행기가 도래하므로 특별사면 및 복권을 받은 때부터 퇴직급여 등을 수급할 수 있다는 취지로도 주장하나, 심판대상조항에 의한 퇴직급여 등의 감액은 공무원 범죄에 대한 제재로서 특별사면 및 복권을 받았다 하더라도 범죄사실이 있었다는 사실 자체가 부정되는 것이 아닌 이상 제재의 근거가 소멸하는 것이 아니므로, 퇴직급여 등에 대한 계속적 감액을 함이 상당하다.

□ 보충의견(재판관 이석태, 재판관 이영진)
○ 특별사면과 복권은 형의 선고로 인한 법적 불이익을 해소하고, 형 선고의 효력으로 상실되거나 정지된 자격을 회복시키는 것이므로, 특별사면 및 복권을 받은 경우 형의 선고로 제한되었던 규정의 적용이 배제된다. 그런데 공무원 재직 중 직무 관련 범죄행위로 금고 이상의 형을 선고받아 심판대상조항에 의한 퇴직연금 등 감액사유에 해당하게 된 이상, 그 후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받았다고 하더라도 여전히 심판대상조항에 의하여 퇴직연금 등에 대한 감액이 유지된다고 보는 것은 그 입법적 근거가 다소간 미약하다.
○ 물론 형의 선고에 따른 기성(旣成)의 효과는 사면, 복권으로 인하여 변경되지 않으나, 이는 이미 상실한 어떤 권리가 소급적으로 회복되는 것을 의미하는 것이 아니라 장래를 향하여 그 효력이 발생하다는 것이므로, 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받게 되면 그 때부터 이행기가 도래하는 퇴직급여 수급권은 다시 살아난다고 보는 것이 오히려 합리적이다. 미국의 경우에도 대통령에 의한 사면이 있는 경우 사면 이후부터 해당 범죄로 인하여 감액·박탈된 연금은 회복되도록 규정하고 있다.
○ 심판대상조항이 입법 재량을 현저히 일탈·남용하여 위헌이라고 선언할 정도에 이르렀다고는 볼 수 없다. 다만, 앞서 살펴본 바와 같이 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우에도 심판대상조항에 의하여 여전히 퇴직급여 등을 감액한다고 하는 것이 적절하다고 보기 어렵고, 그 시점부터 과거 감액되었던 퇴직급여 등의 수급권이 회복된다는 법적 근거를 직접 규정하는 것이 바람직하므로, 이에 대한 면밀한 검토를 통해 입법적 시정조치가 있어야 할 것이다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 공무원이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받아 퇴직급여 등의 일부를 감액하여 지급함에 있어, 그 이후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우에도 동일하게 퇴직급여 등을 감액하도록 규정한 것이 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다는 점을 최초로 명확히 하였다.

헌법재판소는 2020년 4월 23일 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로, 직장가입자가 소득월액보험료를 일정 기간 이상 체납한 경우 그 체납한 보험료를 완납할 때까지 국민건강보험공단이 그 가입자 및 피부양자에 대하여 보험급여를 실시하지 아니할 수 있도록 한 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것) 제53조 제3항 제1호가 해당 직장가입자의 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권을 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]

□ 사건개요
○ 청구인은 국민건강보험법에 따른 직장가입자이다. 2011. 12. 31. 전부개정되어 2012. 9. 1.부터 시행된 국민건강보험법에 따르면, 보수를 제외한 직장가입자의 소득(이하 ‘보수외소득’이라 한다)이 연간 7,200만 원을 초과하는 경우, 보수월액보험료 외에 보수외소득을 기준으로 산정한 소득월액보험료를 추가로 납부하여야 한다. 국민건강보험공단은 위 개정된 법령에 따라 2012. 9.부터 청구인의 보수외소득을 기준으로 하여 청구인에게 소득월액보험료를 부과하였다.
○ 청구인이 소득월액보험료를 계속 납부하지 아니하자, 국민건강보험공단은 2015. 12. 31. “2016. 1. 26.부터 진료비 전액(공단 부담금 + 본인 부담금)을 본인이 병·의원 및 약국에 직접 납부하도록 사전에 보험급여를 제한할 예정이다.”라는 내용의 ‘건강보험료 체납자 사전급여제한 안내문’을 청구인에게 발송하여 통지하였다.
○ 이에 청구인은 국민건강보험공단을 상대로 위 사전급여제한처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하고, 그 소송 계속 중 위 처분의 근거가 된 구 국민건강보험법 제53조 제3항 제1호가 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청을 신청하였으나 그 신청 및 청구가 모두 기각되자, 2017. 6. 14. 위 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것) 제53조 제3항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]
구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것)
제53조(급여의 제한) ③ 공단은 가입자가 대통령령으로 정하는 기간 이상 다음 각 호의 보험료를 체납한 경우 그 체납한 보험료를 완납할 때까지 그 가입자 및 피부양자에 대하여 보험급여를 실시하지 아니할 수 있다. 다만, 보험료의 체납기간에 관계없이 월별 보험료의 총체납횟수(이미 납부된 체납보험료는 총체납횟수에서 제외한다)가 대통령령으로 정하는 횟수 미만인 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 제69조 제4항 제2호에 따른 소득월액보험료

