경찰 헌법

헌법재판소는 2020년 5월 27일 재판관 전원일치 의견으로, 택시운전자격을 취득한 자가 친족관계인 사람을 강제추행하여 금고 이상의 실형을 선고받은 경우 그 택시운전자격을 취소하도록 규정한 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서 제3호 중 해당 부분이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]

□ 사건개요
○ 청구인은 택시운송사업 운전업무 종사자격(이하 ‘택시운전자격’이라 한다)을 취득하고 개인택시운송사업면허를 받아 개인택시운송사업을 하던 사람으로, ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’(이하 ‘성폭력처벌법’이라 한다) 제5조 제2항 위반으로 징역 3년 6월의 판결을 선고받고 2017. 3. 29. 위 판결이 확정되자, 인천남동구청장은 2017. 9. 1. ‘여객자동차 운수사업법’(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제87조 제1항 단서 제3호에 따라 청구인의 택시운전자격을 취소하는 처분을 하였다.
○ 이에 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고, 위 소송 계속 중 여객자동차법 제87조 제1항 단서 제3호, 제24조 제4항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 모두 기각되자, 2018. 7. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 청구인은 여객자동차법 제87조 제1항 단서 제3호(취소사유)와 제24조 제4항(결격사유) 모두의 위헌확인을 구하고 있으나, 당해사건은 청구인의 택시운전자격에 대한 취소처분을 다투는 것으로, 이 사건에 직접 적용되는 조항은 택시운전자격의 취소사유를 규정하고 있는 여객자동차법 제87조 제1항 단서 제3호이다. 또한, 청구인은 성폭력처벌법 제5조 제2항에 따른 죄를 범하여 금고 이상의 실형을 선고받았다는 이유로 여객자동차법 제87조 제1항 단서 제3호 중 제24조 제4항 제1호 나목에 의하여 택시운전자격이 취소되었는바, 심판대상을 해당 부분으로 한정한다.
○ 따라서 이 사건 심판대상은 ‘여객자동차 운수사업법’(2016. 12. 2. 법률 제14342호로 개정된 것) 제87조 제1항 단서 제3호의 제24조 제4항 제1호 나목 중 ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’ 제5조 제2항의 죄를 범한 자에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]
여객자동차 운수사업법(2016. 12. 2. 법률 제14342호로 개정된 것)
제87조(운수종사자의 자격 취소 등) ① 국토교통부장관 또는 시·도지사는 제24조 제1항의 자격을 취득한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 자격을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자격의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제3호 및 제6호의2에 해당하는 경우에는 그 자격을 취소하여야 한다.
3. 제24조 제3항 또는 제4항에 해당하게 된 경우
[관련조항]
여객자동차 운수사업법(2016. 12. 2. 법률 제14342호로 개정된 것)
제24조(여객자동차운송사업의 운전업무 종사자격) ④ 구역 여객자동차운송사업 중 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업의 운전자격을 취득하려는 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제3항에도 불구하고 제1항에 따른 자격을 취득할 수 없다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 죄를 범하여 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 면제된 날부터 최대 20년의 범위에서 범죄의 종류·죄질, 형기의 장단 및 재범위험성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기간이 지나지 아니한 사람
나. 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제2조 제1항 제2호부터 제4호까지, 제3조부터 제9조까지 및 제15조(제13조의 미수범은 제외한다)에 따른 죄
성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법(2012. 12. 28. 법률 제11556호로 개정된 것)
제5조(친족관계에 의한 강간 등) ② 친족관계인 사람이 폭행 또는 협박으로 사람을 강제추행한 경우에는 5년 이상의 유기징역에 처한다.
여객자동차 운수사업법 시행령(2017. 6. 30. 대통령령 제28175호로 개정된 것)
제16조(운전업무 종사자격의 취득 제한) ① 법 제24조 제4항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업”이란 일반택시운송사업 또는 개인택시운송사업을 말한다.
② 법 제24조 제4항 제1호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 다음 각 호의 기간을 말한다.
2. 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제2조 제1항 제2호부터 제4호까지, 제3조부터 제9조까지 및 제15조(제13조의 미수범은 제외한다)에 따른 죄: 20년

□ 결정주문
○ ‘여객자동차 운수사업법’(2016. 12. 2. 법률 제14342호로 개정된 것) 제87조 제1항 단서 제3호의 제24조 제4항 제1호 나목 중 ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’ 제5조 제2항의 죄를 범한 자에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
● 과잉금지원칙 위배 여부(소극)
○ 택시를 이용하는 국민을 성범죄 등으로부터 보호하고, 시민들의 택시이용에 대한 불안감을 해소하며, 도로교통에 관한 공공의 안전을 확보하고자 하는 심판대상조항의 입법목적은 정당하고, 택시운전자격의 필요적 취소는 택시운전자격자로 하여금 성폭력 범죄를 저지르지 않도록 경고하는 효과가 있고, 택시운전자격자의 자질을 어느 정도 담보할 수 있으므로 수단의 적합성도 인정된다.
○ 택시운송사업은 승객과의 접촉 빈도 및 접촉 밀도가 매우 높으며, 목적지나 도착 시간이 가변적이고 심야에도 운행되는 운행특성상 승객이 범죄의 위험에 노출될 확률이 높아, 그 운전자격에 대해서는 강한 규제를 할 필요성이 인정된다. 친족 대상 강제추행 등 성폭력범죄를 저질러 금고 이상의 실형을 선고받았다는 사실은 그 자체만으로도 택시운송사업의 운전업무에 요구되는 최소한의 윤리성과 책임감을 결여하고 있다는 유력한 근거가 될 수 있고, 택시와 같이 협소하고 상황에 따라 외부와 단절될 수 있는 공간 안에서 방어능력이 취약한 사람을 상대로 성범죄를 저지를 가능성이 없다고 단정할 수 없으므로 이들에 대해 택시운전자격을 박탈하는 것이 지나치다고 보기 어렵다. 또한, 형사소송체계에서 모든 정황을 고려한 후 금고 이상의 실형이 선택된 것이라면 이는 사회적 비난가능성이 결코 적지 아니함을 뜻하므로, 택시운전자격의 취소 여부를 별도의 절차를 거쳐 판단하지 아니하고 일률적으로 그 자격을 취소하더라도 이것이 지나친 기본권 제한이라고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항이 친족 대상 성폭력 범죄자의 택시운전자격을 필요적으로 취소하도록 정한 것이 과도한 제한이라고 할 수 없다.
○ 택시운전을 주된 업이자 생계수단으로 영위해 온 사람은 심판대상조항에 의하여 직업선택의 자유에 상당한 제한을 받게 되나, 현대 대중교통에서 택시가 차지하는 비중 및 특수성과 더불어 성폭력 범죄의 중대성, 반사회성 등을 고려해 볼 때 국가가 택시를 이용하는 국민의 생명·신체 등에 중대한 침해를 가할 수 있는 위험이 현실화되는 것을 방지하기 위하여 성폭력처벌법상 범죄로 실형을 선고받은 사람을 택시운송사업의 운전업무에서 배제해야 할 공익상 필요는 매우 크다.
○ 이와 같은 점을 종합할 때, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다.

헌법재판소는 2020년 5월 27일 재판관 전원일치 의견으로, 업무상 군사기밀 누설행위를 3년 이상의 유기징역에 처하는 군사기밀 보호법 제13조 제1항이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]

□ 사건개요
○ 청구인은 2014. 9.경 군사 Ⅲ급 비밀인 『○○문서』를 보여주는 등 업무로 인하여 알게 된 군사기밀을 타인에게 누설하여 ‘군사기밀 보호법’ 위반의 범죄사실로 기소되었다.
○ 청구인은 재판 계속 중 ‘군사기밀 보호법’ 제13조 제1항에 대하여 위헌제청신청을 하였으나 기각되자, 2018. 6. 16. 그 위헌 확인을 구하는 취지의 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ ‘군사기밀 보호법’(2011. 6. 9. 법률 제10792호로 개정된 것) 제13조 제1항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]
군사기밀 보호법(2011. 6. 9. 법률 제10792호로 개정된 것)
제13조(업무상 군사기밀 누설) ① 업무상 군사기밀을 취급하는 사람 또는 취급하였던 사람이 그 업무상 알게 되거나 점유한 군사기밀을 타인에게 누설한 경우에는 3년 이상의 유기징역에 처한다.

□ 결정주문
○ 군사기밀 보호법(2011. 6. 9. 법률 제10792호로 개정된 것) 제13조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
● 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부 - 소극
○ 심판대상조항 중 ‘업무상 군사기밀을 취급하는 사람 또는 취급하였던 사람’ 부분은 다소 일반적·규범적 개념으로 규정되어 있으나, 법원은 그 의미, 범위, 판단기준 등에 관하여 구체화하고 있다.
○ 또한 군 조직 구조의 변화, 기술의 발전, 군 전문성 등의 강화로 인해 앞으로도 새로운 형태의 업무가 나타날 수 있고, 군사기밀을 취급하는 것 또한 군사기밀의 수집·열람·저장·가공 등 행위가 모두 포함될 수 있으므로, 업무의 내용, 유형이나 취급의 범위 등을 입법자가 일일이 세분하여 규정하기 어렵다.
○ 이와 같은 사정을 종합하여 볼 때, 심판대상조항의 구체적 내용은 군사기밀을 보호하여 국가안전보장에 기여하고자 하는 ‘군사기밀 보호법’의 입법목적을 고려하여 법관이 해석·적용함으로써 보완될 수 있으므로, 심판대상조항이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
● 책임과 형벌 간의 비례원칙 위반 여부 - 소극
○ 군사기밀은 국가의 안전보장과 직접적 관련이 있는 것으로서 그 내용이 누설되면 국익을 저해할 우려가 크고 국토의 방위에 위험을 초래할 우려가 있으므로, 군사기밀의 보호를 통해 국가의 안전을 보장하고자 하는 심판대상조항의 보호법익은 중대하다.
○ 군사기밀에 관련된 업무를 담당하는 사람은 쉽게 군사기밀을 지득하거나 입수할 수 있고, 접근·처리할 수 있는 기밀의 내용이나 양이 상당한 수준에 이를 것으로 예상되며, 업무상 군사기밀을 취급하는 것 자체로 군사기밀을 보호할 책무가 있음에도 이를 위반한 것이므로, 죄질이 중하고 비난가능성이 높다.
○ 심판대상조항이 비록 벌금형을 규정하고 있지는 않으나, 법관은 작량감경을 하지 않더라도 집행유예를 선고할 수 있고 나아가 작량감경을 통하여 죄질과 책임에 상응하는 형을 선고할 수 있으며, 행위태양, 피해정도, 수법 등 구체적 사정은 법정형의 범위 내에서 충분히 고려될 수 있다. 따라서 심판대상조항이 죄질과 책임에 비해 형벌이 지나치게 무거워 비례원칙에 위반하였다고 볼 수 없다.

헌법재판소는 2020년 5월 27일 재판관 전원일치 의견으로, 2019헌라5 국회의원과 국회 정치개혁 특별위원회 안건조정위원장 등 간의 권한쟁의 사건에 대하여다음과 같이 청구를 각하 및 기각하는 결정을 선고하였다.
1. 국회 정치개혁특별위원회 안건조정위원회 위원장이 2019. 8. 28. 해당 조정위원회에서 2019. 4. 30. 신속처리안건으로 지정된 공직선거법 개정안 원안을 조정안으로 하여 가결을 선포한 행위에 대하여, 정개특위 안건조정위원회의 자유한국당 소속 위원이었던 장제원, 김재원 의원이 한 권한침해 및 무효 확인 청구를 각하하였다. [각하]
2. 국회 정치개혁특별위원회 위원장이 2019. 8. 29. 정개특위 전체회의에서 1.항의 조정안을 정개특위 심사 법률안으로 상정하여 가결을 선포한 행위에 대하여, 장제원 의원이 한 권한침해 및 무효 확인 청구를 기각하였다. [기각]

□ 사건개요
○ 청구인 국회의원 장제원 등 정개특위의 자유한국당 소속 위원 7명은 2019. 8. 26. ‘공직선거법 일부개정법률안’[심상정 의원 대표발의, 의안번호 제2019985호, 이하 ‘공직선거법 개정안(심상정 의원안)’, 2019. 4. 30. 신속처리대상안건으로 지정]을 포함한 4건의 공직선거법 일부개정법률안들에 대하여 안건조정위원회의 구성을 요구하였다.
○ 국회 정개특위 안건조정위원회(이하 ‘이 사건 안건조정위원회’)는 2019. 8. 27. 청구인 국회의원 장제원을 포함한 6명의 조정위원들로 구성되었는데, 정개특위의 위원장과 간사들 사이에 그 활동기한에 대한 합의는 없었다.
○ 제370회 국회(임시회) 정개특위 제1차 안건조정위원회는 2019. 8. 27. 14:20경 개회되었다. 이 회의에서 더불어민주당 소속 김종민 위원이 위원장으로 선출되었고, 회의는 14:36경 중지되어 이후 속개되지 않았다. 이후 자유한국당 소속 조정위원들 중 국회의원 최교일은 이 사건 청구인 국회의원 김재원으로 개선되었다.
○ 피청구인 정개특위 안건조정위원회 위원장(이하 ‘피청구인 조정위원장’)은 2019. 8. 28. 10:11경 제370회 국회(임시회·폐회중) 정개특위 제2차 안건조정위원회를 개회하였으며, 조정위원들의 이견이 없음을 확인하고 10:14경부터 16:12경까지 비공개로 회의를 진행하여 공직선거법 개정안(심상정 의원안)만을 원안 그대로 의결하는 형식으로 조정안의 가결을 선포하였다. 이 회의에는 청구인들을 포함한 6인의 조정위원들이 모두 출석하였고, 위 4건의 법률안들이 조정 대상 안건으로 상정되었으며, 의결은 거수표결에 의하였다.
○ 피청구인 정개특위 위원장은 2019. 8. 29. 10:09경 제370회 국회(임시회·폐회중) 정개특위 제16차 전체회의를 개회하였고, 이 사건 안건조정위원회에서 조정안으로 의결된 공직선거법 개정안(심상정 의원안)(이하 ‘이 사건 조정안’)을 원안 그대로 위원회 심사 법률안으로 상정하여 11:03경 표결을 실시한 후, 가결을 선포하였다.
○ 청구인들은 피청구인 조정위원장이 이 사건 조정안의 가결을 선포한 행위에 대하여, 청구인 국회의원 장제원은 피청구인 정개특위 위원장이 위원회 심사 법률안의 가결을 선포한 행위에 대하여, 2019. 8. 30. 국회법상 안건조정위원회의 활동기간이 보장되지 않았다는 등의 이유로 청구인들의 법률안 심의？표결권을 침해하여 무효라고 주장하면서 권한쟁의심판을 청구하였다.

□ 심판대상 및 관련 조항
(1) 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 안건조정위원회 위원장이 2019. 8. 28. 공직선거법 일부개정법률안(의안번호 제2019985호)을 조정안으로 상정하여 가결을 선포한 행위(이하 ‘피청구인 조정위원장의 가결선포행위’)가 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부
(2) 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 위원장이 2019. 8. 29. (1)항의 이 사건 조정안을 위원회 심사 법률안으로 상정하여 가결을 선포한 행위(이하 ‘피청구인 정개특위 위원장의 가결선포행위’)가 청구인 국회의원 장제원의 법률안 심의？표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부

[관련 규정]
국회법 제57조의2(안건조정위원회) ① 위원회는 이견을 조정할 필요가 있는 안건(예산안, 기금운용계획안, 임대형 민자사업 한도액안 및 체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 심사하기 위하여 재적위원 3분의 1 이상의 요구로 안건조정위원회(이하 이 조에서 "조정위원회"라 한다)를 구성하고 해당 안건을 제58조 제1항에 따른 대체토론(大體討論)이 끝난 후 조정위원회에 회부한다. 다만, 조정위원회를 거친 안건에 대해서는 그 심사를 위한 조정위원회를 구성할 수 없다.
② 조정위원회의 활동기한은 그 구성일부터 90일로 한다. 다만, 위원장은 조정위원회를 구성할 때 간사와 합의하여 90일을 넘지 아니하는 범위에서 활동기한을 따로 정할 수 있다.
③ ~ ⑧ (생략)
⑨ 제85조의2 제2항에 따른 신속처리대상안건을 심사하는 조정위원회는 그 안건이 같은 조 제4항 또는 제5항에 따라 법제사법위원회에 회부되거나 바로 본회의에 부의된 것으로 보는 경우에는 제2항에 따른 활동기한이 남았더라도 그 활동을 종료한다.
⑩ 조정위원회에 관하여는 이 법에서 다르게 정하거나 성질에 반하지 아니하는 한 위원회 또는 소위원회에 관한 규정을 준용한다.

□ 결정 주문
○ 청구인들의 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 안건조정위원회 위원장에 대한 청구를 모두 각하한다.
○ 청구인 국회의원 장제원의 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 위원장에 대한 청구를 기각한다.

□ 이유의 요지
● 피청구인 조정위원장의 가결선포행위에 대한 청구의 적법 여부(소극)
○ 안건조정위원회의 위원장은 국회법 제57조의 소위원회 위원장과 마찬가지로 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 볼 수 없다. 안건조정위원회의 활동은 그 소속된 위원회 활동의 일부가 되는 것으로 그 권한이 위원회로부터 독자적인 것이라고 보기 어렵다. 소위원회 위원장과 그 위원인 국회의원 사이에 권한 분쟁이 생기는 경우 이는 상이한 권한 주체 사이의 분쟁이 아니라 위원회 내부 기관들 사이의 분쟁으로서 위원회의 심사절차 내에서 해결할 수 있고, 해결이 안 되면 위원회의 위원장과 그 위원인 국회의원 사이의 권한쟁의심판으로 해결할 수 있어, 그 쟁의를 해결할 적당한 기관이나 방법이 없다고 할 수 없다.
○ 국회법 제57조의2에 근거한 안건조정위원회 위원장은 국회법상 소위원회의 위원장으로서 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 ‘국가기관’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 피청구인 조정위원장의 가결선포행위에 대한 청구는 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없는 피청구인을 대상으로 하는 청구로서 부적법하다.

