회원제 골프장 재산세 중과 사건

헌법재판소는 2020년 3월 26일 재판관 6:3의 의견으로 회원제 골프장용 부동산의 재산세에 대하여 1천분의 40의 중과세율을 규정한 구 지방세법 제111조 제1항 제1호 다목 2) 중 골프장용 토지에 관한 부분 및 구 지방세법 제111조 제1항 제2호 가목 중 골프장용 건축물에 관한 부분은 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]
이에 대하여는 위 조항들이 과잉금지원칙에 위반되고, 대중 골프장 등 다른 체육시설과 합리적인 이유 없이 차별취급하여 헌법에 위반된다는 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판과 이영진의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
1. 2016헌가17
○ 제청신청인은 회원제 골프장을 설치·운영하는 법인이다. 용인시 처인구청장은 회원제 골프장용 토지 및 건축물에 대하여 1천분의 40의 세율을 적용하여 재산세를 부과하였다.
○ 제청신청인은 위 부과처분에 불복하여 용인시 처인구청장을 상대로 하여 위 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으며, 그 소송 계속 중 위 부과처분의 근거가 된 지방세법 제111조 제1항 제1호 다목 2) 중 “골프장용 토지: 과세표준의 1천분의 40” 부분, 제2호 가목 중 “골프장용 건축물: 과세표준의 1천분의 40” 부분에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다.
○ 제청법원은 2016. 10. 19. 위 제청신청을 받아들여 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다.

2. 2017헌가20
○ 제청신청인들은 회원제 골프장을 운영하는 회사 또는 회원제 골프장을 신탁받은 수탁자들이다. 광주시장 등 각 해당 지방자치단체장은 위 회원제 골프장용 토지에 대하여 1천분의 40의 세율을 적용하여 재산세를 부과하였다.
○ 제청신청인들은 위 부과처분에 불복하여 광주시장 등 각 해당 지방자치단체장을 상대로 하여 위 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으며, 그 소송 계속 중 부과처분의 근거가 된 지방세법 제106조 제1항 제3호 다목 “제13조 제5항에 따른 골프장(같은 항 각 호 외의 부분 후단은 적용하지 아니한다)용 토지” 부분 및 같은 법 제111조 제1항 제1호 다목 중 “골프장용 토지: 과세표준의 1천분의 40” 부분에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다.
○ 제청법원은 2017. 6. 5. 위 제청신청을 받아들여 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다.

3. 2018헌바392
○ 청구인은 신탁업자로 위탁자 주식회사 ○○으로부터 회원제 골프장용 토지 및 건물을 수탁받은 법인이다. 충주시장은 위 회원제 골프장용 부동산에 대하여 1천분의 40의 세율을 적용하여 재산세를 부과하였다.
○ 청구인은 위 부과처분 취소의 소를 제기하였으나 기각되었고, 이에 항소하여 그 항소심 계속 중 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 다목 중 골프장용 토지 부분, 제111조 제1항 제1호 다목 2) 중 골프장용 토지 부분, 제111조 제1항 제2호 가목 중 골프장용 건축물 부분, 제13조 제5항 제2호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2018. 8. 29. 위 항소 및 위헌제청신청이 모두 기각되자, 2018. 9. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 제청법원 및 청구인의 위헌주장의 핵심은 회원제 골프장용 부동산에 대하여 1천분의 40의 세율이 부당하게 과다하다는 점에 있으므로, 이 사건의 심판대상은 구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 개정되고, 2019. 12. 31. 법률 제16855호로 개정된 것) 제111조 제1항 제1호 다목 2) 중 골프장용 토지에 관한 부분 및 구 지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14475호로 개정되기 전의 것) 제111조 제1항 제2호 가목 중 골프장용 건축물에 관한 부분(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]
구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되고, 2019. 12. 31. 법률 제16855호로 개정되기 전의 것)
제111조(세율) ① 재산세는 제110조의 과세표준에 다음 각 호의 표준세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액으로 한다.
1. 토지
다. 분리과세대상
2) 골프장 및 고급오락장용 토지: 과세표준의 1천분의 40

구 지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14475호로 개정되기 전의 것)
제111조(세율) ① 재산세는 제110조의 과세표준에 다음 각 호의 표준세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액으로 한다.
2. 건축물
가. 제13조 제5항에 따른 골프장(같은 항 각 호 외의 부분 후단은 적용하지 아니한다), 고급오락장용 건축물: 과세표준의 1천분의 40