□ 결정주문
구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되고, 2018. 12. 11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것) 제53조 제3항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
● 건강보험료의 부과체계와 직장가입자에 대한 소득월액보험료 도입배경
○ 국민건강보험법은 직장가입자와 지역가입자의 월별 보험료액 산정방식을 달리 하는 이원적 부과체계를 택하고 있다. 직장가입자의 경우에는 ‘보수’와 일정금액을 초과하는 ‘보수외소득’에 대해서 보험료를 부과하고, 지역가입자의 경우에는 각 세대원의 소득, 재산 등을 고려하여 산정한 ‘보험료부과점수’를 기준으로 보험료를 산출한다.
○ 종전에는 직장가입자의 보험료는 보수만을 기준으로 산정하고, 보수외소득은 보험료 산정에 반영하지 않았다. 그 결과 빌딩 소유주, 전문직 자영자, 대주주 등 봉급 외 고액의 종합소득이 있는 직장가입자의 경우에도 근로소득에만 보험료가 부과되어, 일반 직장가입자나 지역가입자에 비해 상대적으로 보험료를 적게 부담하는 ‘부담의 역진성(逆進性)’ 문제가 발생하였다.
○ 이에 2011. 12. 31. 전부개정된 국민건강보험법은, 직장가입자의 보수외소득이 일정 금액을 초과하는 경우에는 그 보수외소득에 대한 보험료(소득월액보험료)를 추가로 부담하도록 하여 형평성을 제고하였다.
● 소득월액보험료 체납에 따른 보험급여 제한
○ 심판대상조항에 따르면, 국민건강보험공단은 직장가입자가 보수월액보험료를 납부하였더라도 소득월액보험료를 1개월 이상 체납한 경우, 그 체납한 보험료를 완납할 때까지 그 가입자 및 피부양자에 대하여 보험급여를 실시하지 아니할 수 있다. 다만, 월별 보험료의 총체납횟수가 6회 미만인 경우에는 그러하지 아니하다.
● 제한되는 기본권
○ 건강보험수급권은 국민의 질병·부상에 대한 예방·진단·치료·재활 등을 위하여 실시되는 보험급여를 지급받을 권리로서, 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리에 해당하므로, 심판대상조항은 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 제한한다.
○ 건강보험수급권은 가입자가 납부한 보험료에 대한 반대급부의 성격을 가지며, 보험사고로 초래되는 재산상 부담을 전보하여 주는 경제적 유용성을 가지므로, 헌법상 재산권의 보호범위에 속한다.
○ 따라서 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권을 침해하는지 여부에 대하여 살펴본다.
● 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권 침해 여부
○ 입법자는 건강보험수급권의 구체적인 내용을 형성함에 있어서 국가의 재정부담 능력, 국민 전체의 소득과 전체적인 사회보장수준, 사회·경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있는 광범위한 형성의 자유를 가진다. 그러므로 심판대상조항은 그 내용이 현저히 불합리하여 입법형성권의 범위를 벗어난 경우에 한하여 헌법에 위반된다.
○ 가입자들에 대한 안정적인 보험급여 제공을 보장하기 위해서는 소득월액보험료 체납에 따른 보험재정의 악화를 방지할 필요가 있다.
○ 보험료 체납에 따른 보험급여 제한은 가입자의 의무불이행에 대한 제재로서의 성격을 가진다. 만약 위와 같은 제재수단이 없다면, 가입자가 충분한 자력이 있음에도 보험료를 고의로 납부하지 않은 채 보험급여만을 받고자 하는 도덕적 해이가 만연하여 건강보험제도 자체의 존립이 위태로워질 수 있다.
○ 소득월액보험료의 도입취지를 고려하면, 소득월액보험료를 체납한 가입자에 대하여 보수월액보험료를 납부하였다는 이유로 보험급여를 제한하지 아니할 경우, 형평에 부합하지 않는 결과가 초래될 수 있다.
○ 따라서 소득월액보험료 체납자에 대한 보험급여를 제한하는 것은 그 취지를 충분히 납득할 수 있다.
○ 심판대상조항은 체납 기간이 1개월 미만이거나, 월별 보험료의 총체납횟수가 6회 미만인 경우에는 보험급여를 제한할 수 없도록 하고 있다. 또한 분할납부 승인을 받고 그 승인된 보험료를 1회 이상 납부한 경우에는 국민건강보험공단이 보험급여를 지급할 수 있다. 심판대상조항에 따라 보험급여를 하지 아니하는 기간에 받은 보험급여의 경우에도, 일정한 기한 이내에 체납된 보험료를 완납한 경우 보험급여로 인정하는 등, 국민건강보험법은 심판대상조항으로 인하여 가입자가 과도한 불이익을 입지 않도록 배려하고 있다.
○ 이상의 내용을 종합하면, 심판대상조항은 청구인의 인간다운 생활을 할 권리나 재산권을 침해하지 아니한다.