● 피청구인 정개특위 위원장의 가결선포행위로 인한 청구인 국회의원 장제원의 권한침해 및 그 무효 여부(소극)
○ 국회법상 안건조정위원회의 활동기한은 그 활동할 수 있는 기간의 상한을 의미한다고 보는 것이 타당하고, 안건조정위원회의 활동기한이 만료되기 전이라고 하더라도 안건조정위원회가 안건에 대한 조정 심사를 마치면 조정안을 의결할 수 있다. 이 사건에서 국회법상 90일 또는 신속처리대상안건의 심사기간과 같은 안건조정위원회의 활동기한이 도래하지 않았음에도 피청구인 조정위원장이 이 사건 조정안의 가결을 선포하였다는 사정만으로 이를 국회법에 위배되었다고 볼 수는 없다.
○ 안건조정제도의 취지상 조정안의 의결은 당연히 안건조정위원회에서 안건에 대하여 조정하는 심사를 전제로 한다. 다만, 안건조정위원회가 구성되어 개회되고, 재적 조정위원들 전원이 출석한 가운데 표결한 사실이 인정된다면, 특별한 사정이 없는 한 조정위원들의 구체적인 심사를 거쳐 조정안이 의결된 것으로 보는 것이 합리적이다.
이 사건 안건조정위원회에서 안건을 심사한 회의가 비공개로 진행된 것은 국회법 제57조의2 제10항에 의하여 준용되는 제57조 제5항 단서에 근거를 둔 안건조정위원회의 의결에 따른 것이다. 그리고 이 사건 안건조정위원회에서 조정 대상 안건을 비공개회의로 심사한 약 4시간 51분 정도의 시간이 안건에 대한 실질적 조정이 불가능할 정도로 짧은 시간이라고 단정하기는 어렵다. 위원회에서 안건을 안건조정위원회에 회부할 수 있는 것은 안건에 대한 대체토론(大體討論)이 끝난 후이며(국회법 제57조의2 제1항 본문 참조), 이 사건 안건조정위원회의 조정 대상이 된 법률안들은 이 사건 조정위원회가 구성되기 전인 2019. 6. 25.부터 8. 26.까지 정개특위에 소속된 정치개혁 제1소위원회 제17차부터 제22차까지의 회의에서 심사를 하였다는 사정도 확인할 수 있다.
이 사건 안건조정위원회의 경우 비록 조정 안건에 대한 정치세력 사이의 대립이 심했고, 그 구성이 요구된 날부터 단 이틀이 지난 후에 의결했다고 하더라도, 이러한 사정만으로 실질적인 조정 과정이 없었다고 보기는 어렵다. 피청구인 조정위원장이 이 사건 안건조정위원회에서 안건에 대한 실질적 조정 심사 없이 이 사건 조정안의 가결을 선포함으로써 국회법을 위반하였다고 볼 수는 없다.
○ 피청구인 조정위원장의 가결선포행위는 위법하지 않으므로, 이 점에서 피청구인 정개특위 위원장이 의결된 조정안을 위원회 심사 법률안으로 가결 선포한 행위도 위법하지 않고, 다른 위법사유도 인정되지 않는다. 따라서 피청구인 정개특위 위원장의 가결선포행위는 청구인 국회의원 장제원의 법률안 심의·표결권을 침해하였다고 볼 수 없고, 이에 대한 무효확인청구도 이유 없다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 이 사건에서 안건조정위원회 위원장은 국회법상 소위원회의 위원장으로서 권한쟁의심판의 당사자인 ‘국가기관’에 해당하지 않는다는 점을 선언하였다.
○ 헌법재판소는 또한, 국회법상 안건조정위원회의 활동기한은 그 활동할 수 있는 기간의 상한을 의미하고, 안건조정위원회의 활동기한이 만료되기 전이라고 하더라도 안건조정위원회가 안건에 대한 조정 심사를 마치면 조정안을 의결할 수 있다고 판단하였다.

헌법재판소는 2020. 5. 27. 재판관 전원의 일치된 의견으로 청구인 국회 행정안전위원회 제천화재관련평가소위원회 위원장(권은희)이 국회 행정안전위원회 위원장을 상대로 제기한 권한쟁의심판청구에 대하여, 국회 소위원회 위원장에게 권한쟁의심판의 청구인능력이 인정되지 않는다는 이유로 부적법 각하하였다. [각하]

□ 사건개요
○ 2017. 12. 21. 충청북도 제천시 하소동 소재 건물에서 일어난 화재사고로 인하여 다수의 인명피해가 발생하였다. 제20대 국회 행정안전위원회는 2019. 3. 28. 위 화재사건에 관한 합동조사단 조사결과 평가, 소방관 대응 등 문제 검토 및 제도개선 방안 마련 등을 위하여 ‘제천화재관련평가소위원회’(이하 ‘이 사건 소위원회’라 한다)를 구성하고, 권은희 의원을 그 소위원장으로 하였다.
○ 청구인은 이 사건 소위원회 위원장으로, 2019. 7. 4. 피청구인 국회 행정안전위원회 위원장에게 충청북도 및 제천시에 업무보고를 요구하기 위한 ‘제천화재 관련 업무보고 요구서 발부 요청’ 공문을 송부하면서, 위 공문에 ‘제천화재 관련 업무보고 계획서’와 ‘업무보고 보고자 및 참석 대상자 명단’(이하 ‘이 사건 명단’이라 한다)을 첨부하였다.
○ 피청구인은 청구인으로부터 위 공문을 받고 같은 날 충청북도지사 및 제천시장에게 ‘제천화재 관련 보고 및 서류등 제출 요구’ 공문을 발송하였다. 그런데 피청구인이 보낸 공문에 이 사건 명단이 첨부되어 있지 않았다.
○ 청구인은, 피청구인이 충청북도지사 및 제천시장에게 이 사건 명단을 제외한 채 공문을 발송한 행위가 청구인의 권한을 침해한 것으로서 무효라고 주장하며, 2019. 8. 2. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 피청구인이 2019. 7. 4. 충청북도지사 및 제천시장에게 ‘제천화재 관련 보고 및 서류등 제출 요구’ 공문을 보내면서 ‘업무보고 보고자 및 참석대상자 명단을 제외한 행위’(이하 ‘이 사건 행위’라 한다)가 청구인의 권한을 침해하는지 여부 및 이 사건 행위가 무효인지 여부

□ 결정주문
이 사건 심판청구를 각하한다.

□ 이유의 요지
○ 헌법 제111조 제1항 제4호에서 말하는 국가기관의 의미와 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 범위는 결국 헌법해석을 통하여 확정하여야 할 문제이다. 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 ‘국가기관’에 해당하는지 아닌지를 판별함에 있어서는 그 국가기관이 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 여부, 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호간의 권한쟁의를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2; 헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6 참조).
○ 헌법 제62조는 ‘국회의 위원회’(이하 ‘위원회’라 한다)를 명시하고 있으나 ‘국회의 소위원회’(이하 ‘소위원회’라 한다)는 명시하지 않고 있는 점, 국회법 제57조는 위원회로 하여금 소위원회를 둘 수 있도록 하고, 소위원회의 활동을 위원회가 의결로 정하는 범위로 한정하고 있으므로, 소위원회는 위원회의 의결에 따라 그 설치·폐지 및 권한이 결정될 뿐인 위원회의 부분기관에 불과한 점 등을 종합하면, 소위원회 및 그 위원장은 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 볼 수 없다.
○ 소위원회 위원장이 그 소위원회를 설치한 위원회의 위원장과의 관계에서 어떠한 법률상 권한을 가진다고 보기도 어렵다. 또한, 위원회와 그 부분기관인 소위원회 사이의 쟁의 또는 위원회 위원장과 소속 소위원회 위원장과의 쟁의가 발생하더라도 이는 위원회에서 해결될 수 있으므로, 이러한 쟁의를 해결할 적당한 기관이나 방법이 없다고 할 수 없다.
○ 이상과 같은 점들을 종합하면, 소위원회 위원장은 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 ‘국가기관’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 권한쟁의심판에서의 청구인능력이 인정되지 않는다.
○ 이 사건 소위원회 위원장으로서 청구인이 제기한 이 사건 심판청구는 청구인능력이 없는 자가 제기한 것으로서 부적법하다.

□ 결정의 의의
○ 2019. 8. 2. 헌법재판소에 접수된 이 사건 권한쟁의심판은, 2020. 2. 13. 공개변론을 거쳐 2020. 5. 27. 종국결정이 이루어졌다.
○ 헌법재판소는 이 사건에서 권한쟁의심판의 당사자인 ‘국가기관’의 의미와 범위에 관한 기존의 법리를 재확인하면서, 이를 바탕으로 국회 소위원회 위원장과 그 소속 국회 위원회 위원장간의 권한쟁의심판에 있어 국회 소위원회 위원장에게 청구인능력이 인정되지 않는다고 판단하였다.

헌법재판소는 2020년 5월 27일 국회 사법개혁특별위원회(사개특위) 및 정치개혁특별위원회[정개특위] 소관 법률안에 대한 신속처리대상안건 지정과 관련된 일련의 행위들에 관하여 당시 자유한국당 소속 국회의원들이 청구한 권한쟁의심판에서 아래 표와 같이 청구를 각하 및 기각하는 결정을 하였다.

□ 사건개요
● 공통 사실
○ 청구인들은 제20대 국회의원으로서 2019. 4. 22.부터 30.까지 자유한국당 소속 의원들이며, 이 중 청구인 국회의원 장제원 등 6명은 정개특위 소속 위원이고, 청구인 국회의원 윤한홍 등 7명은 사개특위 소속 위원이다.
○ 국회의원 오신환, 권은희는 제20대 국회의원으로서 제364회 국회 정기회(2018. 9. 1.~ 12. 9.) 회기 중인 2018. 10. 18. 사개특위의 바른미래당 소속 위원으로 선임되었다.
○ 더불어민주당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 홍영표 의원, 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 김관영 의원, 민주평화당의 원내대표 장병완 의원과 정의당의 원내대표 윤소하 의원은 2019. 4. 22. 선거제도 개편, 고위공직자범죄수사처 설치, 검찰·경찰 수사권 조정에 대한 법률안들을 정개특위와 사개특위에서 신속처리대상안건으로 지정하기로 하고, 각 당의 추인을 거쳐 4당의 원내대표가 책임을 지고 2019. 4. 25.까지 그 지정을 완료하기로 합의하였다(이 사건 합의안). 이 당시 사개특위 위원 18명의 교섭단체별 구성은 더불어민주당 8명, 자유한국당 7명, 바른미래당 2명, 어느 교섭단체에도 속하지 아니하는 의원 1명이었으며, 이 구성은 2019. 4. 29.까지 유지되었다.
○ 위 4개 정당 의원총회에서는 2019. 4. 23. 이 사건 합의안을 추인하였는데, 그 중 바른미래당은 무기명 비밀투표를 통해 참석의원 23명 중 12명의 찬성, 11명의 반대로 이 사건 합의안을 추인하였고, 이 과정에서 첨예한 의견 대립이 있었다.

● 2019헌라2 사건
○ 바른미래당 의원총회의 이 사건 합의안 추인 후 국회의원 오신환은 2019. 4. 24. 사개특위 소관 법안의 신속처리안건 지정동의안 의결에 반대하겠다는 의사를 표시하였다.
○ 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 김관영 의원은 제368회 국회 임시회(2019. 4. 8. ~ 5. 7.) 회기 중인 2019. 4. 25. 09:20경 피청구인 국회의장에게 교섭단체의 원활한 상임위 운영을 고려하여 사개특위의 바른미래당 소속 위원 중 국회의원 오신환을 국회의원 채이배로 개선할 것을 요청하였으며, 피청구인 국회의장은 2019. 4. 25. 11:00경 이러한 요청대로 사개특위 위원을 개선하였다.
○ 자유한국당 소속 국회의원인 청구인들은 피청구인 국회의장에 대하여 2019. 4. 25. 국회의원 오신환에 대한 개선행위로 인한 자신들의 법률안 심의？표결권 침해의 확인 및 그 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다.

● 2019헌라3 사건
○ 사개특위 위원장인 이상민 의원, 더불어민주당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 홍영표 의원과 같은 당 소속 사개특위 간사인 백혜련 의원, 그리고 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 김관영 의원과 같은 당 소속 사개특위 위원인 권은희 의원은 2019. 4. 25. 13:00경 사개특위에서 신속처리대상안건으로 지정할 법안의 내용에 대하여 협상하였다. 그 중 고위공직자범죄수사처에 기소권을 부여하는 법안의 내용에 반대하여 왔던 권은희 의원은 같은 날 17:40경 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 김관영 의원이 당시까지 합의된 내용으로 협상을 마무리하려 하자, 추가 협상을 요청하면서 협상 장소에서 이석하는 등 그 날까지 신속처리대상안건 지정을 완료하기로 한 이 사건 합의안에 반하는 의사를 표시하였다.
○ 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 원내대표 김관영 의원은 제368회 국회 임시회(2019. 4. 8. ~ 5. 7.) 회기 중인 2019. 4. 25. 17:54경 피청구인 국회의장에게 교섭단체의 원활한 상임위 운영을 고려하여 사개특위의 바른미래당 소속 위원 중 국회의원 권은희를 국회의원 임재훈으로 개선할 것을 요청하였고, 피청구인 국회의장은 2019. 4. 25. 17:55경 이러한 요청대로 사개특위 위원을 개선하였다.
○ 더불어민주당 국회의원 백혜련은 2019. 4. 25. 18:10경 국회사무처 의사국 의안과에 사개특위의 신속처리대상안건이 될 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’을 제출하고자 그 법안을 팩스로 송부하였으나, 의안과에서의 물리적 대립 등으로 국회 의안정보시스템상 의안번호만 부여되고, 대표발의자가 잘못 표시되었으며, 의안 원문 파일도 첨부되지 않았다.
○ 국회의원 백혜련 등 12인은 별도의 철회 절차 없이 2019. 4. 26. 15:30경 전산정보시스템인 국회 입안지원시스템을 통하여 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’을 제출하였고, 그 무렵 국회의원 채이배 등 11인도 같은 시스템을 통하여 ‘형사소송법 일부개정법률안’을 제출하였으며, 의안과에서 그 접수를 완료함으로써 피청구인 국회의장이 위 법률안들을 수리하였다.
○ 사개특위 위원에서 개선된 국회의원 권은희는 2019. 4. 29. 다른 국회의원 9인과 함께 수사 대상과 기소권 부여에 관하여 국회의원 백혜련 등이 제출한 법안과는 다른 내용의 ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안’을 제출하여 그 접수가 완료되었다.
○ 2019. 4. 29. 사개특위와 정개특위에서의 신속처리안건 지정동의안 처리 여부에 관한 첨예한 대립 속에서 신속처리안건 지정동의안을 의사일정으로 하는 사개특위 및 정개특위 회의의 개회 시각 및 장소가 여러 차례 변경 통지되었다.
○ 피청구인 사개특위 위원장은 2019. 4. 29. 제368회 국회(임시회) 사개특위 제11차 회의를 개회하고, 검찰청법 일부 개정법률안과 위와 같이 제출된 공수처법안 등 4개 법률안에 대한 신속처리안건 지정동의안을 상정하여 표결을 실시하였으며, 재적위원 18인, 총 투표수 11표 중 가 11표로 가결을 선포하였다. 이 때 사개특위의 자유한국당 소속 위원인 청구인들은 투표하지 않았다.
○ 피청구인 정개특위 위원장은 2019. 4. 29. 제368회 국회(임시회) 정개특위 제9차 회의를 개회하고, ‘공직선거법 일부개정법률안(심상정 의원 대표발의)’의 신속처리안건 지정동의안을 상정하였으며, 4. 30. 차수를 변경한 제10차 회의에서 표결을 실시, 가결을 선포하였다.
○ 피청구인 국회의장은 2019. 4. 30. 국회법 제85조의2 제2항에 근거하여 위와 같은 사개특위와 정개특위의 의결대로 각 법률안을 신속처리대상안건으로 지정하였다.
○ 자유한국당 소속 사개특위 및 정개특위 위원인 청구인들은 2019. 5. 9. 피청구인 국회의장의 권은희 의원에 대한 사개특위 위원 개선행위와 국회 입안지원시스템을 통하여 제출된 법률안의 수리행위, 그리고 피청구인들의 사개특위 및 정개특위 소관 법률안들의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들을 대상으로, 자신들의 법률안 심의·표결권의 침해 및 무효의 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다.

□ 심판대상 및 관련 규정

○ 2019헌라2 사건
[피청구인 국회의장의 국회의원 오신환에 대한 개선행위 부분]
피청구인 국회의장이 2019. 4. 25. 국회 사법개혁특별위원회 위원인 국회의원 오신환을 국회의원 채이배로 개선한 행위가
청구인들(자유한국당 소속 국회의원)의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부

○ 2019헌라3 사건
[피청구인 국회의장의 국회의원 권은희에 대한 개선행위 부분]
피청구인 국회의장이 2019. 4. 25. 국회 사법개혁특별위원회 위원인 국회의원 권은희를 국회의원 임재훈으로 개선한 행위가
사개특위 및 정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부
[피청구인 국회의장의 이 사건 법률안 수리행위 부분]
피청구인 국회의장이 2019. 4. 26. ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’을 수리한 행위가
사개특위 및 정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부
[피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 부분]
피청구인 국회 사법개혁특별위원회 위원장이 2019. 4. 29. 제368회 국회(임시회) 사법개혁특별위원회 제11차 회의에서 ‘검찰청법 일부개정법률안(의안번호 제2016500호)’, ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’, ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안(의안번호 제2020037호)’에 대한 신속처리안건 지정동의안의 가결을 선포한 행위가
사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의？표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부
[피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위 부분]
피청구인 국회의장이 2019. 4. 30. ‘검찰청법 일부개정법률안(의안번호 제2016500호)’, ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’, ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안(의안번호 제2020037호)’을 신속처리대상안건으로 지정한 행위가
사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부
[피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 부분]
피청구인 국회 정치개혁특별위원회 위원장이 제368회 국회(임시회) 정치개혁 특별위원회의 2019. 4. 29. 제9차 회의 및 2019. 4. 30. 제10차 회의에서 ‘공직선거법 일부개정법률안(의안번호 제2019985호)’에 대한 신속처리안건 지정동의안의 가결을 선포한 행위가
정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 무효 여부
[피청구인 국회의장의 정개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위 부분]
피청구인 국회의장이 2019. 4. 30. ‘공직선거법 일부개정법률안(의안번호 제2019985호)’을 신속처리대상안건으로 지정한 행위가
정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부

[관련 규정: 별지 첨부]

□ 결정 주문
○ 피청구인 국회의장이 2019. 4. 25. 국회 사법개혁특별위원회 위원인 국회의원 오신환을 국회의원 채이배로 개선한 행위에 관한 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.
○ 피청구인 국회의장이 2019. 4. 25. 국회 사법개혁특별위원회 위원인 국회의원 권은희를 국회의원 임재훈으로 개선한 행위 및 2019. 4. 26. ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’을 수리한 행위에 관한 청구인 국회의원 장제원, 정유섭, 김재원, 이종구, 최교일, 임이자, 윤한홍, 곽상도, 윤상직, 이장우, 이철규, 정종섭, 정태옥의 심판청구를 모두 각하한다.
○ 청구인 국회의원 윤한홍, 곽상도, 윤상직, 이장우, 이철규, 정종섭, 정태옥의 피청구인 국회 사법개혁특별위원회 위원장에 대한 심판청구 및 피청구인 국회의장에 대한 2019. 4. 30. ‘검찰청법 일부개정법률안(의안번호 제2016500호)’, ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’, ‘형사소송법 일부개정법률안(의안번호 제2020030호)’, ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안(의안번호 제2020037호)’을 신속처리대상안건으로 지정한 행위에 관한 심판청구를 모두 기각한다.
○ 청구인 국회의원 장제원, 정유섭, 김재원, 이종구, 최교일, 임이자의 피청구인 국회 정치개혁특별위원회 위원장에 대한 심판청구 및 피청구인 국회의장에 대한 2019. 4. 30. ‘공직선거법 일부개정법률안(의안번호 제2019985호)’을 신속처리대상안건으로 지정한 행위에 관한 심판청구를 모두 기각한다.