□ 결정주문
구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되고, 2019. 12. 31. 법률 제16855호로 개정되기 전의 것) 제111조 제1항 제1호 다목 2) 중 골프장용 토지에 관한 부분 및 구 지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14475호로 개정되기 전의 것) 제111조 제1항 제2호 가목 중 골프장용 건축물에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
1. 과잉금지원칙 위반 여부
○ 회원제 골프장의 회원권 가격 및 비회원의 그린피 등을 고려할 때 골프장 이용행위에 사치성이 없다고 단정할 수는 없고, 골프가 아직은 많은 국민들이 경제적으로 부담 없이 이용하기에는 버거운 고급 스포츠인 점을 부인할 수 없다. 따라서 심판대상조항으로 인한 회원제 골프장에 대한 재산세 중과세 부과가 사치·낭비풍조를 억제하고 국민계층 간의 위화감을 해소하여 건전한 사회기풍을 조성하고자 하는 목적의 정당성을 상실하였다고 볼 수 없고, 심판대상조항이 회원제 골프장용 부동산에 대하여 재산세 중과세율을 규정한 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 된다.
○ 재산세에 대한 중과세 세액산출은 공시지가에 공정시장가액비율을 적용한 후 세율을 적용하게 되는데, 현재 골프장용 토지와 같은 임야의 경우 공시지가의 시가반영율이 매우 낮은 편이고, 여기에 70%의 공정시장가액비율을 적용하여 과세표준액을 산출하므로 명목세율이 4%이지만 실효세율은 사실상 이보다 훨씬 낮아지게 된다. 따라서 심판대상조항으로 인하여 짧은 시간에 재산원본을 몰수하는 효과에 이르게 되어 사적 유용성과 처분권이 위협된다고 볼 수 없다.
○ 최근 회원제 골프장의 운영실태를 보면 경영에 어려움이 있는 것은 사실이지만, 이는 경기침체로 인한 이용객의 감소, 대중 골프장의 증가 등 경영환경의 악화에서 기인하는 바가 크기에, 단순히 재산세가 중과세되기 때문이라고 단정할 수는 없고, 자유시장경제질서 하에 있는 다른 기업과 마찬가지로 손익발생 여부는 결국 경제적 선택의 합리성 및 기업경영의 효율성의 문제로 귀착된다.
○ 회원제 골프장에 대한 재산세 부담이 높다는 것은 결국 이러한 경제적 부담을 감수하더라도 회원제 골프장을 운영할 것인가 또는 대중 골프장으로 전환할 것인가 하는 기업주체의 자율적인 경제적 선택의 문제를 초래할 뿐, 골프장업의 운영을 법률적으로나 사실상으로 금지하는 것이라고 볼 수 없다. 나아가 골프장 운영주체로서는 그 경영적 판단에 따라 관련 법령에 규정된 절차를 거쳐 골프장 자본조달의 방법을 변경하여 회원제 골프장업에서 재산세가 중과세되지 않는 대중 골프장업으로 전환하는 것도 얼마든지 가능하다.
○ 결국 심판대상조항은 사치·낭비 풍조를 억제함으로써 바람직한 자원배분을 달성하고자 하는 유도적·형성적 정책조세조항으로서 그 중과세율이 입법자의 재량의 범위를 벗어나 회원제 골프장의 운영을 사실상 봉쇄하는 등 소유권의 침해를 야기한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 회원제 골프장을 운영하는 자 또는 골프장 운영을 희망하는 자로서도 자신의 선택에 따라 중과세라는 규제로부터 벗어날 수 있는 길이 열려 있다고 할 것이므로, 보호하려는 공익과 제한되는 기본권 사이에 법익의 균형성이 유지된다.
○ 그렇다면 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 회원제 골프장 운영자 등의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

나. 평등원칙 위반 여부
○ 회원제 골프장은 높은 가격의 회원권을 구입한 소수의 사람들이 골프장의 시설을 일반이용자보다 우선적으로 이용하거나 유리한 조건으로 이용하기에 용이한 시설로서, 아직까지 일반국민들에게 사치성 시설이라는 인식을 근본적으로 불식시키지 못하고 있다. 회원제 골프장의 평균 회원권 가격은 1억 580만 원에 달하여 일반인이 구입하기에 큰 부담이 된다고 할 것이고, 가사 회원제 골프장에서 비회원의 이용이 가능하다고 하여도 이는 원칙적으로 회원권이 있는 지인과 동행할 경우 가능한 것이고, 회원권과 무관한 일반인들은 이용요금, 예약일 등에 있어 회원과 동등한 조건으로 자유롭게 회원제 골프장을 이용할 수 있는 것은 아니다. 따라서 이를 두고 대중 골프장과 같은 정도로 비회원인 일반국민들에게 그 이용이 개방되었다고 볼 수 없다.
○ 어떠한 시설에 사치성이 있다고 판단되는 경우에도 그 중 어느 범위 내의 것을 우선적 중과세의 대상으로 할 것인지 그리고 이에 대하여 어느 정도의 부담을 과할 것인지에 관하여는 입법자에게 광범위한 정책판단의 권한이 부여되어 있다 할 것인데, 이 사건에 있어서 입법자는 회원제 골프장이 대중 골프장 내지 승마장과 같은 여타의 체육시설보다 사치성 재산이라는 성격이 더 현저하다고 보아 이에 대하여 중과세하고 있는 것으로서, 시설이용의 대중성, 녹지와 환경에 대한 훼손의 정도, 일반국민의 인식 등을 종합하여 볼 때 이를 두고 정책형성권의 한계를 일탈한 자의적인 조치라고 보기는 어렵다.
○ 이처럼 입법자가 외부불경제 효과로 인한 골프장 규제의 필요성, 회원 위주로 이용 가능한 회원제 골프장의 제한적인 접근가능성, 사치·낭비 풍조 억제를 통한 한정된 자원의 바람직한 배분, 골프장 조성비용 조달방법의 차이 등 국민경제적·사회정책적 제반 요소들을 종합적으로 고려하여 회원제 골프장의 재산세율을 대중 골프장 등 다른 체육시설보다 높게 규정한 것인바, 이를 두고 현저히 합리적인 재량을 벗어나 불합리한 차별을 가하는 것이라 할 수 없으므로 심판대상조항은 헌법 제11조가 보장하는 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