□ 결정의 의의
○ 이 결정은 보험료 체납을 이유로 한 건강보험급여 제한의 위헌 여부를 판단한 최초의 결정이다.
○ 참고로 헌법재판소는 2019. 2. 28. 보수를 제외한 직장가입자의 소득이 대통령령으로 정하는 금액을 초과하는 경우 보수월액보험료 외에 소득월액보험료를 추가로 납부하도록 한 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되고, 2017. 4. 18. 법률 제14776호로 개정되기 전의 것) 제71조 제1항 전단과, 소득월액 산정의 기준, 방법 등을 대통령령에 위임한 현행 국민건강보험법 제71조 제2항이 각각 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다고 결정하였다(2017헌바245).

헌법재판소는 2020년 4월 23일 재판관 5:4의 의견으로, 정년퇴직일 전에 임기만료일이 먼저 도래하는 법관의 경우 임기만료일을 기준으로 명예퇴직수당 정년잔여기간을 산정하도록 정한 구‘법관 및 법원공무원 명예퇴직수당 등 지급규칙’제3조 제5항 본문이 청구인의 평등권을 침해하지 않는다는 이유로 기각 결정을 선고하였다. [기각]
이에 대하여는 위 조항이 청구인의 평등권을 침해한다는 재판관 이은애, 재판관 이영진, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인은 1997. 2. 27. 법관으로 임용되어, 한 차례 재임용을 거쳐 법관으로 계속 근무하다가 2017. 2. 20. 퇴직하였다(지방법원 부장판사, 14호봉). 퇴직 당시 청구인의 나이는 만 49세였고, 두 번째 임기만료일까지는 1년 미만이 남아 있었으며, 공무원연금법상 근속연수는 23년 6월이었다.
○ 청구인은 ‘법관 및 법원공무원 명예퇴직수당 등 지급규칙’ 제3조 제5항으로 인하여, 정년까지 명예퇴직수당 수급에 필요한 충분한 기간이 남아 있음에도 불구하고 위 조항에 따라 먼저 도래하는 임기만료일을 기준으로 정년잔여기간이 산정되어 명예퇴직수당을 지급받을 수 없는 등의 불이익을 받게 되었는바, 자신의 평등권 등이 침해되었다고 주장하며, 2017. 3. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 구 ‘법관 및 법원공무원 명예퇴직수당 등 지급규칙’(2004. 7. 20. 대법원규칙 제1897호로 개정되고, 2018. 6. 28. 대법원규칙 제2795호로 개정되기 전의 것) 제3조 제5항 본문(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]
구 법관 및 법원공무원 명예퇴직수당 등 지급규칙(2004. 7. 20. 대법원규칙 제1897호로 개정되고, 2018. 6. 28. 대법원규칙 제2795호로 개정되기 전의 것)
제3조(명예퇴직수당의 지급대상) ⑤ 정년잔여기간의 계산은 법관의 경우에는 정년퇴직일전에 임기만료일이 먼저 도래하는 경우에는 임기만료일을 정년퇴직일로 본다. (단서 생략)

□ 결정주문
이 사건 심판청구를 기각한다.