※ 심판대상별 주문(법정의견) 및 반대의견과 별개의견의 개요는 표지의 표와 같음.

□ 이유의 요지
● 피청구인 국회의장의 국회의원 오신환, 권은희에 대한 각 개선행위 부분에 관한 판단 - 각하
○ 사개특위 위원이 아닌 청구인들은 사개특위에서 이루어진 이 사건 각 개선행위에 의하여 그 권한을 침해받았거나 침해받을 현저한 위험성이 있다고 보기 어렵다. 사개특위 위원인 청구인들의 경우에도 이 사건 각 개선행위만으로는 권한의 침해나 침해의 위험성이 발생한다고 보기 어렵고, 사개특위가 개회되어 신속처리안건 지정동의안에 관한 심의·표결 절차에 들어갔을 때 비로소 그 권한의 침해 또는 침해의 위험성이 존재한다. 이 부분 심판청구는 모두 부적법하다.

● 피청구인 국회의장의 이 사건 법률안 수리행위 부분에 관한 판단 - 각하
○ 이 사건 법률안 수리행위에 대한 권한쟁의심판청구가 법률안에 대한 위원회 회부나 안건 상정, 본회의 부의 등과는 별도로 오로지 전자정보시스템으로 제출된 법률안을 접수하는 수리행위만을 대상으로 하는 한, 그러한 법률안 수리행위만으로는 사개특위 및 정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의？표결권이 침해될 가능성이나 위험성이 없다. 이 부분 심판청구는 모두 부적법하다.

● 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 부분에 관한 판단 - 기각
[개회 절차상 위법 여부]
○ 국회법 제49조 제2항이 정하는 위원장과 간사 간 ‘협의의 대상’은 위원회의 ‘의사일정’과 ‘개회일시’이고 이에 관하여 ‘의견을 교환하고 수렴하는 절차’라는 협의의 의미에 비추어 볼 때, 위원장과 간사 간 협의 절차가 준수되었는지 여부는, 위원장이 의사일정으로 상정될 안건 및 개회일시에 대하여 어느 시점에 어떤 방법으로 연락을 하였는지, 그로 인해 소속 위원들이 회의에 참석하지 못하는 등 심의？표결권 행사에 제한이 발생하였는지 등을 고려하여 판단하여야 할 것이다.
○ 이 사건 사개특위의 개회 전 협의는 성질상 다양한 방식으로 할 수 있고 그 종국적 판단과 결정은 사개특위 위원장에게 맡겨져 있으므로, 전화 통화나 문자메시지, 이메일 통보에 의한 이 사건 사개특위의 개회 전 협의의 방식에 위법한 점은 없다. 더불어민주당과 자유한국당의 사개특위 간사 사이에 개회일시에 관하여 문자메시지와 전화 통화가 있은 후, 피청구인 사개특위 위원장은 개회 예정 시각부터 약 2시간 10분 전에 간사들을 포함한 소속 위원들에게 개회일시와 장소를 문자메시지로 알리고, 의사일정으로서 신속처리안건 지정동의안이 상정될 것임을 그 대상 법률안의 대표발의자와 의안번호를 특정하여 이메일로 안내함으로써, 의사일정과 개회일시를 협의의 대상으로 삼았으므로 이에 관해서도 위법한 점이 없다. 이후에도 개회 시각 및 장소가 매우 긴급하게 변경되어 통보되었으나, 이는 사실상 사전 협의를 통해 의사일정으로서 상정될 안건과 개회일시를 알고 있던 자유한국당 소속 관계자들과 다른 정당 관계자들의 대립에 기인한 것이고, 실제로 개회 시각에 임박한 변경 통보에도 사개특위 위원인 청구인들 전원이 회의에 참석하여 안건에 대한 심의권 행사가 불가능하지 않았다는 점에서, 국회법상 협의 절차를 위반한 데에 이르렀다고 보기는 어렵다.
[안건 상정의 위법 여부]
○ 국회의원의 법률안 등 의안의 발의는 국회 내부의 의사절차이므로, 그 방식을 어떻게 정하는지는 헌법 제64조 제1항에 따라 법률에 저촉되지 않는 범위 안에서 국회의 규칙으로 정하여 할 수 있는 ‘의사와 내부 규율’, 즉 국회의 의사자율권의 영역에 있다. 국회사무관리규정 제8조의2에서는 문서의 전자적 처리에 관하여, 제21조 제6항에서는 정보통신망을 이용한 문서의 접수·처리에 관하여 일반적으로 정하고 있고, 국회사무처 정보화업무 내규 제3조 제2호에서는 국회사무총장이 원활한 의정활동을 지원하기 위하여 구축하고 운영할 수 있는 정보시스템의 하나로 ‘입안지원시스템’을 규정하고 있으며, 이러한 국회사무처 정보화업무 내규는 그 부칙에 의하여 이 사건 당시로부터 약 3년 전인 2016. 1. 15. 이후 제정되어 시행되었다. 전자문서에 의한 개별 국회의원의 법률안 제출 방식은 국회의 자율권의 범위 내에서 허용되고 국회규칙 및 내규에 근거를 둔 제출 방식으로 국회법 제79조 제2항에 반하지 않는다. 피청구인 사개특위 위원장이 국회 입안지원시스템을 통하여 발의된 법률안들에 대한 신속처리안건 지정동의안을 상정한 것은, 국회법 제79조 제2항을 위반한 것이라고 볼 수 없다.
○ 의안의 발의와 접수의 세부적인 절차는 국회의 의사자율권의 영역에 있으므로, 발의된 법률안이 철회의 대상이 될 수 있는 시점에 대해서도 국회가 의사자율의 영역에서 규칙 또는 자율적인 법해석으로 정할 수 있다. 따라서 팩스로 제출이 시도되었던 법률안의 접수가 완료되지 않아 동일한 법률안을 제출하기 전에 철회 절차가 필요 없다고 보는 것은 국회법 제90조에 반하지 않는다. 또한, 국회법 제90조는 발의된 법률안을 철회하는 요건을 정한 것일 뿐, 동일한 내용의 법률안을 중복하여 발의하는 것 자체를 금지하는 조항은 아니며, 국회법에 이에 대한 별도의 금지조항은 없다. 이 사건에서 팩스로 먼저 제출이 시도된 법률안을 철회하지 않고 동일한 내용으로 제출된 법률안을 접수한 것은 국회법 제90조를 위반한 것으로 볼 수 없고, 이와 같이 발의된 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안(의안번호 제2020029호)’에 대한 신속처리안건 지정동의안을 상정한 피청구인 사개특위 위원장의 행위도 절차상 위법하다고 할 수 없다.
[표결 실시 전 질의？토론 절차상 위법 여부]
○ 신속처리안건 지정동의안의 심의는 그 대상이 된 위원회 회부 안건 자체의 심의가 아니라, 이를 신속처리대상안건으로 지정하여 의사절차의 단계별 심사기간을 설정할 것인지 여부를 심의하는 것이다. 국회법 제85조의2 제1항에서 요건을 갖춘 지정동의가 제출된 경우 의장 또는 위원장은 ‘지체 없이’ 무기명투표로 표결하도록 규정하고 있고, 이 밖에 신속처리안건 지정동의안의 표결 전에 국회법상 질의나 토론이 필요하다는 규정은 없다. 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결 전에 그 대상이 되는 법안의 배포나 별도의 질의·토론 절차를 거치지 않았으므로 그 표결이 절차상 위법하다는 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유가 없다.
[안건에 대한 의결정족수 충족의 위헌·위법 여부]
○ 피청구인 국회의장의 오신환, 권은희 의원에 대한 각 개선행위는 명백히 자유위임원칙에 위배된다고 보기 어렵고, 국회법 규정에도 위배되지 않는다. (2019헌라1 결정의 법정의견 참조)
○ 피청구인 국회의장의 이 사건 각 개선행위는 헌법 또는 법률에 반하지 않으므로, 이에 따라 개선된 국회의원 채이배, 임재훈은 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 표결 절차에 적법하게 참여하였다. 이러한 표결의 결과에 따라 피청구인 사개특위 위원장이 안건에 대한 의결정족수 충족을 인정하여 신속처리안건 지정동의안에 대하여 가결을 선포한 행위에는 절차적 위법 사유가 인정되지 않으므로, 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의？표결권도 침해되지 않았다.

● 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위 부분에 관한 판단 - 기각
○ 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 국회법 제85조의2 제2항에 의하여 사개특위에서 신속처리안건 지정동의가 가결된 데에 따라 적법하게 행해진 것으로, 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않으며, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 무효로 볼 수 없다.

● 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 부분에 관한 판단 - 기각
[개회 절차상 위법 여부]
○ 이 사건 정개특위의 개회 전 협의는 성질상 다양한 방식으로 할 수 있고 그 종국적 판단과 결정은 위원장에게 맡겨져 있으므로, 전화 통화, 문자메시지에 의한 이 사건 정개특위의 개회 전 협의의 방식에 위법한 점은 없다. 피청구인 정개특위 위원장과 자유한국당 소속 간사 사이에 신속처리안건 지정동의안을 상정한다는 의사일정과 정개특위 회의의 개회일시를 협의의 대상으로 삼았다는 점에서도 위법한 점이 없다. 피청구인 정개특위 위원장이 예정된 정개특위의 개회 시각에 이르러 다시 개회를 20분 연기하면서 그 장소도 변경하여 문자메시지로 통보한 점에 대해서도, 그로 인하여 정개특위 위원인 청구인들이 회의에 참석하지 못하여 심의권을 행사하지 못한 사정은 없다는 점 등에 비추어보면, 국회법 제49조 제2항의 협의 절차를 위반한 데에 이르렀다고 보기는 어렵다.
[표결 실시 전 질의·토론 절차상 위법 여부]
○ 신속처리안건 지정동의안의 심의는 그 대상이 된 위원회 회부 안건 자체의 심의가 아니라, 이를 신속처리대상안건으로 지정하여 의사절차의 단계별 심사기간을 설정할 것인지 여부를 심의하는 것이다. 국회법 제85조의2 제1항에서 요건을 갖춘 지정동의가 제출된 경우 의장 또는 위원장은 ‘지체 없이’ 무기명투표로 표결하도록 규정하고 있고, 이 밖에 신속처리안건 지정동의안의 표결 전에 국회법상 질의나 토론이 필요하다는 규정은 없다. 이 사건 정개특위의 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결 전에 그 대상이 되는 법안의 배포나 별도의 질의·토론 절차를 거치지 않았으므로 그 표결이 절차상 위법하다는 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유가 없다.

● 피청구인 국회의장의 정개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위 부분에 관한 판단 - 기각
○ 피청구인 국회의장의 정개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 국회법 제85조의2 제2항에 의하여 정개특위에서 신속처리안건 지정동의가 가결된 데에 따라 적법하게 행해진 것으로, 정개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않으며, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 무효로 볼 수 없다.

□ 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대한 권한침해확인청구에 관한 반대의견(인용) 및 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 대한 권한침해확인청구에 관한 별개의견(기각)
재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진)
● 헌법상 다수결의 원칙과 국회의원의 법률안 심의·표결권의 보장
○ 의회민주주의의 본질적 요소 중 하나인 다수결의 원칙은 의사형성과정에서 소수파에게 토론에 참가하여 다수파의 견해를 비판하고 반대의견을 밝힐 수 있는 기회를 보장하여 다수파와 소수파가 공개적이고 합리적인 토론을 거쳐 다수의 의사로 결정한다는 데 그 정당성의 근거가 있다.
○ 헌법상 다수결의 원칙을 실질적으로 이해하여 다수의 뜻에 따른 의사결정의 전제로서의 토론을 포함하는 것으로 본다면, 안건 소관 위원회에서 신속처리안건 지정동의안에 대하여 표결하는 경우에도, 그러한 지정동의안에 대한 실질적인 토론은 당연히 전제되어야 한다.
○ 신속처리안건 지정동의안에 대한 심의·표결은 비록 그 대상이 되는 안건 자체에 대한 것은 아니지만, 결국 일정한 기간이 지나면 단계별로 진행되는 심사가 종료된 것으로 간주될 수 있는 ‘안건의 심사기간’을 정할지 여부를 심의하여 표결하는 것이므로, 의사절차상 중요한 의미를 가진다. 이러한 ‘의사절차상 의미’에 관해서만은 표결권을 가지는 의원들 사이에 실질적인 토론의 기회가 필요하다.
○ 국회법 제85조의2 제1항에서 신속처리안건 지정동의안의 표결을 무기명투표로 하고 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결하도록 한 취지는, 안건의 신속처리 여부를 의결할 때 의원 개개인이 정당기율의 영향에서 벗어나 자유투표를 할 수 있는 분위기를 마련하고, 국회 내 다수세력의 일방적인 의사결정이 아니라 다수와 소수의 공동의 의사를 형성하기 위하여 상대방을 설득하고 합의할 수 있는 의사를 형성하라는 것이다. 신속처리안건 지정동의안의 의결정족수 충족은 단순히 그 숫자가 충족되는 것만으로 정당화되는 것이 아니라, 표결에 참여하는 의원들 사이의 자유로운 토론의 결과라는 점이 전제되어야 할 것이다.
○ 사개특위 및 정개특위 위원으로서 소관 법률안에 대하여 신속처리대상안건으로 지정할지 여부에 관하여 자유로운 토론을 통해 심의하고 표결하는 권한은 헌법과 국회법이 국회의원에게 보장한 법률안에 대한 심의·표결권에 포함된다.

● 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 대한 권한침해확인청구에 관한 판단 - 인용
[표결 실시 전 질의？토론 절차상 위법 여부]
○ 국회법 제85조의2 제1항에 따라 안건 소관 위원회에서 신속처리안건 지정동의안을 표결하기 전에는 국회법 제58조 제1항의 위원회 심사에서 요구되는 절차와 형식을 갖춘 질의 또는 토론이 필요한 것은 아니지만, 헌법상 다수결의 원칙과 신속처리대상안건 지정의 의사절차상 의미를 고려할 때, 위원들이 그 대상이 된 안건의 내용을 알 수 있는 상태에서 의사진행발언 등으로 신속처리안건 지정 여부에 대한 의견을 표명할 수 있는 실질적인 토론의 기회는 부여되어야 한다.
○ 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 표결의 경우 비록 그 대상 안건 중에 회의 당일 입안지원시스템으로 발의된 법률안이 있었다고 하더라도, 이후 위원회에 회부된 법률안으로서 개회 예정 시각 약 2시간 전에 그에 대한 신속처리안건 지정동의안을 심의 안건으로 한다는 내용의 의사일정과 그 법률안의 의안번호가 안내되었으므로, 일응 사개특위 위원들은 전산망을 통하여 그 내용을 열람할 수 있는 상태에 있었다고 볼 수 있다. 이후 국회 내 물리적인 대립과 혼란으로 회의 장소와 시각이 급하게 변경된 사정이 있었다고 하더라도, 그러한 혼란의 이유가 신속처리안건 지정 여부에 대한 첨예한 의견 대립 때문이었다면, 이 사건 사개특위 위원들은 법안의 세부적인 내용까지는 아니더라도 그 전반적인 취지는 어느 정도 알 수 있었다고 보는 것이 타당하다. 그리고 이 사건 사개특위의 회의에서는 신속처리안건 지정동의안에 대한 제안자의 취지 설명과 그 지정 여부 및 절차에 관한 위원들의 의사진행발언이 있었다. 그러므로 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 표결 전에 사개특위 위원들이 법안 내용을 알 수 있는 상태에서 그 신속처리안건 지정 여부에 대하여 의견을 표명하는 실질적인 토론의 기회는 부여되었다고 할 것이다.
[안건에 대한 의결정족수 충족의 위헌·위법 여부]
○ 피청구인 국회의장의 오신환, 권은희 의원에 대한 각 개선행위는 헌법상 자유위임원칙 및 국회법 제48조 제1항, 제4항, 제6항을 명백히 위반하였다. (2019헌라1 결정의 권한침해확인청구에 대한 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견 참조)
○ 헌법상 다수결의 원칙은 다수에 의한 의사결정 이전에 합리적인 토론과 상호 설득의 과정에서 의사의 내용이 변동되거나 조정될 수 있음을 전제로 하며, 이를 위해 의원들에게 실질적이고 자유로운 토론의 기회가 부여되어 있을 것을 요구한다. 특히, 국회법 제85조의2 제1항에서 신속처리안건 지정동의안의 표결을 무기명투표로 하도록 하고, 재적위원 5분의 3 이상의 가중된 정족수로 의결하도록 한 취지에 비추어보면, 신속처리안건 지정동의안의 의결정족수 충족은 단순히 그 숫자가 충족되는 것만으로 정당화되는 것이 아니라, 표결에 참여하는 의원들 사이의 자유로운 토론의 결과라는 점이 전제되어야 한다. 그런데 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정동의안 의결과 같이 위원회 내에서의 설득과 토론의 과정이 아니라, 자유위임원칙에 반하는 자의적인 강제사임으로써 가결의 조건을 만들어 내는 것은, 실질적이고 자유로운 토론을 전제로 하는 헌법상 다수결의 원칙과 신속처리안건 지정동의안의 의결 방식 및 정족수에 관한 국회법 제85조의2 제1항을 위반한 것이다.
○ 이 사건 사개특위에서의 신속처리대상안건 지정에 반대하여 온 자유한국당 소속 사개특위 위원인 청구인들의 표결권은, 그 표결권을 행사하기 이전 표결 절차가 시작될 때부터 이미 표결 결과에 영향을 미치지 못함이 명백하게 되었다. 이 사건에서 사개특위 위원인 청구인들의 그 소관 법률안들에 대한 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결권은 이들이 실제로 투표를 하였는지 여부와 무관하게 형해화되었으며, 표결 전에 부여되는 실질적 토론의 기회도 그 의미가 없게 되었다.
○ 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위는 헌법 제49조가 정하는 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 위반하여 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였다.

