공무원범죄로 퇴직연금 감액 시 특별사면 및 복권을 달리 규정하지 아니한 공무원연금법 조항에 대한 위헌소원사건

헌법재판소는 2020년 4월 23일 재판관 전원일치 의견으로, 공무원이 재직 중 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급함에 있어, 그 이후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우를 달리 취급하는 규정을 두지 아니한 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호가 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]
이에 대하여는 위 조항에 대한 입법적 시정조치가 요구된다는 재판관 이석태, 재판관 이영진의 보충의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인은 2007년경 공무원으로 재직 중 직권남용 권리행사방해 등의 혐의로 수사를 받게 되자 퇴직하였고, 2008. 3. 31. 직권남용 권리행사방해죄로 징역 1년, 집행유예 2년의 유죄판결을 선고받고 2009. 1. 30. 위 판결이 확정되었다.
○ 공무원연금공단은 2007. 10.부터 2009. 12.까지는 매월 청구인에게 퇴직연금을 감액 없이 지급해오다 위 확정판결 이후 2010. 1.부터 공무원 재직 중의 사유에 의하여 금고 이상의 형을 받았다는 이유로 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 근거하여 매월 퇴직연금의 1/2을 감액하여 지급하고 있다.
○ 한편, 법무부장관은 2010. 8. 15. 청구인에 대하여 사면법 제5조, 제7조에 의하여 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면을 하는 동시에 복권을 명하는 대통령의 명령에 따라 사면·복권장을 발부하였다.
○ 이후 청구인은 2017. 11. 1. 공무원연금공단을 상대로 특별사면 및 복권 이후 퇴직연금이 감액되어서는 안 된다고 주장하며 미지급 퇴직연금의 지급을 구하는 소를 제기하였으나 기각되고(서울행정법원 2017구합83461), 항소하여(서울고등법원 2018누51388) 항소심 계속 중 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나(서울고등법원 2018아1451), 2018. 9. 6. 항소가 기각됨과 동시에 위헌법률심판제청신청이 기각되자 2018. 10. 11. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 구 공무원연금법 (2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호와 구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것, 이하 위 법률 모두를 ‘구 공무원연금법’이라 한다) 제64조 제1항 제1호(이하 위 조항 모두를 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다.
○ 이 사건 쟁점은 심판대상조항이 공무원이거나 공무원이었던 사람이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받거나 형이 확정된 경우 퇴직급여 및 퇴직수당(이하 ‘퇴직급여 등’이라 한다)의 일부를 감액하여 지급함에 있어 그 이후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우를 달리 취급하는 규정을 두지 아니한 부진정입법부작위가 위헌인지 여부이다.

[심판대상조항]
구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것)
제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 「민법」 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)
구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 「민법」 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정된 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)

□ 결정주문
○ 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호와 구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
● 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부(소극)
○ 공무원연금법상 퇴직급여수급권의 구체적인 내용을 형성하는 데 있어서는 입법자에게 상대적으로 폭넓은 재량이 헌법상 허용되고, 특히 이 사건의 쟁점은 이미 퇴직연금을 일부 감액하는 것이 확정된 자에게 특별사면을 이유로 감액의 대상에서 구제해주는 수혜를 베풀지 않는 것의 위헌 여부로, 그 내용은 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 형성재량에 의하여 결정할 수 있는 사항이다.
○ 심판대상조항은 공무원이 퇴직한 뒤 그 재직 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 공무원과 성실히 근무한 공무원을 동일하게 취급하는 것이 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 보상액에 차이를 둠으로써 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것으로, 그 정당성이 인정된다.
○ 공무원이 범죄행위로 형사처벌을 받은 경우 당해 공무원에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고, 공직 전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 하는바, 이는 형을 받거나 형이 확정된 이후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받아 형의 선고의 효력이 상실된 경우에도 마찬가지이다. 형의 선고에 따른 기성(旣成)의 효과는 사면, 감형 및 복권으로 인하여 변경되지 않는 것이므로(사면법 제5조 제2항), 특별사면 및 복권을 받았다 하더라도 형사처벌에 이른 범죄사실 자체가 부인되는 것은 아니기 때문이다.
○ 또한, 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받았다는 사정이 있더라도 공무원 범죄에 대한 제재수단으로서의 실효성을 확보하기 위해 퇴직급여 등을 계속 감액하는 것을 두고 현저히 불합리한 수단이라 평가할 수 없다.
○ 나아가 심판대상조항에 의하여 퇴직급여 등의 감액대상이 되는 경우에도 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부분만을 감액하도록 하고, 본인의 기여금 부분은 보장하고 있다.
○ 한편, 청구인은 퇴직급여수급권은 계속적으로 이행기가 도래하므로 특별사면 및 복권을 받은 때부터 퇴직급여 등을 수급할 수 있다는 취지로도 주장하나, 심판대상조항에 의한 퇴직급여 등의 감액은 공무원 범죄에 대한 제재로서 특별사면 및 복권을 받았다 하더라도 범죄사실이 있었다는 사실 자체가 부정되는 것이 아닌 이상 제재의 근거가 소멸하는 것이 아니므로, 퇴직급여 등에 대한 계속적 감액을 함이 상당하다.

□ 보충의견(재판관 이석태, 재판관 이영진)
○ 특별사면과 복권은 형의 선고로 인한 법적 불이익을 해소하고, 형 선고의 효력으로 상실되거나 정지된 자격을 회복시키는 것이므로, 특별사면 및 복권을 받은 경우 형의 선고로 제한되었던 규정의 적용이 배제된다. 그런데 공무원 재직 중 직무 관련 범죄행위로 금고 이상의 형을 선고받아 심판대상조항에 의한 퇴직연금 등 감액사유에 해당하게 된 이상, 그 후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받았다고 하더라도 여전히 심판대상조항에 의하여 퇴직연금 등에 대한 감액이 유지된다고 보는 것은 그 입법적 근거가 다소간 미약하다.
○ 물론 형의 선고에 따른 기성(旣成)의 효과는 사면, 복권으로 인하여 변경되지 않으나, 이는 이미 상실한 어떤 권리가 소급적으로 회복되는 것을 의미하는 것이 아니라 장래를 향하여 그 효력이 발생하다는 것이므로, 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받게 되면 그 때부터 이행기가 도래하는 퇴직급여 수급권은 다시 살아난다고 보는 것이 오히려 합리적이다. 미국의 경우에도 대통령에 의한 사면이 있는 경우 사면 이후부터 해당 범죄로 인하여 감액·박탈된 연금은 회복되도록 규정하고 있다.
○ 심판대상조항이 입법 재량을 현저히 일탈·남용하여 위헌이라고 선언할 정도에 이르렀다고는 볼 수 없다. 다만, 앞서 살펴본 바와 같이 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우에도 심판대상조항에 의하여 여전히 퇴직급여 등을 감액한다고 하는 것이 적절하다고 보기 어렵고, 그 시점부터 과거 감액되었던 퇴직급여 등의 수급권이 회복된다는 법적 근거를 직접 규정하는 것이 바람직하므로, 이에 대한 면밀한 검토를 통해 입법적 시정조치가 있어야 할 것이다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 공무원이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받아 퇴직급여 등의 일부를 감액하여 지급함에 있어, 그 이후 형의 선고의 효력을 상실하게 하는 특별사면 및 복권을 받은 경우에도 동일하게 퇴직급여 등을 감액하도록 규정한 것이 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다는 점을 최초로 명확히 하였다.