□ 이유의 요지
● 평등권 침해 여부 - 소극
○ 심판대상조항은 법관의 정년퇴직일 전에 임기만료일이 먼저 도래하는 경우 임기만료일을 정년퇴직일로 보도록 규정하고 있는바, 정년퇴직일까지 충분한 기간이 남은 퇴직법관이라도 잔여임기에 따라 명예퇴직수당을 지급받을 수 없거나(잔여임기가 1년 미만인 경우) 그 액수가 정년퇴직일을 기준으로 산정하는 경우보다 줄어들 수 있게 된다. 반면, 검사를 비롯한 다른 통상적인 경력직공무원의 경우(이하 ‘다른 경력직공무원’이라 한다), 정년퇴직일까지 남은 기간만을 기준으로 하여 정년잔여기간을 산정하므로, 법관의 경우와 차이가 발생한다.
○ 그러나 헌법은 법관의 임기제·연임제를 규정하고 있는데, 이는 임기 동안 법관의 신분을 보장하여 사법권의 독립을 보장함과 동시에, 법관이 수행하는 직무의 중대성 등을 감안하여 직무를 제대로 수행하지 못하는 등의 경우 그러한 법관을 연임에서 제외함으로써 사법기능 및 업무의 효율성을 높이고자 함에 그 목적이 있다고 할 것이다.
이러한 법관 임기제·연임제의 성격을 고려할 때, 심판대상조항은 국가공무원 명예퇴직제도 자체가 퇴직시점에 법적으로 확보된 근속가능기간을 포기하고 자진퇴직하는 경우를 전제로 하는 점, 법관의 신분보장 및 사법권의 독립 측면에서 연임결격사유를 엄격하게 해석할 필요가 있음은 별론으로 하더라도, 법적으로 확보된 근속가능기간 측면에서 10년마다 연임절차를 거쳐야 정년까지 근무할 수 있는 법관과 그러한 절차 없이도 정년까지 근무할 수 있는 다른 경력직공무원은 동일하다고 보기 어려운 점 등을 감안한 규정으로 볼 수 있는바, 그 합리성을 인정할 수 있다.
○ 법관 이외의 경력직공무원 중에서도 정년과 함께 임기제·연임제의 적용을 받는 헌법연구관 및 계급정년이 존재하는 경찰공무원, 소방공무원 등은 다른 경력직공무원과 달리, 퇴직시점에 임기나 계급정년과 같이 법적으로 확보된 근속가능기간이 연령정년보다 먼저 도래하는 경우, 법관과 마찬가지로 정년잔여기간이 그 범위 내로 줄어들게 된다. 이러한 정년잔여기간 산정방식은 해당 직역의 업무적 특성 등을 반영한 것으로서 임기 또는 계급정년 기간 동안 근속이 보장된다는 점을 감안할 때 충분히 납득할 수 있다.
○ 나아가 법관 명예퇴직수당은 자진퇴직을 요건으로 하므로 퇴직법관이 잔여임기를 고려하여 명예퇴직수당 수령이 가능한 때로 퇴직시점을 정할 수 있는 점, 최근의 평생법관제 정착을 위한 노력 등을 고려할 때 명예퇴직제도의 수혜 범위 등을 확대하여 경험 많은 법관의 조기퇴직을 추가로 유도할 필요성이 상대적으로 크다고 할 수 없는 점 등의 사정도 함께 고려할 필요가 있다.
○ 위에서 본 사정을 종합하여 볼 때, 심판대상조항으로 인하여 법관이 연령정년만을 기준으로 정년잔여기간을 산정하는 다른 경력직공무원에 비하여, 명예퇴직수당 지급 여부 및 액수 등에 있어 불이익을 볼 가능성이 있다 하더라도, 이를 자의적인 차별이라 볼 수는 없다.
○ 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.

□ 반대의견(재판관 이은애, 재판관 이영진, 재판관 김기영, 재판관 이미선)
○ 국가공무원법상 명예퇴직수당은 조기퇴직을 유도하기 위한 특별장려금의 성격과 함께 퇴직 전 근로에 대한 공로보상적 성격도 지니고 있다. 그런데 심판대상조항과 같이 법관의 정년잔여기간을 임기만료일을 기준으로 정년퇴직일보다 단축시킬 경우 명예퇴직수당을 수급할 수 없거나 그 수급액이 줄어들게 되어, 법관 등으로 20년 이상 근속하였다는 공로보상적 측면은 물론 조기퇴직을 유도하기 위한 특별장려금의 측면에서도 그 기능을 다하지 못하게 된다.
○ 법관에 관한 가중된 신분보장을 정하고 있는 헌법과 연임사유를 엄격하게 정하고 있는 법원조직법 규정 등을 종합하여 볼 때, 법관에게 10년의 임기가 정하여져 있는 것은, 법관을 10년마다 새롭게 임용하고 그 기간까지만 직무를 수행하게 한다는 의미라기보다, 정년까지 신분을 보장하되 다만 그 중대한 기능에 비추어 이를 수행할 수 없는 자를 엄격한 요건 하에 배제하기 위한 장치에 불과하다고 보아야 할 것이다. 결국, 다수의견과 같이 법관 업무의 중대성 등을 고려하더라도 법관의 임기는 정년퇴직일의 도래로 즉시 퇴직의 효과가 발생하는 연령정년과는 그 성격이 상이하다 할 것이다.
따라서 심판대상조항에서 임기만료일을 정년퇴직일과 같이 취급하여 정년잔여기간 산정의 기준으로 삼는 것은 법관 임기제·연임제의 취지 및 성격, 임기와 정년의 차이점 등을 고려할 때 그 합리성을 인정하기 어렵다.
○ 나아가 예산의 측면에서 살피더라도, 법관과 호봉체계가 유사한 검사를 비롯한 행정부 등의 공무원이나 같은 법원에 속한 다른 통상적인 경력직공무원에 비하여 법관을 달리 취급할만한 사정을 찾기 어려운 점, 심판대상조항으로 인하여 법관은 정년퇴직일까지 충분한 기간이 남은 경우에도 명예퇴직수당을 전혀 지급받을 수 없거나 그 액수가 삭감되는 등 정년까지 남은 기간이 동일한 검사를 비롯한 다른 경력직공무원에 비하여 중대한 불이익을 받게 된다는 점, 개별 법관의 퇴직 결정은 다양한 요인이 작용하는 것이므로, 현실적으로 법관이 퇴직시기를 스스로 정할 수 있기 때문에 심판대상조항으로 인한 불이익을 피할 수 있다는 것은 형식논리에 불과할 수 있다는 점 등의 사정도 함께 고려할 필요가 있다.
○ 위에서 본 여러 사정들을 종합하여 볼 때, 심판대상조항이 임기만료일이 정년퇴직일보다 먼저 도래하는 법관의 경우 임기만료일을 기준으로 정년잔여기간을 산정하여, 정년만을 기준으로 정년잔여기간을 산정하는 다른 경력직공무원에 비하여 명예퇴직수당의 지급여부 내지 지급액에 있어 차별취급하는 것은 그 합리성을 인정하기 어렵다.
○ 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해한다.