● 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리안건 지정행위에 대한 권한침해확인청구에 관한 판단 - 인용
○ 국회법 제85조의2 제2항에 근거하여 국회의장이 신속처리대상안건을 지정하는 것은 그 지정동의안의 가결선포행위의 결과를 그대로 따르는 국회의장 단독의 행위이므로, 안건 소관 위원회 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 존재하는 절차상 위헌·위법 사유는 국회의장의 신속처리대상안건 지정행위에도 그대로 존재한다.
○ 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위의 결과를 그대로 따른 것이므로, 헌법 제49조의 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 위반하여 신속처리대상안건 지정의 법적 효력을 발생하도록 함으로써 사개특위 위원인 청구인들의 신속처리안건 지정동의안 심의·표결권을 침해하였다.
○ 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는, 그 지정일부터 180일 이내에 안건 심사를 마치지 못하면 그 기간이 끝난 다음 날에 체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회로 회부된 것으로 보게 되는 등(국회법 제85조의2 제3항 등 참조) 위원회에서 해당 법률안들을 심사할 수 있는 기간을 구체적으로 제한하는 효력이 있으므로, 이 점에서도 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권이 침해되었다.

● 피청구인 정개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위에 대한 권한침해확인청구에 관한 판단 - 기각
[표결 실시 전 질의·토론 절차상 위법 여부]
○ 이 사건 정개특위의 회의의 경우 비록 제안 취지의 설명이 명시적으로 있지는 않았지만, 법안의 위원회 회부 후 약 5일이 지난 뒤에 그 법안을 대상으로 하는 신속처리안건 지정동의안에 대한 심의·표결이 있었던 점과 회의록상 위원들의 발언 취지를 볼 때, 위원들이 법안 내용을 알기 어려운 상태였던 것으로 보이지는 않는다. 또 회의록을 통하여 표결 전 위원들의 의사진행발언 기회가 비교적 충분히 부여된 사실도 확인할 수 있다. 그러므로 이 사건 정개특위의 신속처리안건 지정동의안 표결 전에는 정개특위 위원들이 법안 내용을 알 수 있는 상태에서 그 신속처리대상안건 지정 여부에 대하여 의견을 표명하는 실질적인 토론의 기회가 부여되었다고 할 것이다.
○ 이 사건 정개특위의 신속처리안건 지정동의안 의결을 위한 회의에서 개회 절차 및 표결 전 질의·토론 절차에 관한 위헌·위법 사유가 인정되기 어렵다. 다만, 표결 실시 전의 질의·토론 절차와 관련하여 헌법상 다수결의 원칙과 신속처리대상안건 지정의 의사절차상 의미를 고려할 때, 신속처리안건 지정동의안의 표결 전에 실질적인 토론의 기회가 부여되어야 한다고 봄이 타당하므로, 법정의견과 이유를 달리 한다.

□ 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대한 무효확인청구에 관한 별개의견(재판관 이은애, 재판관 이영진) - 기각
○ 권한쟁의심판에서 청구인의 권한이 침해되었다고 확인될 경우, 헌법재판소법 제66조 제2항에서 그 원인이 되는 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여한 취지는, 권한쟁의심판이 헌법적 권한질서의 객관적 확인이라는 객관적 쟁송의 성격과 침해된 청구인의 권한을 구제하는 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 반영하여, 헌법재판소로 하여금 권한쟁의심판제도의 기초가 되는 권력분립원리의 실질적 실현에 가장 적합한 결정을 하도록 하기 위함이라고 할 것이다. 따라서 권한쟁의심판에서 피청구인의 처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해된 것으로 확인하는 경우 그러한 처분의 무효를 확인할 것인지 여부는, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다.
○ 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들은 헌법 제49조의 다수결의 원칙 및 국회법 제85조의2 제1항을 위반한 것으로서 이러한 권한 침해 사유는 헌법적으로 중대하다.
○ 이 사건에서 침해된 사개특위 위원인 청구인들의 신속처리안건 지정동의안 표결권은 법률안을 위원회에서 심사하는 기간을 정하는지 여부에 관한 것일 뿐, 법률안의 내용을 직접 심의하고 표결하는 권한은 아니다. 또한, 사개특위 위원인 청구인들은 그 소관 법률안들에 대한 피청구인 국회의장의 신속처리대상안건 지정행위로 인하여 그 법률안들을 심사할 수 있는 기간의 제한을 받게 되지만(국회법 제85조의2 제3항 등 참조), 이외에 법률안의 내용을 심의하고 그에 대해 표결할 수 있는 권한에 다른 영향을 받는 것은 아니다. 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들은 성격상 국회 내에서의 자율적인 정치적 형성 여하에 따라 그 궁극적 효력이 정해지는 의사절차상 행위로서, 국회의장과 각 교섭단체 대표의원의 합의(국회법 제85조의2 제8항에 근거한 지정 효력 배제) 또는 본회의의 의결(국회법 제94조의 근거한 위원회 재회부) 등으로 국회 스스로 그 효력을 정하는 방법이 존재하므로, 국회가 갖는 이러한 정치적인 형성의 권한은 존중할 필요가 있다. 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들과 이로 인해 침해되는 사개특위 위원인 청구인들의 권한은 모두 법률안의 내용이 아니라 그 심사절차를 어떻게 형성해 나아갈 것인지와 관련되는 국회 내부의 의사절차에 관한 것이라는 성격이 있으므로, 권력분립원리상 국회의 정치적 자율을 존중하여 피청구인들의 행위의 효력을 직접 판단하는 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 속한다.
○ 이 사건 권한쟁의심판청구가 인용되더라도 사개특위 위원인 청구인들이 신속처리안건 지정동의안에 대한 표결권을 다시 행사할 수 있게 되거나, 그 대상 법률안들에 대하여 사개특위에서 심의하는 등 입법절차상 어떤 심의 및 표결 권한을 행사할 수 있게 됨으로써 그 침해된 권한이 실질적으로 회복될 가능성은 없게 되었다. 그런데 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들이 헌법상 다수결의 원칙 등을 위반한 하자가 있다는 점은 사개특위 위원인 청구인들의 권한 침해를 확인하는 것으로 충분히 해명되고, 권한침해확인 결정만으로도 국가기관으로 하여금 장래에 동일한 사정 하에서 동일한 내용의 행위를 하여서는 아니 된다는 의무가 부과되는 기속력이 인정되므로, 사개특위 위원인 청구인들의 권한 침해를 확인하는 결정만으로 이 사건 권한쟁의심판을 통한 헌법적 권한질서 회복의 이익은 달성된다.
○ 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위는 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하였지만, 그 침해된 권한과 피청구인들의 행위가 헌법적 권한질서 내에서 갖는 의미 및 이 사건 권한쟁의심판의 이익을 고려하여 그에 대한 무효확인청구는 기각하여야 할 것이다.

□ 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대한 무효확인청구에 관한 별개의견(재판관 이선애) - 기각
○ 헌법재판소법 제66조 제2항이 권한침해의 원인이 된 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것을 헌법재판소의 재량으로 하도록 정한 것은 ‘국가기관 상호간’, ‘국가기관과 지방자치단체 간’, ‘지방자치단체 상호간’의 3가지 서로 다른 성격의 권한쟁의심판의 본질과 기능에 상응하여 결정주문이 달라져야 함을 고려할 것을 요청하고 있는 것으로 해석된다. 이러한 취지를 고려할 때 헌법재판소는 국가기관 상호간의 권한쟁의에서 정치적 헌법기관의 형성권을 침해할 우려가 있는 경우에는 취소결정이나 무효확인 결정을 자제해야 한다고 생각한다.
○ 국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서, 헌법재판소는 심판대상 행위의 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것에 그쳐야 하고 이를 넘어 입법관련 행위에 대한 취소 내지 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 국회는 스스로 다양한 절차와 방법을 통하여 합헌적 상태를 회복할 수 있는 광범위한 정치적 형성권을 가지고 있고, 국회의 정치적 형성권의 행사로서 회복된 합헌적 상태는 다양한 모습일 수 있기 때문에 국가기관 스스로 권한침해확인 결정에 따라 합헌적인 상태를 구현하도록 함으로써 손상된 헌법상의 권한질서는 회복될 수 있다고 보기 때문이다.
○ 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들은 사개특위 위원인 청구인들의 법률안 심의·표결권 행사에 영향을 주는 ‘입법관련 행위’에 해당하므로 헌법재판소는 이에 대한 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것을 넘어서 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 따라서 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들로서, 피청구인 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위 및 피청구인 국회의장의 사개특위 소관 법률안 신속처리대상안건 지정행위에 대한 무효확인청구는 이유 없어 기각하여야 한다.

□ 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들에 대한 무효확인청구에 관한 반대의견(재판관 이종석) - 인용
○ 이 사건 사개특위의 신속처리안건 지정 관련 행위들이 다수결원칙을 위반한 사정은, 다수결원칙의 전제가 되는 토론과 상호 설득의 과정을 무의미한 것으로 만들고 정족수 충족의 과정을 왜곡한 결과에 따른 것이므로, 그 위반의 정도가 중대하고, 이에 앞선 피청구인 국회의장의 오신환, 권은희 의원에 대한 각 개선행위가 헌법상 자유위임원칙을 위반하였다는 점을 전제로 한 것이라는 점에서도 그 위헌성이 가중된다.
○ 이 사건에서 사개특위 위원인 청구인들의 권한이 침해된 정도는 신속처리안건 지정동의안 표결권의 경우 그 권한이 형해화되는 수준으로 중대하며, 그 침해의 원인이 된 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들은, 일정한 기간이 지나면 신속처리대상안건으로 지정된 법률안에 대한 위원회 심사를 마치지 못하더라도 그 본회의 부의가 간주되는 효력이 있는 등 그 제도적 속성상 사후적인 정치적 형성의 수단으로 하자가 치유될 가능성이 높지 않으므로, 절차적 합법성과 정당성을 확보해야 할 필요가 크다는 점을 고려할 때, 무효로 확인하여야 할 필요성이 크다.
○ 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들이 헌법상 다수결의 원칙을 위반한 사정은 그 내용상 무효에 이를 정도로 중대하며, 안건신속처리제도의 속성상 신속처리대상안건이 지정된 이후에는 합의에 따른 정치적 형성을 통하여 그 지정 절차상의 하자가 치유될 가능성이 희박하다는 점을 고려하면, 이 사건 사개특위 소관 법률안의 신속처리대상안건 지정 관련 행위들로 인하여 사개특위 위원인 청구인들의 권한이 침해되었음을 확인하는 것만으로는 향후 동일한 유형의 행위의 반복을 억제하는 데에 한계가 있고, 그 절차적 하자가 헌법을 중대하게 위반한 것이라면 무효임을 밝히는 것이 필요하다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 이 결정에서 국회법 제85조의2의 신속처리대상안건 지정 절차상 일련의 행위들에 대한 절차적 위법 여부에 대하여 판단하였다.
○ 헌법재판소는 이 결정에서 특히, 전산정보시스템인 국회 입안지원시스템을 통한 의원 입법의 발의를 접수한 것이 국회규칙 및 내규에 근거한 것으로 국회법 제79조 제2항을 위반한 것이 아니고, 이렇게 접수된 법률안을 대상으로 신속처리안건 지정동의안을 상정한 것은 절차상 위법하지 않다고 판단하였다.
○ 이 결정에서는 신속처리안건 지정동의안 표결 전 질의？토론이 필요한지 여부, 2019헌라1 사건에서 문제된 사개특위 위원 개선행위를 전제로 하여 개선된 위원들이참여한 표결에 대한 사개특위 위원장의 신속처리안건 지정동의안 가결선포행위의 위헌·위법 여부가 주요 쟁점이 되었으며, 헌법재판소는 이에 대하여 절차상 헌법 또는 법률에 위배되지 않는다고 판단하였다.

[별지: 관련 규정]

국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것)
제48조(위원의 선임 및 개선) ⑥ 제1항부터 제4항까지에 따라 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.

제49조(위원장의 직무) ② 위원장은 위원회의 의사일정과 개회일시를 간사와 협의하여 정한다.

제79조(의안의 발의 또는 제출) ① 의원은 10명 이상의 찬성으로 의안을 발의할 수 있다.
② 의안을 발의하는 의원은 그 안을 갖추고 이유를 붙여 찬성자와 연서하여 이를 의장에게 제출하여야 한다.

제85조의2(안건의 신속 처리) ① 위원회에 회부된 안건(체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 안건을 포함한다)을 제2항에 따른 신속처리대상안건으로 지정하려는 경우 의원은 재적의원 과반수가 서명한 신속처리대상안건 지정요구 동의(動議)(이하 이 조에서 "신속처리안건 지정동의"라 한다)를 의장에게 제출하고, 안건의 소관 위원회 소속 위원은 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건 지정동의를 소관 위원회 위원장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장 또는 안건의 소관 위원회 위원장은 지체 없이 신속처리안건 지정동의를 무기명투표로 표결하되, 재적의원 5분의 3 이상 또는 안건의 소관 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다.
② 의장은 제1항 후단에 따라 신속처리안건 지정동의가 가결되었을 때에는 그 안건을 제3항의 기간 내에 심사를 마쳐야 하는 안건으로 지정하여야 한다. 이 경우 위원회가 전단에 따라 지정된 안건(이하 "신속처리대상안건"이라 한다)에 대한 대안을 입안한 경우 그 대안을 신속처리대상안건으로 본다.
③ 위원회는 신속처리대상안건에 대한 심사를 그 지정일부터 180일 이내에 마쳐야 한다. 다만, 법제사법위원회는 신속처리대상안건에 대한 체계ㆍ자구 심사를 그 지정일, 제4항에 따라 회부된 것으로 보는 날 또는 제86조제1항에 따라 회부된 날부터 90일 이내에 마쳐야 한다.
④ 위원회(법제사법위원회는 제외한다)가 신속처리대상안건에 대하여 제3항 본문에 따른 기간 내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 그 기간이 끝난 다음 날에 소관 위원회에서 심사를 마치고 체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회로 회부된 것으로 본다. 다만, 법률안 및 국회규칙안이 아닌 안건은 바로 본회의에 부의된 것으로 본다.
⑤ 법제사법위원회가 신속처리대상안건(체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부되었거나 제4항 본문에 따라 회부된 것으로 보는 신속처리대상안건을 포함한다)에 대하여 제3항 단서에 따른 기간 내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 그 기간이 끝난 다음 날에 법제사법위원회에서 심사를 마치고 바로 본회의에 부의된 것으로 본다.
⑥ 제4항 단서 또는 제5항에 따른 신속처리대상안건은 본회의에 부의된 것으로 보는 날부터 60일 이내에 본회의에 상정되어야 한다.
⑦ 제6항에 따라 신속처리대상안건이 60일 이내에 본회의에 상정되지 아니하였을 때에는 그 기간이 지난 후 처음으로 개의되는 본회의에 상정된다.
⑧ 의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의한 경우에는 신속처리대상안건에 대하여 제2항부터 제7항까지의 규정을 적용하지 아니한다.

제90조(의안ㆍ동의의 철회) ① 의원은 그가 발의한 의안 또는 동의(動議)를 철회할 수 있다. 다만, 2명 이상의 의원이 공동으로 발의한 의안 또는 동의에 대해서는 발의의원 2분의 1 이상이 철회의사를 표시하는 경우에 철회할 수 있다.
② 제1항에도 불구하고 의원이 본회의 또는 위원회에서 의제가 된 의안 또는 동의를 철회할 때에는 본회의 또는 위원회의 동의(同意)를 받아야 한다.

헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것)
제66조(결정의 내용) ① 헌법재판소는 심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 유무 또는 범위에 관하여 판단한다.
② 제1항의 경우에 헌법재판소는 권한침해의 원인이 된 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있고, 헌법재판소가 부작위에 대한 심판청구를 인용하는 결정을 한 때에는 피청구인은 결정 취지에 따른 처분을 하여야 한다.