□ 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견
1. 과잉금지원칙 위반
○ 사치성 재산에 대한 중과세 제도가 처음으로 시행된 1970년대 이후 경제가 크게 성장하였고 레저문화도 발달하여 온 점 등을 종합하여 보면, 골프장은 더 이상 일부 특수부유층의 전유물인 호화 사치성 위락시설로서 억제하여야 할 대상이라고 볼 수 없고, 사회적 인식도 변화하였다고 볼 수 있다. 그렇다면 회원제 골프장에 대한 재산세 중과세의 입법목적 내지 추구하고자 하였던 사치·낭비 풍조의 억제라는 정책목적은 현재에 이르러 그 정당성을 상실하였다고 할 것이다.
○ 가사 회원제 골프장의 이용행위의 사치성에 주목하여 이를 억제해야 한다면 그 이용행위 자체에 대하여 응능부담(應能負擔)의 원칙에 따라 적절한 부담을 부과하여 규제함이 타당한 것이지, ‘회원제 골프장의 보유’를 이유로 재산세를 중과세하는 것은 사치스러운 이용행위의 제한과 그 연관성이 희박할 뿐만 아니라 재산소유 자체를 과세요건으로 하는 재산세의 본질에도 맞지 아니한다.
○ 또한 회원제 골프장의 회원권 시세만 하여도 매우 다양하고, 회원제 골프장의 비회원 이용접근성도 골프장마다 각기 다르다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 회원권의 가격, 이용자 중 비회원의 비율, 비회원의 독자적 이용 가능성 등 골프장의 사치성 정도를 평가할 수 있는 다양한 요소들을 전혀 반영하지 아니하고, 모든 회원제 골프장을 동일하게 취급하고 있다. 이는 회원제 골프장 운영자 등의 재산권을 과도하게 침해하는 것이다.
○ 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 회원제 골프장 운영자 등의 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다.

나. 평등원칙 위반
○ 체육시설법 등 관계 법령에 의하면 회원제 골프장과 대중 골프장의 시설적인 혹은 물적인 차이는 전혀 없고, 입장료(그린피) 측면을 살펴보아도, 회원제 골프장의 이용자에만 부과되는 개별소비세, 이에 대한 농어촌특별세, 교육세 등을 제할 경우 회원제 골프장의 입장료와 대중 골프장의 입장료는 크게 차이난다고 보기 어렵다.
○ 2017년 기준 53개 회원제 골프장 이용자 중 비회원 이용자의 비율은 약 73%에 이르고 대부분의 회원제 골프장에서 비회원의 독자적인 이용이 가능하다는 점 등에 비추어 보면, 이용접근성의 측면에서 회원제 골프장과 대중 골프장 간에 본질적인 차이가 있다고 보기 어렵다.
○ 나아가 체육시설법의 적용을 받는 동일한 체육시설이면서 일반적으로 이용료가 높다고 할 수 있는 승마장 또는 고가의 회원권을 보유한 자가 배타적·우선적으로 시설을 이용하는 회원제 헬스클럽이나 스포츠센터 등은 일반인의 이용접근성 측면에서 회원제 골프장과 유사하다고 볼 여지가 있는데, 이와 같은 체육시설의 부동산에 대해서는 재산세를 중과하지 아니하고 있다.
○ 결국 이용행위의 사치성이나 시설의 이용접근성 측면에서 본질적인 차이가 없는 대중 골프장 등 다른 체육시설과 달리 회원제 골프장에 대하여 심판대상조항이 1천분의 40의 중과세율을 규정한 것은 합리적 이유 없이 같은 것을 다르게 대우한 것으로서 헌법상 평등원칙에 위반된다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는, 대중 골프장 등 다른 체육시설과 달리 회원제 골프장용 부동산의 재산세에 대하여 1천분의 40의 중과세율을 규정한 심판대상조항이 과잉금지원칙 내지 평등원칙에 반하지 아니하여 헌법에 위반되지 아니한다고 결정하였다.