1. 헌법재판소는 2020년 3월 26일 금융회사 등 임직원이 그 직무에 관하여 금품 등을 수수·요구·약속한 경우 형사처벌 하도록 정하고 있는‘특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률’제5조 제1항에 대하여 재판관 전원일치 의견으로 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.(합헌)
2. 수수액이 1억 원 이상인 경우 가중처벌 하도록 하는 구‘특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률’제5조 제4항 제1호에 대하여 재판관 4:5의 의견으로 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.[합헌] 이에 대하여는 위 조항이 책임과 형벌간의 비례원칙 및 평등원칙에 반하여 헌법에 위반된다는 재판관 유남석, 재판관 이선애, 재판관 이석태, 재판관 이영진, 재판관 문형배의 위헌의견이 있다.
3. 수수액의 2배 이상 5배 이하의 벌금을 필요적으로 병과하도록 하는 구‘특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률’제5조 제5항 중‘제4항 제1호’에 관한 부분 및‘특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률’제5조 제5항 중‘제1항’에 관한 부분에 대하여 재판관 6:3의 의견으로 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.[합헌] 이에 대하여는 위 조항이 책임과 형벌간의 비례원칙에 반하여 헌법에 위반된다는 재판관 이선애, 재판관 이석태, 재판관 이영진의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 2017헌바129 사건의 청구인은 금융회사 등 임직원으로 근무하면서 직무에 관하여 2억 원을 수수하고, 다시 직무에 관하여 1,500만 원을 수수하였다는 범죄사실로 기소되어 유죄판결을 선고받았다. 위 청구인은 항소를 거쳐 상고하고, 상고심 계속 중 구 ‘특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률’ 제5조 제1항, 제4항 제1호 및 제5항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 제청신청이 기각되자 2017. 2. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
○ 2018헌바93 사건의 청구인은 금융회사 등 임직원으로 근무하면서 직무에 관하여 19,223,000원을 수수하였다는 범죄사실로 기소되어 유죄판결을 선고받자 항소하고, 항소심 계속 중 ‘특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률’ 제5조 제1항 및 제5항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 제청신청이 기각되자, 2018. 1. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 ① ‘특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률’(2012. 2. 10. 법률 제11304호로 개정된 것) 제5조 제1항(이하 ‘수재행위처벌조항’이라 한다), ② 구 ‘특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률’(2007. 5. 17. 법률 제8444호로 개정되고, 2012. 2. 10. 법률 제11304호로 개정되기 전의 것) 제5조 제4항 제1호(이하 ‘가중처벌조항’이라 한다), ③ 구 ‘특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률’(2008. 12. 26. 법률 제9170호로 개정되고, 2012. 2. 10. 법률 제11304호로 개정되기 전의 것) 제5조 제5항 중 ‘제4항 제1호’에 관한 부분 및 ‘특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률’(2012. 2. 10. 법률 제11304호로 개정된 것) 제5조 제5항 중 ‘제1항’에 관한 부분(이를 통칭하여 ‘벌금병과조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]
특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률(2012. 2. 10. 법률 제11034호로 개정된 것)
제5조(수재 등의 죄) ① 금융회사 등의 임직원이 그 직무에 관하여 금품이나 그 밖의 이익을 수수, 요구 또는 약속하였을 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.
구 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률(2007. 5. 17. 법률 제8444호로 개정되고, 2012. 2. 10. 법률 제11304호로 개정되기 전의 것)
제5조(수재 등의 죄) ④ 제1항 내지 제3항의 경우에 수수·요구 또는 약속한 금품 기타 이익의 가액(이하 “收受額”이라 한다)이 3천만 원 이상인 때에는 다음의 구분에 따라 가중처벌한다.
1. 수수액이 1억 원 이상인 때에는 무기 또는 10년 이상의 징역에 처한다.
구 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률(2008. 12. 26. 법률 제9170호로 개정되고, 2012. 2. 10. 법률 제11304호로 개정되기 전의 것)
제5조(수재 등의 죄) ⑤ 제1항부터 제4항까지의 경우에 수수액의 2배 이상 5배 이하의 벌금을 병과(倂科)한다.
특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률(2012. 2. 10. 법률 제11034호로 개정된 것)
제5조(수재 등의 죄) ⑤ 제1항부터 제4항까지의 경우에 수수액의 2배 이상 5배 이하의 벌금을 병과한다.