헌법재판소는 2020년 5월 27일 재판관 8:1의 의견으로, 연금보험료를 낸 기간이 그 연금보험료를 낸 기간과 연금보험료를 내지 아니한 기간을 합산한 기간의 3분의 2보다 짧은 경우 유족연금 지급을 제한한 구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부개정되고, 2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2호 중 ‘유족연금’에 관한 부분이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]
이에 대하여는 위 조항이 평등권을 침해한다는 재판관 이은애의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인은 국민연금 사업장가입자인 청구인의 배우자 망 서○○(이하 ‘배우자’라 한다)이 사망하자, 국민연금공단을 상대로 유족연금 지급을 신청하였다. 그런데 국민연금공단은 2016. 12. 23. ‘배우자가 연금보험료를 낸 기간이 그 연금보험료를 낸 기간과 연금보험료를 내지 아니한 기간을 합산한 기간의 3분의 2보다 짧아 구 국민연금법 제85조 제2호에 따라 유족연금을 지급할 수 없다’는 이유로 유족연금 미해당결정을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
○ 청구인은 국민연금공단의 심사청구를 거쳐 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고(인천지방법원 2017구합51130), 그 소송 계속 중 구 국민연금법 제85조 제2호에 대한 위헌법률심판제청신청(인천지방법원 2017아5347)을 하였으나, 2017. 11. 10. 모두 기각되었다. 이에 청구인은 2017. 12. 10. 이 사건 헌법소원심판청구를 위한 국선대리인선임신청을 하고, 2018. 2. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 심판대상은 구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부개정되고, 2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2호 중 ‘유족연금’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]
구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부개정되고, 2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정되기 전의 것)
제85조(연금보험료의 미납에 따른 지급 제한) 장애연금의 경우에는 당해 질병 또는 부상의 초진일 당시, 유족연금의 경우에는 사망일 당시 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 연금을 지급하지 아니한다.
2. 연금보험료를 낸 기간(제17조 제3항에 따라 기여금을 낸 기간을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이 그 연금보험료를 낸 기간과 연금보험료를 내지 아니한 기간(제89조 제1항에 따른 납부 기한으로부터 1개월이 지나지 아니한 기간과 제91조 제1항에 따라 연금보험료를 내지 아니한 기간은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 합산한 기간의 3분의 2보다 짧은 경우. 다만, 연금보험료를 내지 아니한 기간이 6개월 미만인 경우는 제외한다.

[관련조항]

구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부개정되고, 2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정되기 전의 것)
제85조(연금보험료의 미납에 따른 지급 제한) 장애연금의 경우에는 당해 질병 또는 부상의 초진일 당시, 유족연금의 경우에는 사망일 당시 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 연금을 지급하지 아니한다.
1. 연금보험료를 낸 사실이 없는 경우

국민연금법(2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정된 것)
제17조(국민연금 가입기간의 계산) ② 가입기간을 계산할 때 연금보험료를 내지 아니한 기간은 가입기간에 산입하지 아니한다. 다만, 사용자가 근로자의 임금에서 기여금을 공제하고 연금보험료를 내지 아니한 경우에는 그 내지 아니한 기간의 2분의 1에 해당하는 기간을 근로자의 가입기간으로 산입한다. 이 경우 1개월 미만의 기간은 1개월로 한다.
③ 「국민건강보험법」 제13조에 따른 국민건강보험공단(이하 “건강보험공단”이라 한다)이 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 근로자에게 그 사업장의 체납 사실을 통지한 경우에는 제2항 단서에도 불구하고 통지된 체납월(滯納月)의 다음 달부터 체납 기간은 가입기간에 산입하지 아니한다. 이 경우 그 근로자는 제90조 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 기여금을 건강보험공단에 낼 수 있다.
제72조(유족연금의 수급권자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이 사망하면 그 유족에게 유족연금을 지급한다.
1. 노령연금 수급권자
2. 가입기간이 10년 이상인 가입자 또는 가입자였던 자
3. 연금보험료를 낸 기간이 가입대상기간의 3분의 1 이상인 가입자 또는 가입자였던 자
4. 사망일 5년 전부터 사망일까지의 기간 중 연금보험료를 낸 기간이 3년 이상인 가입자 또는 가입자였던 자. 다만, 가입대상기간 중 체납기간이 3년 이상인 사람은 제외한다.
5. 장애등급이 2급 이상인 장애연금 수급권자

□ 결정주문
○ 구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부개정되고, 2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2호 중 ‘유족연금’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
● 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권의 침해 여부 - 소극
○ 국민연금제도는 자기 기여를 전제로 하지 않고 국가로부터 소득을 보장받는 순수한 사회부조형 사회보장제도가 아니라, 가입자의 보험료를 재원으로 하여 가입기간, 기여도 및 소득수준 등을 고려하여 소득을 보장받는 사회보험제도이므로, 입법자가 가입기간의 상당 부분을 성실하게 납부한 사람의 유족만을 유족연금 지급대상에 포함시키기 위하여 ‘연금보험료를 낸 기간이 그 연금보험료를 낸 기간과 연금보험료를 내지 아니한 기간을 합산한 기간의 3분의 2 이상’(이하 ‘연금보험료 납입비율’이라 한다)으로 다소 높게 설정하였다고 하여 이를 입법재량의 한계를 일탈하였을 정도로 불합리하다고 보기 어렵다.
○ 또한, 심판대상조항에 따라 유족연금을 지급받지 못하게 된 유족들은 구 국민연금법 제77조에 따른 반환일시금을 받을 수 있어 유족에게 가혹한 손해나 심대한 불이익이 발생한다고 보기도 어렵다.
○ 한편, 사용자가 근로자의 임금에서 기여금을 공제하고도 연금보험료를 납부하지 않은 경우 국민연금법 제17조 제2항 단서는 그 내지 아니한 기간의 2분의 1에 해당하는 기간을 근로자의 가입기간에 산입하도록 규정하고, 같은 조 제3항은 국민건강보험공단이 근로자에게 사업장의 체납사실을 통지한 경우에는 통지된 체납월의 다음 달부터 위와 같은 가입기간 산입의 예외를 인정하지 않으나, 근로자가 자신이 부담하는 기여금을 공단에 개별적으로 납부할 수 있도록 하여, 이를 납부한 경우 그 납부한 기간의 2분의 1을 다시 ‘연금보험료를 낸 기간’에 포함시키도록 하여 근로자 및 그 유족에게 부당한 불이익이 발생하지 않도록 하고 있다.
○ 따라서 심판대상조항이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

● 평등권 침해 여부 - 소극
○ 심판대상조항은 연금보험료 납입비율에 따라 유족연금의 지급 여부를 달리 결정하고 있으나, 이는 가입기간 내내 성실하게 보험료를 납부한 사람의 유족과 그렇지 않은 자를 달리 취급하기 위한 것이므로, 청구인의 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.

□ 반대의견(재판관 이은애)
○ 심판대상조항은 실제 연금보험료를 납부한 기간을 고려하지 않고 연금보험료 납입비율에 따라 유족연금의 지급 여부를 결정하도록 하여, 사실상 연금보험료를 더 오래 납부하여 국민연금 재정에 기여한 바가 더 큰 사람의 유족도 유족연금 지급대상에서 제외될 수 있도록 하고 있다. 국민연금 재정의 안정을 위하여 가입기간 내내 성실하게 보험료를 납부하도록 유도할 필요성을 인정한다 하더라도, 연금재정의 안정적인 운영을 담보할 수 있는 정도의 최소 납부기간을 설정하거나, 체납한 기간만큼 유족연금액을 감액하는 등 연금재정의 안정을 기하면서도 장기간 연금보험료를 납부한 사람들의 유족을 보호할 수 있는 방법이 있다. 따라서 심판대상조항이 연금보험료의 실제 납부기간을 고려하지 않고 일률적으로 연금보험료 납입비율에 따라 유족연금의 지급 여부를 결정하도록 한 것은 합리적인 기준에 의한 차별이라고 볼 수 없어 청구인의 평등권을 침해한다.

□ 결정의 의의
○ 이 결정은 연금보험료를 낸 기간이 그 연금보험료를 낸 기간과 연금보험료를 내지 아니한 기간을 합산한 기간의 3분의 2보다 짧은 경우 유족연금 지급을 제한한 구 국민연금법 제85조 제2호 중 ‘유족연금’에 관한 부분에 대하여 판단한 최초의 결정이다.

헌법재판소는 2020년 5월 27일 2019헌라6, 2020헌라1(병합) 국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의 등 사건에 대해 아래 표와 같이 청구를 일부 각하[재판관 전원일치] 및 일부 기각[국회의원들의 권한침해확인청구부분 - 재판관 5:4]하는 결정을 선고하였다.

□ 사건개요
○ 2019헌라6 사건 청구인들은 청구 당시 자유한국당 소속 제20대 국회의원들(이하 ‘청구인 국회의원들’이라 한다)이고, 피청구인은 국회의장이다. 2020헌라1 사건 청구인들은 청구 당시 자유한국당과 위 국회의원들이고, 피청구인들은 국회의장과 국회이다.
○ 더불어민주당, 바른미래당, 민주평화당, 정의당의 각 원내대표는 2019. 4. 22. ‘지역구 225석(현행 253석에서 28석 감축), 권역별 비례 75석, 연동률 50% 적용의 연동형 비례대표제’를 담은 공직선거법 개정안을 정치개혁특별위원회에서 국회법 제85조의2 소정의 신속처리대상안건으로 지정하기로 하되, 이 합의에 대해서는 각 당의 추인을 거쳐, 위 4당의 원내대표들이 책임지고 2019. 4. 25.까지 정치개혁특별위원회에서 신속처리대상안건 지정을 완료하기로 하였다. 국회 정치개혁특별위원회 위원장은 2019. 4. 29. 제368회 국회(임시회) 정치개혁특별위원회 제9차 회의에 ‘공직선거법 일부개정법률안’(심상정 의원 등 17인 발의, 의안번호 제2019985호, 이하 ‘이 사건 원안’이라 한다)의 신속처리대상안건 지정동의안을 상정하고, 2019. 4. 30. 제10차 회의에서 투표를 진행하여 가결을 선포하였다. 이에 피청구인 국회의장은 2019. 4. 30. 위와 같은 정치개혁특별위원회의 의결에 따라 이 사건 원안을 신속처리대상안건으로 지정하였다. 이 사건 원안은 정치개혁특별위원회와 법제사법위원회를 거쳐 2019. 11. 27. 본회의에 부의되었다.
○ 이후 피청구인 국회의장은 2019. 12. 23. 제372회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 의사일정 제1항 제372회 국회(임시회) 회기결정의 건을 상정하였다. 피청구인 국회의장은 회기를 2019. 12. 11.부터 2020. 1. 9.까지 30일간으로 제의하였고, 윤후덕 의원 외 155인이 회기를 2019. 12. 11.부터 12. 25.까지 15일간으로 하자는 수정안을 제출하였다. 청구인 국회의원들은 이 안건에 대하여 국회법 제106조의2 제1항에 따른 무제한토론을 피청구인 국회의장에게 요구하였으나, 피청구인 국회의장은 ‘회기결정의 건’이 무제한토론에 적합하지 않다고 판단하여 이를 실시하지 않고, 찬반토론만 허용한 다음, 회기를 15일간으로 하자는 위 수정안에 대하여 표결하여 위 수정안이 가결되었음을 선포하였다.
○ 이어서 피청구인 국회의장은 위 의결에 따라 의사일정 제4항으로 이 사건 원안을 본회의에 상정하였고, 이에 대해서는 국회법 제95조 제1항 소정의 수정동의로 1건의 수정안[김관영 의원 외 155인, 의안번호 원안과 동일(제2019985호) - 이하 ‘이 사건 수정안’이라 한다]이 제출되어 있는 점을 알린 다음, 위 법률안에 대한 무제한토론이 실시되었다.
○ 이에 청구인 국회의원들은 2019. 12. 26. 피청구인 국회의장이 2019. 12. 23. 제372회 국회(임시회) 제1차 본회의 과정에서 의사일정 제1항 ‘제372회 국회(임시회) 회기결정의 건’과 관련하여 청구인 국회의원들의 무제한토론 요구를 임의로 거부하고 의사일정 제1항을 상정한 행위와 2019. 4. 24. 접수되어 신속처리대상안건으로 지정된 이 사건 원안의 내용과는 다른 이 사건 수정안을 신속처리 절차에 따라 본회의에 상정한 행위가 청구인 국회의원들의 해당 안건에 대한 심의·표결권을 침해하고, 자유한국당의 국회내 협의권을 침해한다고 주장하며, 위 각 상정행위의 심의·표결권 침해의 확인과 그 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다(2019헌라6).
○ 한편, 피청구인 국회의장은 2019. 12. 27. 제373회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 의사일정 제1항 ‘공직선거법 일부개정법률안’에 대한 의결을 진행하였다. 피청구인 국회의장은 국회법 제96조에 따라 이 사건 수정안에 대해서 표결하도록 하여, 재석 167인 중 찬성 156인으로 이 사건 수정안이 가결되었음을 선포하였다.
○ 이에 청구인들은 2020. 1. 7. 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위가 청구인 국회의원들의 법률안 제출권, 법률안 심의·표결권을 침해하고, 자유한국당의 입법절차 참여권을 침해하였다고 주장하며, 그 침해의 확인과 이 사건 수정안 가결선포행위의 무효 확인 및 피청구인 국회의 이 같은 공직선거법 개정행위의 위헌, 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다(2020헌라1).

□ 심판대상 및 관련 법령
(1) 피청구인 국회의장이 ‘제372회 국회(임시회) 회기결정의 건’과 관련하여 회기를 2019. 12. 11.부터 12. 25.까지 15일간으로 정하자는 윤후덕 의원 외 155인이 제출한 수정안을 가결선포한 행위(이하 ‘이 사건 회기 수정안 가결선포행위’라 한다)가 청구인 국회의원들의 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부
(2) 피청구인 국회의장이 2019. 12. 27. 이 사건 수정안을 가결선포한 행위(이하 ‘이 사건 수정안 가결선포행위’라 한다)가 청구인 국회의원들의 법률안 제출권, 법률안 심의·표결권을 침해하는지 여부, 자유한국당의 기회균등의 입법절차 참여권을 침해하였는지 여부 및 이 사건 수정안 가결선포행위의 무효 여부
(3) 피청구인 국회가 위 (2)항의 이 사건 수정안 가결선포행위를 통하여 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것)을 개정한 행위(이하 ‘이 사건 공직선거법 개정행위’라 한다)가 청구인 국회의원들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부, 자유한국당의 입법절차 참여권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부

[관련 법령: 별지 첨부]

□ 결정 주문
○ 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 심판청구와 나머지 청구인들의 피청구인 국회에 대한 심판청구를 각하한다.
○ 나머지 청구인들의 피청구인 국회의장에 대한 심판청구를 기각한다.
※ 심판대상별 주문(법정의견)은 표지의 표와 같음.

□ 이유의 요지(법정의견)
● 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 청구에 관한 판단 - 각하
○ 정당은 현대의 대의제 민주주의에 없어서는 안 될 중요한 공적 기능을 수행하고 있으나, 정당은 국민의 자발적 조직으로, 그 법적 성격은 일반적으로 사적·정치적 결사 내지는 법인격 없는 사단인바, 공권력의 행사 주체로서 국가기관의 지위를 갖는 것은 아니다. 따라서 정당은 특별한 사정이 없는 한 권한쟁의심판절차의 당사자가 될 수는 없다.
○ 국회법 제33조 제1항 본문은 정당이 교섭단체가 될 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 헌법은 권한쟁의심판청구의 당사자로 국회의원들의 모임인 교섭단체에 대해서 규정하고 있지 않다. 또한 교섭단체의 권한 침해는 교섭단체에 속한 국회의원 개개인의 심의？표결권 등 권한 침해로 이어질 가능성이 높은바, 교섭단체와 국회의장 등 사이에 쟁의가 발생하더라도 국회의원과 국회의장 등 사이의 권한쟁의심판으로 해결할 수 있어, 위와 같은 쟁의를 해결할 적당한 기관이나 방법이 없다고 할 수 없다. 이러한 점을 종합하면, 교섭단체는 그 권한침해를 이유로 권한쟁의심판을 청구할 수 없다.
○ 그렇다면, 정당은 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 ‘국가기관’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되지 아니한다. 결국 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 심판청구는 청구인능력이 없는 자가 제기한 것으로서 모두 부적법하다.

● 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의 이 사건 공직선거법 개정행위에 대한 청구에 관한 판단 - 각하
○ 국회의 입법에 대한 권한쟁의심판이 적법하기 위해서는 이것이 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험성이 있어야 한다. 그런데 이 사건 공직선거법 개정행위로 개정된 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호)의 내용은 국회의원선거와 관련하여 부분적으로 준연동형 비례대표제를 도입하는 등 선거와 관련된 내용만을 담고 있어, 국회의원을 선출하는 방법과 관련될 뿐, 청구인 국회의원들이 침해되었다고 주장하는 법률안 심의·표결권과는 아무런 관련이 없다. 그렇다면 피청구인 국회의 이 사건 공직선거법 개정행위로 인하여 청구인 국회의원들의 법률안 심의·표결권이 침해될 가능성은 없다고 할 것이므로, 이 부분 심판청구는 부적법하다.

● 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대한 청구에 관한 판단 - 기각
○ 국회의장의 의사진행에 관한 폭넓은 재량권은 국회의 자율권의 일종이므로, 다른 국가기관은 헌법이나 법률에 명백히 위배되지 않는 한 국회의장의 의사절차 진행 행위를 존중하여야 한다.
○ 무제한토론제도의 입법취지는 ‘소수 의견이 개진될 수 있는 기회’를 보장하면서도, 의사절차가 지나치게 지연되거나 안건에 대한 처리 자체가 불가능하게 되는 것을 방지하여 ‘안건에 대한 효율적인 심의’가 이루어지도록 하는 것이다.
○ 국회법 제7조에 따라 집회 후 즉시 의결로 국회의 회기를 정하는 것이 국회법이 예정하고 있는 국회의 정상적인 운영 방식이다. 무제한토론 역시 국회가 집회 후 즉시 의결로 국회의 회기를 정하여 해당 회기의 종기가 정해져 있는 상태에서 실시되는 것을 전제로 하여, 해당 회기의 종기까지만 보장되도록 규정되어 있다(국회법 제106조의2 제8항).
○ ‘회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 실시되는 경우, 무제한토론을 할 의원이 더 이상 없거나 무제한토론의 종결동의가 가결되지 않으면, 국회가 해당 회기를 정하지 못하게 된다. 국회법 제106조의2 제8항은 무제한토론을 실시하는 중에 해당 회기가 끝나는 경우 해당 안건은 바로 다음 회기에서 지체 없이 표결하도록 규정하고 있으나, 이미 헌법 제47조 제2항에 의하여 종료된 해당 회기를 그 다음 회기에 이르러 결정할 여지는 없다. 결국 ‘회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 실시되면, 무제한토론이 ‘회기결정의 건’의 처리 자체를 봉쇄하는 결과가 초래된다. 이는 당초 특정 안건에 대한 처리 자체를 불가능하게 하는 것이 아니라 처리를 지연시키는 수단으로 도입된 무제한토론제도의 취지에 반할 뿐만 아니라, 국회법 제7조에도 정면으로 위반된다.
○ 국회가 집회할 때마다 ‘해당 회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 개시되어 헌법 제47조 제2항에 따라 폐회될 때까지 무제한토론이 실시되면, 국회는 다른 안건은 전혀 심의·표결할 수 없게 되므로, 의정활동이 사실상 마비된다. 이와 같은 결과를 피하기 위해서는 국회가 매 회기에 회기를 정하는 것을 포기할 수밖에 없다. 회기를 정하지 못한 채 국회가 비정상적으로 운영되도록 하는 것이 의회정치의 정상화를 도모하고자 도입된 무제한토론제도가 의도한 바라고 볼 수는 없다.
○ 국민의 안전이나 경제정책과 관련된 주요 법안 등 국가적으로 반드시 긴급하게 처리해야 하는 안건의 처리가 지연되면 국회가 국민의 대의기관으로서의 역할을 제대로 수행하지 못할 우려가 있다. 그런데 ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상이라고 보면, 앞서 본 바와 같이 의정활동이 사실상 마비될 가능성이 있다. 이를 피하기 위하여 국회가 매 회기에 회기를 정하는 것을 포기하고 쟁점 안건을 먼저 상정하더라도, 정기회의 경우 100일, 임시회의 경우 30일이 넘는 기간 동안 단 한 건의 안건만을 처리할 수 있게 된다.
○ 국회법 제106조의2 제8항은 무제한토론의 대상이 다음 회기에서 표결될 수 있는 안건임을 전제하고 있다. 그런데 ‘회기결정의 건’은 해당 회기가 종료된 후 소집된 다음 회기에서 표결될 수 없으므로, ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상이 된다고 해석하는 것은 국회법 제106조의2 제8항에도 반한다.
○ 그렇다면, ‘회기결정의 건’은 그 본질상 국회법 제106조의2에 따른 무제한토론의 대상이 되지 않는다고 보는 것이 타당하다.
○ 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 청구인 국회의원들의 심의·표결권을 침해하지 않으므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 무효로 볼 수 없다.