□ 결정주문
○ 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률(2012. 2. 10. 법률 제11304호로 개정된 것) 제5조 제1항, 구 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률(2007. 5. 17. 법률 제8444호로 개정되고, 2012. 2. 10. 법률 제11304호로 개정되기 전의 것) 제5조 제4항 제1호, 구 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률(2008. 12. 26. 법률 제9170호로 개정되고, 2012. 2. 10. 법률 제11304호로 개정되기 전의 것) 제5조 제5항 중 ‘제4항 제1호’에 관한 부분 및 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률(2012. 2. 10. 법률 제11304호로 개정된 것) 제5조 제5항 중 ‘제1항’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
● 수재행위처벌조항의 위헌 여부(합헌)
○ 금융회사 등의 업무는 국가경제와 국민생활에 중대한 영향을 미치므로 금융회사 등 임직원의 직무 집행의 투명성과 공정성을 확보하는 것은 매우 중요하고, 이러한 필요성에 있어서는 임원과 직원 사이에 차이가 없다. 또한 금융회사 등 임직원이 금품 등을 수수, 요구, 약속하였다는 사실만으로 직무의 불가매수성은 심각하게 손상되고, 비록 그 시점에는 부정행위가 없었다고 할지라도 장차 실제 부정행위로 이어질 가능성도 배제할 수 없다. 따라서 부정한 청탁이 있었는지 또는 실제 배임행위로 나아갔는지를 묻지 않고 금품 등을 수수·요구 또는 약속하는 행위를 처벌하기로 한 입법자의 입법정책적 결단이 입법재량의 범위를 벗어난 것이라 보이지 아니하므로, 수재행위처벌조항은 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위배되지 아니한다.
○ 파산관재인, 공인회계사 등 직무의 공공성이 인정되는 사인의 직무 관련 수재행위를 처벌하는 법률조항이 드물지 아니하고, 이 경우 입법자는 직무의 특성 등을 고려하여 부정한 청탁을 형사처벌의 요건으로 정하기도 하고, 정하지 아니하기도 한다. 이처럼 우리 법체계 전반에 비추어 볼 때, 수재행위처벌조항은 형벌체계 상의 균형을 갖춘 것으로 평등원칙에 위배되지 아니한다.
● 가중처벌조항의 위헌 여부(합헌)
○ 수재행위의 경우 수수액이 증가하면서 범죄에 대한 비난가능성도 높아지므로 수수액을 기준으로 단계적 가중처벌을 하는 것에는 합리적 이유가 있다. 또한 가중처벌의 기준을 1억 원으로 정하면서 징역형의 하한을 10년으로 정한 것은 그 범정과 비난가능성을 높게 평가한 입법자의 합리적 결단에 의한 것인바, 가중처벌조항은 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위배되지 아니한다.
○ 금융회사 등 임직원에게는 공무원과 맞먹는 정도의 청렴성 및 업무의 불가매수성이 요구되므로, 그 수재행위를 공무원의 수뢰행위와 동일한 법정형으로 처벌한다거나 다른 사인들의 직무 관련 수재행위보다 중하게 처벌한다는 이유만으로 가중처벌조항이 형벌체계상 현저히 균형을 잃은 것으로 평등원칙에 위배된다고 볼 수는 없다.
● 벌금병과조항의 위헌 여부(합헌)
○ 배수방식의 벌금형 부과를 정하고 있는 벌금병과조항은 범죄수익의 박탈은 물론 더 나아가 막대한 경제적 손실까지 입을 수 있다는 경고를 통해 금융회사 등 임직원의 수재행위를 근절하기 위한 것으로 여기에는 합리적 이유가 있다. 또한 법관은 구체적 사건에서 정상에 따라 작량 감경을 통해 벌금형을 감액할 수 있고, 벌금형만의 선고유예가 불가능한 것도 아니므로 벌금병과조항이 과도한 형사처벌을 정하고 있다고 볼 수도 없으며, 몰수·추징과 벌금형은 전혀 다른 제도이므로 몰수·추징 규정이 있다는 이유만으로 벌금형의 부과가 과도한 이중의 제재가 되는 것도 아니다.
따라서 벌금병과조항은 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위배되지 아니한다.