● 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 청구에 관한 판단 - 기각
○ 국회법 제95조가 본회의에서 수정동의를 제출할 수 있도록 한 취지는 일정한 범위 내에서 국회의원이 본회의에 상정된 의안에 대한 수정의 의사를 위원회의 심사절차를 거치지 아니하고 곧바로 본회의의 심의과정에서 표시할 수 있도록 허용함으로써 의안 심의의 효율성을 제고하기 위한 것이다. 그런데 수정동의를 지나치게 넓은 범위에서 인정할 경우 국회가 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 채택하고 있는 위원회 중심주의를 저해할 우려가 있다. 국회법 제95조 제5항의 입법취지는 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 심사가 이루어질 여지가 없는 경우에는 수정동의의 제출을 제한함으로써 위원회 중심주의를 공고히 하는 것이다.
○ 국회법 제95조 제5항 본문의 문언, 입법취지, 입법경과를 종합적으로 고려하면, 위원회의 심사를 거쳐 본회의에 부의된 법률안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부는 ‘원안에서 개정하고자 하는 조문에 관한 추가, 삭제 또는 변경으로서, 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 수정안의 내용까지 심사할 수 있었는지 여부’를 기준으로 판단하는 것이 타당하다.
○ 이 사건 원안과 이 사건 수정안의 개정취지는 ‘사표를 줄이고, 정당득표율과 의석점유율 사이의 불일치를 줄이며, 지역주의 정당체제를 극복’하는 것으로 동일하다.
○ 이 사건 수정안 제21조 제1항은 국회의 의원정수를 변경하는 내용의 이 사건 원안 제21조 제1항을 당시 공직선거법 그대로 두는 내용으로 수정한 것이다. 이 사건 원안에 대한 위원회 심사절차에서 국회의 의원정수를 당시 공직선거법 그대로 둘 것인지, 변경할 것인지에 관하여 심사가 이루어질 수 있었다.
○ 이 사건 수정안 중 석패율제·권역별 비례대표제 삭제 관련 조항들은 석패율제·권역별 비례대표제를 도입하기 위하여 이 사건 원안이 개정·신설한 조항들을 당시 공직선거법 그대로 두는 내용으로 수정한 것이다. 이는 실질적으로 이 사건 원안 중 일부인 석패율제·권역별 비례대표제에 대한 반대의 의사를 표시한 것인데, 원안에 대한 위원회의 심사 절차에 찬반토론이 포함되어 있으므로, 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 심사가 이루어질 수 있었다.
○ 이 사건 수정안 부칙 제3조는 이 사건 원안 부칙 제3조가 정한 당헌 등의 제출 기간을 수정한 것으로, 위 제출 기간을 어떻게 정하는 것이 적정한지에 관하여 이 사건 원안에 대한 위원회 심사절차에서 심사가 이루어질 수 있었다.
○ 이 사건 수정안 부칙 제4조는 이 사건 원안 제189조 제2항(준연동형 비례대표제)에 관하여 2020. 4. 15. 실시하는 비례대표국회의원선거에 한하여 적용되는 특례를 정한 것이다. 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 준연동형 비례대표제를 적용하는 범위에 관하여 심사가 이루어질 수 있었다.
○ 앞서 살펴본 내용을 종합하여 보면, 이 사건 수정안은 이 사건 원안의 개정취지에 변화를 초래한 것이 아니고 이 사건 원안이 개정취지 달성을 위해 제시한 여러 입법수단 중 일부만 채택한 것에 불과한 것으로서, 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 이 사건 수정안의 내용까지 심사할 수도 있었으므로, 이 사건 원안의 취지 및 내용과 직접 관련성이 인정된다. 따라서 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항 본문에 위배되지 않는다.
○ 결국 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항 본문에 위배되지 아니하고, 그 밖의 청구인들의 주장 또한 이유 없으므로, 청구인 국회의원들의 심의·표결권을 침해하지 않는다. 따라서 더 나아가 살펴볼 필요 없이 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위는 무효로 볼 수 없다.

□ 반대의견 및 별개의견
● 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 각 권한침해확인 청구에 관한 반대의견(인용)
가. 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대한 권한침해확인 청구에 관한 판단
○ 무제한토론은 국회 소수파가 특정 안건의 본회의 통과를 막기 위해 제한된 시간을 넘어 토론을 지속할 수 있게 하는 합법적 의사진행방해(filibuster) 수단의 하나이다. 그러나 무제한토론은 회기를 넘어서 지속될 수는 없으므로, 특정 안건에 대한 의사진행을 봉쇄하는 것이 아니라 최대한으로 잡아도 다음 회기까지 의결을 지연시키는 작용을 할 뿐이다. 또한, 무제한토론제도의 사용이 안건과 관련 없이 단순히 의사진행방해 목적으로 활용된다면 자칫 무책임한 정당으로 여론의 심판을 받을 수 있기 때문에 소수파로서는 무제한토론제도를 활용하는 것에 신중을 기하게 될 것이다. 따라서 이 제도가 갖는 의의는 국회의 의사를 일시적으로 지연하면서 소수파의 견해를 듣고, 다수파와 소수파가 합의를 통하여 법안을 처리할 수 있도록 동기를 부여하여 극단적인 대치 상황을 피하게 한다는 점에서 찾을 수 있다.
○ 오늘날의 변화된 정치현실 속에서 권력분립원리는 의회 소수파에게 집권당 및 정부를 통제할 가능성을 보장할 것을 요청한다. 소수파의 보호가 가능할 수 있도록 의사형성과정에 영향력을 행사하는 소수파의 절차적 권리가 보장되어야 한다. 헌법은 이에 따라 국회소집 요구(제47조 제1항), 국정조사 요구(제61조), 정부의 출석과 답변 요구(제62조) 등의 기회를 국회 소수파에게 보장하고 있다. 무제한토론은 헌법에 규정된 제도는 아니지만 국회의 소수파가 합법적으로 의사진행을 지연할 수 있는 수단으로 도입된 이상, 국회 소수파 보호의 정신에 비추어 소수파의 무제한토론권을 최대한 보장하는 방향으로 해석하여야 한다.
○ 국회 소수파에게 의견 제시의 기회를 보장하여 의사의 진행을 지연할 수 있도록 기회를 부여하는 무제한토론의 취지를 고려할 때, 무제한토론은 특별한 사정이 없는 한 모든 의안에 대해서 인정되어야 한다. 만일 무제한토론을 배제하기 위해서는 명문의 규정 또는 무제한토론을 배제할 만한 합리적인 이유가 있어야 한다.
○ 그런데 현행 국회법상으로는 ‘회기결정의 건’과 관련하여 무제한토론 또는 찬반토론을 배제하는 명문의 규정이 없고, 국회에서 ‘회기결정의 건’에 대해서 토론을 실시하지 아니하였던 관행이 존재한다고 볼 만한 자료도 없다.
○ 또한, 회기는 매 회기 결정되어야 하지만, 국회가 국회의 집회일에 제1차 본회의를 개의하여 회기를 정하지 못하더라도 헌법 제47조 제2항에 따라 회기의 상한에 도달하였을 때 그 회기가 종료되므로, 무제한토론은 국회법이 예정하고 있는 기간 제한을 넘어서서 무제한 반복될 수는 없다.
먼저 ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론이 실시된 경우, 최대 헌법 제47조 제2항에 따른 기간 동안 실시될 수 있다. 그러나 ‘회기결정의 건’과 관련하여 한 차례 무제한토론이 실시되었을 경우, 국회의장으로서는 다음 회기의 의사일정을 작성하면서 ‘회기결정의 건’을 무제한토론이 요구된 쟁점 의안보다 후순위로 작성하거나 ‘회기결정의 건’을 의사일정 자체에서 배제하여, ‘회기결정의 건’을 이유로 무제한토론이 반복되는 것을 방지할 수 있다. 결국 다음 회기의 ‘회기결정의 건’에 대한 의결이 이루어지지 아니하였으므로, 쟁점 의안에 대해서 무제한토론이 최대 헌법 제47조 제2항에서 정해진 회기동안 이루어질 수 있을 것이다. 이처럼 특별한 사정이 없는 한, 회기결정의 건’에 대한 무제한토론은 한 번만 이루어질 수밖에 없다. 그 다음 회기에는 회기의 결정이 없이 곧바로 쟁점 의안에 대한 무제한토론이 이루어지게 되므로, 무제한토론을 사실상 무력화하기 위하여 회기를 짧게 정할 수 없고, 쟁점 의안에 대한 무제한토론이 충분히 보장될 수 있다. 결국 ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론이 가능하다고 하더라도 이로 인하여 ‘회기결정의 건’은 한 번의 회기를 지연시키는 효과가 있을 뿐이다.
○ ‘회기결정의 건’은 성격상 해당 회기에만 적용되므로, ‘무제한토론을 실시한 해당 안건은 바로 다음 회기에 지체 없이 표결하여야 한다’는 국회법 제106조의2 제8항 제2문이 적용될 수 없다. 그러나 국회법 제106조의2 제8항은 제7항, 제9항과 연결하여 해석해야 하고, 그 취지는 무제한토론이 종결된 경우에는 그 의안에 대해서 더 이상 무제한토론으로 다투지 말고 표결을 하여 분쟁을 종결하자는 것이다. 해당 회기 중에 무제한토론이 종결된 경우에는 ‘회기결정의 건’에 대하여 지체 없이 표결을 해야 분쟁이 해결된다는 점은 일반적인 의안과 차이가 없고, 다만, 안건의 성격상 회기 종료로 분쟁이 자연적으로 해결되므로, 제106조의2 제8항 제2문이 적용될 여지가 없는 것뿐이다. 따라서 국회법 제106조의2 제8항 제2문이 적용될 수 없다고 하여 ‘회기결정의 건’이 무제한토론에 성격상 부적합하다고 볼 수 없다.
○ 결국 ‘회기결정의 건’을 무제한토론에서 배제하는 조항 및 관행이 존재하지 아니하고, ‘회기결정의 건’의 성격도 무제한토론에 부적합하다고 볼 만한 것이 없는 이상, 이 사건 회기결정의 건에 대해서 청구인 국회의원들의 무제한토론 요구를 거부한 피청구인 국회의장의 행위는 국회법 제106조의2 제1항을 위반하였다고 할 것이다.
○ 위와 같이 국회법을 위반한 피청구인 국회의장의 행위는 결국 ‘회기결정의 건’에 대해서 표결을 실시하여 가결을 선포한 피청구인 국회의장의 행위에 직접적으로 영향을 미친다. 따라서 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 국회법 제106조의2 제1항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 회기 수정안에 관한 심의·표결권을 침해하였다.

나. 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 권한침해확인 청구에 관한 판단
○ 국회는 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 ‘위원회 중심주의’를 채택하고 있어 위원회의 심사는 법률 제정 등 국회의 의사결정에 있어서 무엇보다 중요한 과정이다. 그런데 본회의 심의단계에서 수정안의 제출이 제한 없이 허용된다면, 소관 위원회의 심사와 법제사법위원회를 거쳐 본회의에 회부되는 국회법상의 입법심의 구조가 형해화되고, 졸속입법의 폐해를 불러 오게 되므로, 이러한 부작용을 막기 위하여, 국회법 제95조 제5항은 수정동의를 통해 발의되는 수정안의 범위를 제한하고 있다.
○ 본회의에서 수정동의로 법률개정안의 수정안을 발의하는 것을 제한하는 국회법 제95조 제5항 소정의 ‘원안의 취지 및 내용과의 직접 관련성’의 의미를 해석하기 위해서는 문언 자체의 개념상 의미에 더하여 법률개정안의 구조적 본질 및 법률개정안 수정의 내재적 한계, 국회법 제95조 제5항의 입법과정과 입법취지, 국회법의 다른 조항과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다. ‘원안의 취지 및 내용과의 직접 관련성’은 원안과 수정안의 근본 목적이 동일하여야 한다는 ‘원안의 취지와 수정안 취지 사이의 직접 관련성’, 수정안의 내용인 개정법률 조항이 원안이 법률개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 되는 관계에 있어야 한다는 ‘원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’, 원안과 수정안의 각 개정법률 조항이 동일한 주제(主題)를 다루어야 한다는 ‘원안의 내용과 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’으로 나누어 볼 수 있다. 국회법 제95조 제5항 소정의 수정안은 위 3가지의 직접 관련성을 모두 갖추어야 할 것이고, 만일 그 중 단 하나의 직접 관련성이라도 흠결할 경우에는 수정동의를 통해 발의할 수 있는 적법한 수정안이 될 수 없다.
○ 본회의에서 심의 중인 이 사건 원안이 공직선거법 일부개정법률안에 해당하므로 ‘원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’은 ‘이 사건 원안이 공직선거법 개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적과 이 사건 수정안의 개정법률 조항이 직접 관련이 있어야 한다.’는 것이고, 이것은 이 사건 수정안의 내용인 개정법률 조항이 이 사건 원안에서 공직선거법 개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 되는 관계에 있어야 함을 의미한다.
○ 이 사건 원안이 실현하고자 한 근본 목적 중의 하나는 ‘국회의원 정수를 유지하면서도 비례대표비율을 높여 비례대표국회의원의 의석수를 증가시킴으로써 투표에서의 사표를 줄이고 이를 통해 선거제도의 국민대표성을 제고하는 것’에 있다. 그런데, 이 사건 수정안의 내용인 개정법률조항은 이 사건 원안이 국회의원 정수 300명의 구성을 지역구 225명, 비례대표 75명으로 정하여 비례대표국회의원의 의석수를 증가시켰던 것을 구 공직선거법과 같이 지역구 253명, 비례대표 47명의 구성으로 되돌려 놓았는데, 이것은 비례대표제 확대를 통한 국민대표성의 제고라는 이 사건 원안의 근본 목적의 실현과 반대되는 방향으로 작성된 것으로서 이 사건 원안의 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 될 수 없다. 따라서 이 부분에 있어서 이 사건 원안의 취지와 이 사건 수정안의 내용 사이의 직접 관련성은 인정되지 않는다.
○ 이 사건 원안의 근본 목적 중의 또 다른 하나는 ‘지역구 선거에서 근소한 차이로 낙선한 후보자를 비례대표제를 통해서 구제하면서 이를 권역별 비례대표제와 연결하여 지역주의 정당체제를 완화하는 것’이었는데, 이 사건 수정안의 내용에서 석패율제와 권역별 비례대표제를 완전히 삭제한 것은 이 사건 원안의 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단을 전부 소멸시킨 것으로서 그 근본 목적의 실현에 역행하는 것이다. 따라서 이 부분에 있어서도 이 사건 원안의 취지와 이 사건 수정안의 내용 사이의 직접 관련성은 인정되지 않는다.
○ 결국 이 사건 수정안은 본회의 심의단계에서 수정동의를 통해 발의될 수 있는 적법한 수정안으로서 갖추어야 할 국회법 제95조 제5항 본문의 요건을 구비하지 못하였으므로, 이 사건 수정안을 이 사건 원안과 함께 본회의에 상정한 피청구인 국회의장의 행위는 국회법 제95조 제5항을 위반하였다고 할 것이다.
○ 위와 같이 이 사건 수정안은 국회법 제95조 제5항 소정의 수정안으로서의 요건을 갖추지 못하여 이 사건 원안과 함께 본회의에 상정할 것이 아니라 별도의 안건으로서 위원회에 회부되어 심사되었어야 했는데(국회법 제81조 제1항), 피청구인 국회의장은 이러한 절차를 거치지 않고 부적법하게 본회의에 상정된 이 사건 수정안에 대하여 토론을 거치고, 표결을 실시하여 가결을 선포한 것이므로, 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 수정안에 관한 심의？표결권을 침해한 것이다.