□ 가중처벌조항에 대한 위헌의견(재판관 유남석, 재판관 이선애, 재판관 이석태, 재판관 이영진, 재판관 문형배)
○ 우리 법체계상 부정한 청탁이 없이 직무와 관련하여 수재행위를 한 사인을 형사처벌하는 경우는 매우 드물고, 수수액에 따라 가중처벌하는 규정은 ‘특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률’ 제5조 제4항이 유일하다. 또한 금융산업의 발전 및 확대로 인하여 금융회사 등 임직원의 업무가 다양화되어 그 업무 중에는 국가경제와 국민생활에 중대한 영향을 미친다고 보기 어려운 경우도 있다. 그럼에도 불구하고, 가중처벌조항은 수수한 금액만을 기준으로 법정형의 하한을 징역 10년 이상으로 높임으로써, 법관이 작량감경을 하더라도 집행유예를 선고할 수 없도록 양형재량의 범위를 극도로 제한하고 있으므로, 책임과 형벌 사이의 비례원칙에 위배된다.
○ 가중처벌조항의 법정형은 공공성이 강한 사인의 다른 직무 관련 수재죄의 법정형과 비교하여도 지나치게 과중하다. 즉, 파산관재인, 공인회계사, 변호사의 수재 관련 범죄의 구성요건이나 법정형 등과 비교해 볼 때, 가중처벌조항은 형벌체계 상의 균형을 상실한 것으로 평등원칙에 위배된다.

□ 벌금병과조항에 대한 위헌의견(재판관 이선애, 재판관 이석태, 재판관 이영진)
○ 벌금병과조항에 의하면 가중처벌조항의 적용을 받는 행위자는 최소 2억 원 이상의 벌금형의 필요적 병과라는 가중처벌을 받게 되고, 배수벌금을 감당할 재력이 없어 환형처분을 받게 되는 경우에는 형법에 따라 최소한 300일 이상의 기간 동안 노역장에 유치됨으로써, 별도의 징역형을 추가로 선고받는 것이나 다름없는 결과가 초래된다. 또한 범죄수익을 박탈하는 것은 몰수제도의 고유한 기능이므로, 배수벌금을 필요적으로 병과하여 범죄수익을 박탈하는 벌금병과조항은 몰수제도의 취지를 무색하게 한다. 벌금형에 대한 선고유예가 가능하다고는 하나, 금품 등 수수액의 2배 내지 5배에 달하는 고액 벌금형을 선고하는 사안에서 실무상 선고유예를 하기 쉽지 않고, 집행유예 역시 500만 원 이하의 벌금형에 대해서만 가능하므로 기대하기 어렵다. 나아가 공범의 범행가담 정도 등을 고려하지 않은 채 일률적·획일적으로 고액의 배수벌금형을 필요적으로 병과 하는 것은 공범에게 지나치게 과도한 형벌이 될 수 있다.
따라서 벌금병과조항은 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위반된다.

헌법재판소는 2020년 3월 26일 관여 재판관 전원일치의 의견으로, 선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장의 선거운동을 금지하는 공직선거법 제60조 제1항 제4호 부분 및 이에 위반한 경우 형사처벌하도록 한 공직선거법 제255조 제1항 제2호 부분이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]