● 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 관한 각 무효확인청구에 대한 별개의견(기각)
○ 권한쟁의심판에서 청구인의 권한이 침해되었다고 확인될 경우, 헌법재판소법 제66조 제2항에서 그 원인이 되는 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여한 취지는, 권한쟁의심판이 헌법적 권한질서의 객관적 확인이라는 객관적 쟁송의 성격과 침해된 청구인의 권한을 구제하는 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 반영하여, 헌법재판소로 하여금 권한쟁의심판제도의 기초가 되는 권력분립원리의 실질적 실현에 가장 적합한 결정을 하도록 하기 위함이라고 할 것이다. 따라서 권한쟁의심판에서 피청구인의 처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해된 것으로 확인하는 경우 그러한 처분의 무효를 확인할 것인지 여부는, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다.
○ 이 사건 회기 수정안 가결선포행위로 인하여 청구인 국회의원들의 권한이 침해된 사유는 국회법 제106조의2 제1항을 위반하였을 뿐이므로 헌법적으로 중대하다고 보기는 어렵다. 침해된 권한은 본회의에서 구체적으로 법률안 등 의안의 내용을 심사하거나 그에 대해서 표결하는 권한은 아니며, 피청구인의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위로 회기가 정해졌다고 하더라도 합의를 통한 의결로 회기를 연장하여 분쟁을 자율적으로 해결할 가능성이 있다. 또한 이 사건의 경우 권한쟁의심판을 통하여 청구인 국회의원들의 침해된 권한이 회복될 가능성이 없고, 오히려 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대하여 그 무효를 확인할 경우에는 법적 안정성이 크게 훼손될 것이다. 그렇다면, 권한침해를 확인하는 결정만으로도 피청구인 국회의장의 행위의 위헌성을 해명하고 향후 유사한 행위의 반복을 억제하는 데에는 충분하다고 할 것이므로, 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대해서는 그 무효를 확인하지 않는 것이 타당하다.
○ 이 사건 수정안 가결선포행위로 인하여 청구인 국회의원들의 권한이 침해된 사유는 국회법 제95조 제5항을 위반하였다는 것인바, 위원회 중심주의는 헌법상 원칙으로 볼 수는 없고, 본회의에서 제출된 수정안이 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지에 대해서는 원안의 취지 및 내용과 수정안의 취지 및 내용, 수정의 효과 등을 상호 비교하여야 비로소 알 수 있으므로, 이러한 위반이 헌법적으로 중대하다고 보기는 어렵다. 또한, 문제된 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 본회의 상정행위는 절차적인 의미만을 가질 뿐, 그 실체를 결정하는 의미를 갖는 것은 아니고, 이 사건 수정안이 이 사건 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부에 대한 국회의장의 판단이 잘못되었는지 여부는 본회의 토론과 표결과정에서 검토되어야 할 부분인데, 실제 이 사건 수정안에 관한 무제한토론과 표결을 거쳤으므로, 권력분립원리상 국회의 정치적 자율을 존중하여 피청구인 국회의장의 행위의 효력을 직접 판단하는 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 속한다. 한편, 이 사건 수정안 가결선포행위로 효력이 발생한 개정 공직선거법에 따라 이미 국회의원이 선출되어 제21대 국회의 개원을 앞두고 있다. 이러한 사정을 모두 고려할 때, 권한침해를 확인하는 결정만으로도 피청구인 국회의장의 행위의 위헌성을 해명하고 향후 유사한 행위의 반복을 억제하는 데에는 충분하다고 할 것이다. 따라서 이 사건 수정안 가결선포행위에 대해서는 그 무효를 확인하지 않는 것이 타당하다.

● 재판관 이선애의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 관한 각 무효확인청구에 대한 별개의견(기각)
○ 헌법재판소법 제66조 제2항이 권한침해의 원인이 된 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것을 헌법재판소의 재량으로 하도록 정한 것은 ‘국가기관 상호간’, ‘국가기관과 지방자치단체 간’, ‘지방자치단체 상호간’의 3가지 서로 다른 성격의 권한쟁의심판의 본질과 기능에 상응하여 결정주문이 달라져야 함을 고려할 것을 요청하고 있는 것으로 해석된다. 이러한 취지를 고려할 때 국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서, 헌법재판소는 심판대상 행위의 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것에 그쳐야 하고 이를 넘어 입법관련 행위에 대한 취소 내지 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 국회는 스스로 다양한 절차와 방법을 통하여 합헌적 상태를 회복할 수 있는 광범위한 정치적 형성권을 가지고 있고, 국회의 정치적 형성권의 행사로서 회복된 합헌적 상태는 다양한 모습일 수 있기 때문에 국가기관 스스로 권한침해확인 결정에 따라 합헌적인 상태를 구현하도록 함으로써 손상된 헌법상의 권한질서는 회복될 수 있다고 보기 때문이다.
○ 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 법률안에 직접 관련된 것은 아니나, 법률안 심의·표결을 위한 전제로서 본회의가 열릴 수 있는 회기를 결정한다는 의미가 있으므로, 청구인 국회의원들의 법률안 심의·표결권 행사에 영향을 주는 넓게 볼 경우 ‘입법관련 행위’에 해당하고, 이 사건 수정안 가결선포행위는 입법행위에 해당하므로 헌법재판소는 이에 대한 위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것을 넘어서 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 따라서 이 사건 회기 수정안 가결선포행위와 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 무효확인 청구는 이유 없어 기각하여야 한다.

□ 결정의 의의
○ 이 결정은 정당이 권한쟁의심판의 당사자능력이 있는 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 ‘국가기관’에 해당하는지 여부에 대하여 헌법재판소가 최초로 판단한 결정이다. 헌법재판소가 정당의 권한쟁의심판 당사자능력을 부정하였으므로, 정당이 권한쟁의심판을 청구할 수는 없고, 소속 국회의원이 국회의장 등을 상대로 권한쟁의심판을 청구하거나, 정당이 헌법소원심판을 청구하는 등의 방법으로 구제받을 수 있을 것이다.
○ 2012년 국회법에서 도입된 무제한토론이 배제될 수 있는지 여부에 대하여 국회법 제106조의2 제1항에서 명확히 규정하고 있지 않았다. 이번 결정에서 무제한토론이 국회의 입법기능을 마비시킬 정도에 이르러서는 안된다는 한계를 확인하였다. 이에 따라 ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론을 인정한다면 국회의 입법기능이 마비될 수 있으므로, ‘회기결정의 건’에 대하여는 무제한토론이 실시될 수 없음을 확인하였다.
○ 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6에서 법정의견이 본회의에서 수정동의로 제출된 수정안의 범위와 관련하여, “어떠한 의안으로 인하여 원안이 본래의 취지를 잃고 전혀 다른 의미로 변경되는 정도에까지 이르지 않는다면 이를 국회법상의 수정안에 해당하는 것으로 보아 의안을 처리할 수 있는 것으로 볼 수 있다.”라고 결정한 이후, 2010년 국회법 제95조 제5항이 신설되었는바, 이번 결정은 국회법 제95조 제5항의 해석에 관한 최초의 결정이다. 이 결정에서는 위원회의 심사를 거쳐 본회의에 부의된 법률안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부에 대해서 ‘원안에서 개정하고자 하는 조문에 관한 추가, 삭제 또는 변경으로서, 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 수정안의 내용까지 심사할 수 있었는지 여부’를 기준으로 판단한다는 점을 명확히 하였다.

[별지: 관련 법령]
헌법
제8조 ① 정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.
② 정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다.
③ 정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다.
④ 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.
제47조 ② 정기회의 회기는 100일을, 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없다.

헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것)
제61조(청구 사유) ① 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 유무 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 해당 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다.
② 제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위(不作爲)가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 할 수 있다.
제66조(결정의 내용) ① 헌법재판소는 심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 유무 또는 범위에 관하여 판단한다.
② 제1항의 경우에 헌법재판소는 권한침해의 원인이 된 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있고, 헌법재판소가 부작위에 대한 심판청구를 인용하는 결정을 한 때에는 피청구인은 결정 취지에 따른 처분을 하여야 한다.

국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것)
제7조(회기) ① 국회의 회기는 의결로 정하되, 의결로 연장할 수 있다.
② 국회의 회기는 집회 후 즉시 정하여야 한다.
제33조(교섭단체) ① 국회에 20명 이상의 소속 의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체가 된다. 다만, 다른 교섭단체에 속하지 아니하는 20명 이상의 의원으로 따로 교섭단체를 구성할 수 있다.
제77조(의사일정의 변경) 의원 20명 이상의 연서에 의한 동의(動議)로 본회의 의결이 있거나 의장이 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 필요하다고 인정할 때에는 의장은 회기 전체 의사일정의 일부를 변경하거나 당일 의사일정의 안건 추가 및 순서 변경을 할 수 있다. 이 경우 의원의 동의에는 이유서를 첨부하여야 하며, 그 동의에 대해서는 토론을 하지 아니하고 표결한다.
제85조의2(안건의 신속 처리) ① 위원회에 회부된 안건(체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 안건을 포함한다)을 제2항에 따른 신속처리대상안건으로 지정하려는 경우 의원은 재적의원 과반수가 서명한 신속처리대상안건 지정요구 동의(動議)(이하 이 조에서 “신속처리안건 지정동의”라 한다)를 의장에게 제출하고, 안건의 소관 위원회 소속 위원은 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건 지정동의를 소관 위원회 위원장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장 또는 안건의 소관 위원회 위원장은 지체 없이 신속처리안건 지정동의를 무기명투표로 표결하되, 재적의원 5분의 3 이상 또는 안건의 소관 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다.
② 의장은 제1항 후단에 따라 신속처리안건 지정동의가 가결되었을 때에는 그 안건을 제3항의 기간 내에 심사를 마쳐야 하는 안건으로 지정하여야 한다. 이 경우 위원회가 전단에 따라 지정된 안건(이하 “신속처리대상안건”이라 한다)에 대한 대안을 입안한 경우 그 대안을 신속처리대상안건으로 본다.
③ 위원회는 신속처리대상안건에 대한 심사를 그 지정일부터 180일 이내에 마쳐야 한다. 다만, 법제사법위원회는 신속처리대상안건에 대한 체계ㆍ자구 심사를 그 지정일, 제4항에 따라 회부된 것으로 보는 날 또는 제86조제1항에 따라 회부된 날부터 90일 이내에 마쳐야 한다.
④ 위원회(법제사법위원회는 제외한다)가 신속처리대상안건에 대하여 제3항 본문에 따른 기간 내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 그 기간이 끝난 다음 날에 소관 위원회에서 심사를 마치고 체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회로 회부된 것으로 본다. 다만, 법률안 및 국회규칙안이 아닌 안건은 바로 본회의에 부의된 것으로 본다.
⑤ 법제사법위원회가 신속처리대상안건(체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부되었거나 제4항 본문에 따라 회부된 것으로 보는 신속처리대상안건을 포함한다)에 대하여 제3항 단서에 따른 기간 내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 그 기간이 끝난 다음 날에 법제사법위원회에서 심사를 마치고 바로 본회의에 부의된 것으로 본다.
⑥ 제4항 단서 또는 제5항에 따른 신속처리대상안건은 본회의에 부의된 것으로 보는 날부터 60일 이내에 본회의에 상정되어야 한다.
⑦ 제6항에 따라 신속처리대상안건이 60일 이내에 본회의에 상정되지 아니하였을 때에는 그 기간이 지난 후 처음으로 개의되는 본회의에 상정된다.
⑧ 의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의한 경우에는 신속처리대상안건에 대하여 제2항부터 제7항까지의 규정을 적용하지 아니한다.
제93조(안건 심의) 본회의는 안건을 심의할 때 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결한다. 다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대해서는 제안자가 그 취지를 설명하여야 하고, 위원회의 심사를 거친 안건에 대해서는 의결로 질의와 토론을 모두 생략하거나 그 중 하나를 생략할 수 있다.
제95조(수정동의) ① 의안에 대한 수정동의(修正動議)는 그 안을 갖추고 이유를 붙여 30명 이상의 찬성 의원과 연서하여 미리 의장에게 제출하여야 한다. 다만, 예산안에 대한 수정동의는 의원 50명 이상의 찬성이 있어야 한다.
② 위원회에서 심사보고한 수정안은 찬성 없이 의제가 된다.
③ 위원회는 소관 사항 외의 안건에 대해서는 수정안을 제출할 수 없다.
④ 의안에 대한 대안은 위원회에서 그 원안을 심사하는 동안에 제출하여야 하며, 의장은 그 대안을 그 위원회에 회부한다.
⑤ 제1항에 따른 수정동의는 원안 또는 위원회에서 심사보고(제51조에 따라 위원회에서 제안하는 경우를 포함한다)한 안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있어야 한다. 다만, 의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.
제96조(수정안의 표결 순서) ① 같은 의제에 대하여 여러 건의 수정안이 제출되었을 때에는 의장은 다음 각 호의 기준에 따라 표결의 순서를 정한다.
1. 가장 늦게 제출된 수정안부터 먼저 표결한다.
2. 의원의 수정안은 위원회의 수정안보다 먼저 표결한다.
3. 의원의 수정안이 여러 건 있을 때에는 원안과 차이가 많은 것부터 먼저 표결한다.
② 수정안이 전부 부결되었을 때에는 원안을 표결한다.
제106조의2(무제한토론의 실시 등) ① 의원이 본회의에 부의된 안건에 대하여 이 법의 다른 규정에도 불구하고 시간의 제한을 받지 아니하는 토론(이하 이 조에서 “무제한토론”이라 한다)을 하려는 경우에는 재적의원 3분의 1 이상이 서명한 요구서를 의장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장은 해당 안건에 대하여 무제한토론을 실시하여야 한다.
② 제1항에 따른 요구서는 요구 대상 안건별로 제출하되, 그 안건이 의사일정에 기재된 본회의가 개의되기 전까지 제출하여야 한다. 다만, 본회의 개의 중 당일 의사일정에 안건이 추가된 경우에는 해당 안건의 토론 종결 선포 전까지 요구서를 제출할 수 있다.
③ 의원은 제1항에 따른 요구서가 제출되면 해당 안건에 대하여 무제한토론을 할 수 있다. 이 경우 의원 1명당 한 차례만 토론할 수 있다.
④ 무제한토론을 실시하는 본회의는 제7항에 따른 무제한토론 종결 선포 전까지 산회하지 아니하고 회의를 계속한다. 이 경우 제73조 제3항 본문에도 불구하고 회의 중 재적의원 5분의 1 이상이 출석하지 아니하였을 때에도 회의를 계속한다.
⑤ 의원은 무제한토론을 실시하는 안건에 대하여 재적의원 3분의 1 이상의 서명으로 무제한토론의 종결동의(終結動議)를 의장에게 제출할 수 있다.
⑥ 제5항에 따른 무제한토론의 종결동의는 동의가 제출된 때부터 24시간이 지난 후에 무기명투표로 표결하되 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다. 이 경우 무제한토론의 종결동의에 대해서는 토론을 하지 아니하고 표결한다.
⑦ 무제한토론을 실시하는 안건에 대하여 무제한토론을 할 의원이 더 이상 없거나 제6항에 따라 무제한토론의 종결동의가 가결되는 경우 의장은 무제한토론의 종결을 선포한 후 해당 안건을 지체 없이 표결하여야 한다.
⑧ 무제한토론을 실시하는 중에 해당 회기가 끝나는 경우에는 무제한토론의 종결이 선포된 것으로 본다. 이 경우 해당 안건은 바로 다음 회기에서 지체 없이 표결하여야 한다.
⑨ 제7항이나 제8항에 따라 무제한토론의 종결이 선포되었거나 선포된 것으로 보는 안건에 대해서는 무제한토론을 요구할 수 없다.
⑩ 예산안등과 제85조의3 제4항에 따라 지정된 세입예산안 부수 법률안에 대해서는 제1항부터 제9항까지를 매년 12월 1일까지 적용하고, 같은 항에 따라 실시 중인 무제한토론, 계속 중인 본회의, 제출된 무제한토론의 종결동의에 대한 심의절차 등은 12월 1일 밤 12시에 종료한다

헌법재판소는 2020. 5. 27. 재판관 5:4의 의견으로, 피청구인 국회의장이 2019. 4. 25. 사법개혁 특별위원회의 바른미래당 소속 위원을 청구인 국회의원 오신환에서 국회의원 채이배로 개선한 행위(이하 ‘이 사건 개선행위’라 한다)는 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않는다고 판단하고 이 사건 개선행위에 대한 권한침해확인청구 및 무효확인청구를 모두 기각하였다. [기각]
이 사건 개선행위의 권한침해확인청구에 대하여는 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견이 있고, 이 사건 개선행위의 무효확인청구에 대하여는 재판관 이은애, 재판관 이영진의 별개의견, 재판관 이선애의 별개의견, 재판관 이종석의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 2018. 7. 26. 법원·법조 개혁, 검찰·경찰 인사 독립성 및 수사 중립성 강화 등 사법 전반에 걸친 개혁방안의 마련 및 검찰청법, 경찰법, 형사소송법 등 관련 법안의 심사·처리를 위하여 위원장 포함 18인의 위원으로 구성되고, 2018. 12. 31.을 활동기한으로 하는 사법개혁 특별위원회(이하 ‘사개특위’라 한다)가 구성되었다. 청구인은 바른미래당 소속 국회의원으로서 2018. 10. 18. 제364회 국회(정기회)에서 사개특위 위원으로 선임되었다. 2018. 12. 27. 제365회 국회(임시회)에서 사개특위의 활동기한은 2019. 6. 30.로 연장되었고, 2019. 6. 28. 제369회 국회(임시회)에서 다시 2019. 8. 31.로 연장되었다.
○ 더불어민주당의 교섭단체 대표의원인 홍영표 의원, 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 김관영 의원, 민주평화당의 원내대표인 장병완 의원, 정의당의 원내대표인 윤소하 의원은 2019. 4. 22. ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’ 및 ‘검경수사권 조정에 관한 형사소송법·검찰청법 개정안’(이하 ‘이 사건 법안’이라 한다)을 국회법 제85조의2에 따라 신속처리대상안건으로 지정하여 처리하기로 하는 합의안(이하 ‘이 사건 합의안’이라 한다)을 발표하였다.
○ 바른미래당은 2019. 4. 23. 의원총회를 개최하고 이 사건 합의안을 추인하였다. 사개특위의 바른미래당 소속 위원인 청구인은 2019. 4. 24. 이 사건 법안의 신속처리대상안건 지정에 반대하겠다는 의사를 표명하였다.
○ 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 김관영 의원은 제368회 국회(임시회) 회기 중이었던 2019. 4. 25. 피청구인에게 사개특위의 바른미래당 소속 위원을 청구인에서 국회의원 채이배로 개선할 것을 요청하였고, 피청구인은 같은 날 사개특위의 바른미래당 소속 위원을 청구인에서 국회의원 채이배로 개선하였다.
○ 이에 청구인은 2019. 4. 25. 위 피청구인의 개선행위로 인하여 법률안 심의·표결권 등을 침해받았다고 주장하면서 그 권한의 침해확인과 위 개선행위의 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 피청구인이 2019. 4. 25. 사개특위의 바른미래당 소속 위원을 청구인에서 국회의원 채이배로 개선한 행위(이하 ‘이 사건 개선행위’라 한다)가 청구인의 권한을 침해하는지 여부 및 이 사건 개선행위가 무효인지 여부이다.
[관련조항]
국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것)
제48조(위원의 선임 및 개선) ① 상임위원은 교섭단체 소속 의원 수의 비율에 따라 각 교섭단체 대표의원의 요청으로 의장이 선임하거나 개선한다. 이 경우 각 교섭단체 대표의원은 국회의원 총선거 후 첫 임시회의 집회일부터 2일 이내에 의장에게 상임위원 선임을 요청하여야 하고, 처음 선임된 상임위원의 임기가 만료되는 경우에는 그 임기만료일 3일 전까지 의장에게 상임위원 선임을 요청하여야 하며, 이 기한까지 요청이 없을 때에는 의장이 상임위원을 선임할 수 있다.
④ 특별위원회 위원은 제1항과 제2항에 따라 의장이 상임위원 중에서 선임한다. 이 경우 그 선임은 특별위원회 구성결의안이 본회의에서 의결된 날부터 5일 이내에 하여야 한다.
⑥ 제1항부터 제4항까지에 따라 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.