□ 사건개요
○ 청구인은 지방자치단체의 장으로 재직하던 중 제20대 국회의원 선거와 관련하여 청구인과 같은 정당 소속으로 출마한 후보자를 위한 선거운동을 한 혐의로 기소되었다.
○ 청구인은 재판 계속 중 청구인에게 적용된 공직선거법 제60조 제1항 제4호, 제255조 제1항 제2호 부분에 대하여 위헌제청신청을 하였으나 기각되자, 2018. 1. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조 제1항 제4호 중 ‘선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장’ 부분 및 제255조 제1항 제2호 중 제60조 제1항 제4호의 규정에 위반하여 선거운동을 한 자에 관한 부분 가운데 ‘선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장’ 부분(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)
제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. 다만, 제1호에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자인 경우와 제4호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자이거나 후보자의 직계존비속인 경우에는 그러하지 아니하다.
4. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 지방공무원. 다만, 「정당법」 제22조(발기인 및 당원의 자격)제1항 제1호 단서의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 공무원(국회의원과 지방의회의원외의 정무직공무원을 제외한다)은 그러하지 아니하다.
제255조(부정선거운동죄) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 600만원 이하의 벌금에 처한다.
2. 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) 제1항의 규정에 위반하여 선거운동을 하거나 하게 한 자 또는 같은 조 제2항이나 제205조(선거운동기구의 설치 및 선거사무관계자의 선임에 관한 특례) 제4항의 규정에 위반하여 선거사무장 등으로 되거나 되게 한 자
[관련조항]
정당법(2013. 12. 30. 법률 제12150호로 개정된 것)
제22조(발기인 및 당원의 자격) ① 국회의원 선거권이 있는 자는 공무원 그 밖에 그 신분을 이유로 정당가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러하지 아니하다.
1. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분) 또는 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 공무원. 다만, 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 지방의회의원, 선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장, 국회 부의장의 수석비서관·비서관·비서·행정보조요원, 국회 상임위원회·예산결산특별위원회·윤리특별위원회 위원장의 행정보조요원, 국회의원의 보좌관·비서관·비서, 국회 교섭단체대표의원의 행정비서관, 국회 교섭단체의 정책연구위원·행정보조요원과 「고등교육법」 제14조(교직원의 구분) 제1항 제2항에 따른 교원은 제외한다.
지방공무원법(2008. 12. 31. 법률 제9301호로 개정된 것)
제2조(공무원의 구분) ③ “특수경력직공무원”이란 경력직공무원 외의 공무원을 말하며, 그 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 정무직공무원
가. 선거로 취임하거나 임명할 때 지방의회의 동의가 필요한 공무원

□ 결정주문
○ 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조 제1항 제4호 중 ‘선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장’ 부분 및 제255조 제1항 제2호 중 제60조 제1항 제4호의 규정에 위반하여 선거운동을 한 자에 관한 부분 가운데 ‘선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장’ 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
● 선거운동의 자유 침해 여부 - 소극
○ 심판대상조항은, 지방자치단체의 장의 업무전념성, 지방자치단체의 장과 해당 지방자치단체 소속 공무원의 정치적 중립성, 선거의 공정성을 확보하기 위한 것으로 입법목적이 정당하다. 또한 심판대상조항은 지방자치단체의 장이 선거사무와 관련하여 자신의 지위와 권한을 남용하거나, 직무 집행 중 얻은 정보, 지방자치단체 소속 공무원의 행정 역량 등을 특정인이나 정당을 위한 선거운동에 동원하지 못하게 하는 것으로서 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다.
○ ‘국민 전체에 대한 봉사자’라는 신분과 지위의 특수성에 비추어 공무원에 대해서는 일반 국민보다 강화된 기본권 제한이 가능하다. 지방자치단체의 장이 선출된 공무원이라고 하더라도, 지방자치단체의 집행기관으로서 지방자치단체를 대표하고 그 사무를 총괄하는 지위에 있으므로 일반 공무원과 같이 선거의 공정성과 형평성에 영향을 미칠 수 있는 점, 공직선거법상 일정한 선거사무를 맡고 있는 점, 개별 행위를 열거하여 규제하기가 입법기술상 어려운 점, 소속 공무원에게 미치는 영향력이 근무시간에 한정되지 않는 점, 지역 내 광범위한 권한 행사와 관련하여 사인으로서의 활동과 직무상 활동의 구분 역시 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때, 심판대상조항이 입법목적 달성을 위하여 필요한 범위를 벗어난 제한으로서 침해의 최소성에 위배되었다고 볼 수 없다. 또한 심판대상조항에 의하여 보호되는 선거의 공정성 등 공익과 제한되는 사익 사이에 불균형이 있다고 보기도 어렵다.
○ 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배하여 선거운동의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

● 평등원칙 위반 여부 - 소극
○ 지방자치단체의 장에게 선거운동이 자유롭게 허용된다면 지방자치단체의 장의 영향을 받을 수밖에 없는 지방자치단체 소속 공무원들에게 선거에서의 정치적 중립성을 기대하기 어려워질 것이고 이 경우 선거의 공정을 해칠 우려가 높다. 이에 반하여 국회의원이나 지방의회의원은 그 지휘·감독을 받는 공무원 조직이 없어 공무원의 선거관리에 영향을 미칠 가능성이 높지 않다. 따라서 국회의원과 지방의회의원이 지방자치단체의 장과 달리 심판대상조항의 적용을 받지 않는 것은 합리적인 차별이라고 할 것이므로, 심판대상조항은 평등원칙에 반하지 않는다.