□ 결정주문
○ 이 사건 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지
● 권한침해확인청구에 대한 판단 - 기각
가. 자유위임원칙 위배 여부
[이 사건 개선행위의 법적 성격과 자유위임원칙]
○ 국회의장이 위원회의 위원을 선임·개선하는 행위는 국회의 자율권에 근거하여 내부적으로 회의체 기관을 구성·조직하는 것으로서 다른 국가기관의 간섭을 받지 아니하고 광범위한 재량에 의하여 자율적으로 정할 수 있는 고유한 영역에 속한다. 따라서 이 사건 개선행위의 권한 침해 여부를 판단할 때 헌법이나 법률을 명백히 위반한 흠이 있는지를 심사하는 것으로 충분하다.
○ 헌법은 국회가 다수결원리에 따라 헌법상 권한을 행사하도록 규정하고 있다. 국회의 의사절차와 내부조직을 정할 때, 국회 내 다수형성의 가능성을 높이고 의사결정의 능률성을 보장하는 것은 국회에 관한 헌법 규정들에서 도출되는 중대한 헌법적 이익이다. 자유위임원칙은 헌법이 추구하는 가치를 보장하고 실현하기 위한 통치구조의 구성원리 중 하나이므로, 다른 헌법적 이익에 언제나 우선하는 것은 아니고, 국회의 기능 수행을 위해서 필요한 범위 내에서 제한될 수 있다.
○ 이 사건 개선행위의 자유위임원칙 위배 여부는 국회의 기능 수행을 위하여 필요한 정도와 자유위임원칙을 제한하는 정도를 비교형량하여 판단하여야 한다.
[교섭단체 의사에 따른 위원 개선의 필요성]
○ 위원회 위원의 선임 또는 개선은 위원회가 그 기능을 수행하기 위한 전제로서 신속성과 효율성을 고려할 필요성이 큰 국회의 운영에 관한 사항이다. 특히 특별위원회는 정해진 활동기한 내에 안건을 효율적으로 심사하기 위해서 다른 상임위원을 겸임하는 위원들로 구성되므로, 위원, 교섭단체, 특별위원회의 여러 가지 사정을 탄력적으로 반영하여 효율적으로 운영될 필요가 있다.
○ 국회법은 효율적인 국회 운영을 위해서, 교섭단체로 하여금 개별 국회의원의 의사를 수렴·조정하도록 하고, 그 과정에서 자율적으로 형성된 교섭단체의 의사를 그 대표의원이나 간사를 통하여 국회 운영에 반영하도록 의사절차를 정하고 있다. 교섭단체는 소속 국회의원의 전문성, 소속 국회의원 사이의 형평성, 의원총회의 결정 등 소속 국회의원이나 교섭단체의 사정을 가장 잘 파악할 수 있고, 내부적으로 위원 선임·개선의 요건과 절차를 자유롭게 정할 수 있으므로, 위원회 위원의 선임·개선에서도 국회의원의 의사를 수렴·조정하기에 가장 적합한 조직이다.
○ 반면 국회의장이 구체적인 사안마다 국회의원의 의사와 개선의 필요성 등 개별적인 사정을 고려하여 특별위원회 위원을 선임·개선하게 되면, 특별위원회 구성이 지연되고, 개별 국회의원의 의사를 조정하기 위한 기준을 국회의장이 단독으로 정하게 되어 국회의원이나 교섭단체의 권한을 제약하고 국회가 비민주적으로 운영되는 결과를 초래할 우려도 있다.
○ 사법개혁에 관한 국가정책결정의 가능성을 높이기 위한 측면에서도 사개특위 위원의 선임·개선에서 교섭단체의 의사를 반영할 필요성이 인정된다. 사개특위는 사법개혁과 관련된 안건을 집중적으로 심사하여 본회의에서 의결할 법률안을 도출하기 위하여 구성되었는데, 사개특위에서 각 정당의 의사가 균형있게 반영되지 못하면 사개특위의 심사 내용이 본회의에서 통과되기 어렵다.
○ 결국 이 사건 개선행위는 사개특위의 의사를 원활하게 운영하고, 각 정당의 의사를 반영한 사법개혁안을 도출함으로써 궁극적으로는 사법개혁에 관한 국가정책결정의 가능성을 높이기 위한 것으로서 그 정당성을 인정할 수 있다.
[자유위임에 기한 권한의 제한 정도]
○ 위원의 의사에 반하는 개선을 허용하더라도, 직접 국회의원이 자유위임원칙에 따라 정당이나 교섭단체의 의사와 달리 표결하거나 독자적으로 의안을 발의하거나 발언하는 것까지 금지하게 되는 것은 아니다. 다만 정당 또는 교섭단체가 정당의 정책을 의안심의에서 최대한으로 반영하기 위하여 차기선거의 공천, 당직의 배분 등의 수단을 사용하는 것과 마찬가지로, 국회의원의 권한 행사에 간접적인 영향력을 행사하는 것에 불과하다.
○ 이 사건 개선행위 전 바른미래당 의원총회의 의결이 있었던 점, 이 사건 개선행위 후 바른미래당의 교섭단체 대표의원이 그 직을 사퇴하고 후임으로 선출된 청구인의 개선 요청에 따라 사개특위 위원의 개선이 이루어진 점 등을 고려할 때, 교섭단체의 의사에 따라 위원을 개선하더라도, 곧바로 국회의원이 일방적으로 정당의 결정에 기속되는 결과를 초래하게 된다고 단정하기 어렵다.
○ 청구인은 2018. 10. 18. 바른미래당의 교섭단체 대표의원의 요청으로 사개특위 위원으로 선임된 후 처음 정해진 사개특위의 활동기한인 2018. 12. 31.을 넘어서 이 사건 개선행위가 이루어지기 전까지 위원으로서 활동하였고, 이 사건 개선행위 후에도 의원으로서 사개특위 심사절차에 참여할 수 있었다.
○ 그렇다면 이 사건 개선행위로 인하여 청구인의 자유위임에 기한 권한이 제한되는 정도가 크다고 볼 수 없다.
[이 사건 개선행위의 자유위임원칙 위배 여부]
○ 이 사건 개선행위는 사개특위의 의사를 원활하게 운영하고, 사법개혁에 관한 국가정책결정의 가능성을 높이기 위하여 국회가 자율권을 행사한 것으로서, 이 사건 개선행위로 인하여 자유위임원칙이 제한되는 정도가 위와 같은 헌법적 이익을 명백히 넘어선다고 단정하기 어렵다. 따라서 이 사건 개선행위는 자유위임원칙에 위배되지 않는다.
나. 국회법 제48조 제6항 위배 여부
○ 국회법 제48조 제6항의 입법목적은 ‘위원이 일정 기간 재임하도록 함으로써 위원회의 전문성을 강화’하는 것이므로, 국회법 제48조 제6항은 ‘위원이 된(선임 또는 보임된) 때’로부터 일정 기간 동안 ‘위원이 아니게 되는(사임되는) 것’을 금지하는 형태로 규정되어야 한다. 따라서 국회법 제48조 제6항 본문 중 “위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고” 부분은 개선의 대상이 되는 해당 위원이 ‘위원이 된(선임 또는 보임된) 임시회의 회기 중’에 개선되는 것을 금지하는 것이다. 이는 국회법 제48조 제6항 본문 중 “정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.” 부분이 ‘선임 또는 개선된 때로부터’ ‘30일’ 동안 개선을 금지하는 것과 마찬가지이다.
○ 국회법 제48조 제6항의 입법 당시 김택기 의원이 대표발의한 국회법중개정법률안 및 정치개혁특별위원회 국회관계법심사소위원회에서의 심사 내용은 ‘개선된 동일’ 회기 내에는 ‘다시’ 개선할 수 없도록 하는 것이었다. 이후 정치개혁특별위원장이 제안한 국회법중개정법률안, 법제사법위원회의 체계·자구 심사 결과 및 본회의 상정·가결 법률안 모두 ‘회기’ 앞에 ‘동일’이라는 문구를 두고 있었으므로, 위와 같은 입법취지를 그대로 유지한 것으로 볼 수 있다. 국회의장의 법률안 정리 과정에서 ‘동일’ 부분이 삭제되었으나, ‘동일’ 부분이 삭제된 문언을 기준으로 삼아 본회의에서 의결된 “임시회의 경우에는 ‘동일’ 회기중 개선될 수 없고”라는 문언과 달리 해석한다면, 국회의장의 법률안 정리가 본회의에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래한 것이 되므로, 헌법 및 국회법상 입법절차 위배 문제가 발생한다.
○ 이와 같은 해석에 따르면, ‘선임 또는 개선된 임시회의 회기 중’에는 개선이 금지되었다가, 해당 회기가 종료되면 그 이후에는 폐회 중에는 물론 다시 임시회가 개시되더라도 개선이 가능해진다. 반면, ‘모든 임시회의 회기 중에 개선하는 것’을 금지한다고 해석하는 견해에 따르면, ‘선임 또는 개선된 임시회의 회기 중’에는 개선이 금지되었다가, 폐회 중에는 개선이 가능해지고, ‘후속 임시회’의 회기가 개시되면 다시 개선이 금지된다. 본회의의 개회·폐회 여부와 관계없이 위원회는 상시적으로 활동하고 있는 점을 고려할 때, 본회의의 폐회 중에는 개선이 될 수 있었던 위원에 대하여 다시 임시회가 개회되면 개선을 금지해야 할 이유를 발견하기는 어렵다.
○ 국회사무처의 사실조회 회신에 의하면, 국회 역시 같은 취지에서 임시회 회기 중이라는 이유만으로 위원의 개선을 제한하지 않았던 것으로 보인다. 특히 국회법 제48조 제6항의 입법취지가 가장 잘 인식되었을 것으로 보이는 제16대 국회에서, 선임 또는 개선된 동일 임시회 회기 중에 개선된 사례는 2건에 불과하였던 반면, 선임 또는 개선된 회기 이후의 임시회 회기 중에 개선된 사례는 108건에 이르렀다.
○ 청구인은 제364회 국회(정기회) 회기 중이었던 2018. 10. 18. 사개특위 위원으로 선임되었으므로, 그로부터 30일이 지난 2018. 11. 17. 이후에는 국회법 제48조 제6항 본문 중 ‘정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.’ 부분이 적용되지 않아 개선될 수 있었다. 제368회 국회(임시회) 회기 중인 2019. 4. 25. 이 사건 개선행위가 이루어졌으나, 그 이전의 정기회에서 선임된 청구인에 대하여는 국회법 제48조 제6항 본문 중 임시회 부분이 적용되지 않는다.
○ 그렇다면 국회법 제48조 제6항 단서에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요 없이, 이 사건 개선행위는 국회법 제48조 제6항에 위배되지 않는다.
다. 소결
○ 이 사건 개선행위는 자유위임원칙에 위배된다고 보기 어렵고, 국회법 규정에도 위배되지 않으므로, 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하였다고 볼 수 없다.

● 무효확인청구에 대한 판단 ­-­ 기각
○ 이 사건 개선행위는 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않으므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 개선행위는 무효로 볼 수 없다.

□ 이 사건 개선행위의 권한침해확인청구에 대한 반대의견(재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진) - 인용
가. 자유위임원칙 위배 여부
[국민주권주의와 자유위임의 원칙]
○ 국민주권주의에서 ‘국민’은 구체적인 개개인의 총체가 아니라 정치적·이념적 통일체로서 추상적 존재이므로 현실에서 전체 국민을 대표하면서 국가권력을 담당할 대의기관이 필요하고, 대의기관이 국민 전체를 대표하여 국가이익을 추구할 수 있으려면 특정 이익을 대변하는 특정 단체나 특정 지역의 명령으로부터 법적으로 자유로운 지위를 가져야 한다. 이런 이유로 국민과 국민의 대표자인 국회의원 사이에 일체의 법적 기속력을 부인하는 자유위임의 원칙은 국민국가의 정당성을 부여하는 원리가 되었다.
[대의제 민주주의와 자유위임의 원칙]
○ 대의제 민주주의 하에서 주권자인 국민은 선거를 통해 대표자인 대의기관을 선출하고, 대의기관은 국민을 대표하여 국가정책을 결정하며 국민에 대하여 자신의 결정에 대한 정치적 책임을 진다. 대의기관은 임기 중 국민의 의사에 구속을 받지 않고 독자적인 판단에 따라 책임정치를 할 수 있으며, 이러한 의미에서 대표자의 ‘자유위임’은 대의제 민주주의의 본질적 개념요소 중 하나이다. 민주정치의 전제인 자유롭고 공개적인 정치적 의사형성은 의회 내에서도 보장되어야 하며, 이를 위해서도 선거구민이나 정당 등의 명령에 기속되지 않는 국민의 대표로서의 국회의원의 자유로운 지위는 필수적이다.
○ 헌법 제46조 제2항은 “국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”고 규정하여, 대의제 원리에 따라 선출된 국회의원이 선거구민, 정당 및 이익단체 등의 특수이익이 아니라 전체 국민을 위한 국가이익을 추구할 수 있도록 자유위임관계를 보장한다. 이에 국회의원은 자신을 선출한 국민의 현실적 의사에 기속되지 않고 독자적인 양심과 판단에 따라 국가이익을 위한 국가정책 결정에 임한다.
[정당국가현상의 본질]
○ 20세기에 접어들어 보통선거제도가 확립되고 이에 따라 대중민주주의가 실현되면서 정당은 대중의 다양한 정치적 이해관계를 반영하여 정책을 형성하고 이를 국정에 전달하는 매개체로 기능하게 되었다.
○ 이러한 정당국가현상이 대의제 민주주의의 실현과정에 현실적 변화를 가져왔지만 대의제 민주주의의 본질이 변화한 것은 아니다. 대의제 민주주의의 정치적 의사 형성의 과정과 방식이 변화된 것에 불과하다. 정당국가현상은 차별화된 정강 정책을 지닌 복수의 정당이 정기적 선거를 통해 서로 경쟁하면서 국민의 심판과 선택을 받은 대의기관을 탄생시켜 대의제 민주주의를 실현함에 따라 발생한 정치현실이다.
[국회의원의 자유위임적 지위와 정당기속성]
○ 정당기속성은 정치현실에 불과할 뿐이고, 개별 국회의원에게 자유위임된 국가의사 결정권한을 의회 의사 진행과정의 효율성을 위해 정당 내지 교섭단체에게 귀속·독점시키는 것을 의미하는 것이 아니다. 헌법상의 통치기관 구성원리인 대의제 민주주의는 정당기속성이라는 정치 현실에도 불구하고 변화하는 사회· 경제 환경 속에서 자유로운 정치적 의사형성과 국가이익을 위한 정책결정을 보장하기 위해 국회의원의 자유위임적 지위를 필수적으로 요구하고 있다.
[정당 내지 교섭단체의 내부 민주주의와 정당기속성]
○ 정당 내지 교섭단체의 내부에서 민주적 절차에 따라 형성된 당론이라고 해도 정당은 국가기관이 아닌 사적 결사에 불과하므로, 사적 결사의 당론에 복종해야 한다는 정당기속성이 사실적 수준에 머무르지 않고 국회의원의 자유위임적 지위를 압도하여 형해화할 정도에 이르는 것은 헌법상 용인될 수 없다.
[이 사건에 관한 판단]
○ 비록 국회 의사 진행의 효율성에 기여하는 측면이 있다고 해도 정당기속성이 대의제 민주주의를 보충하는 현실의 한 모습에 그치는 정도를 넘어서서 국회의원의 자유위임적 지위를 압도한다면, 대의제 민주주의의 원리를 부정하고 대의제 민주주의의 틀을 뛰어넘는 원칙의 변화를 의미하여 이것은 받아들일 수 없다.
○ 이 사건 개선행위의 전후 경위를 살펴보면, ① 사개특위에서 자유한국당 소속 위원을 제외한 나머지 위원 11명 전원이 모두 찬성해야만 공수처 설치법안의 신속처리대상안건 지정이 가능한 상황이었던 사정, ② 바른미래당의 교섭단체의 의원총회에서는 이 사건 합의안에 대하여 12명이 찬성하고 11명이 반대하여 추인하였는데, 이것은 바른미래당의 당헌에서 정한 당론 요건을 충족하지 못하여 ‘당론’이 될 수 없었고, 바른미래당의 당헌은 가중된 정족수로 정해진 당론이 있는 경우에도 의원 개인의 양심을 존중하는 방식으로 규정되어 있었던 사정, ③ 청구인은 이 사건 개선행위 하루 전날 신속처리대상안건 지정안에 반대하는 자신의 소신을 발표했고, 국회사무처에도 ‘본 의원의 의사에 반하여 사·보임을 강제적으로 진행하는 것은 명백한 국회법 위반이고, 국회의원의 독립성과 자율성을 침해하는 것이다’라는 내용의 공문을 발송했던 사정, ④ 그런데 바른미래당의 교섭단체 대표의원은 신속처리대상안건 지정을 관철하기 위한 목적으로 이에 반대하는 청구인을 사개특위에서 배제하기 위해 피청구인에게 이 사건 개선행위를 요청하였고, 피청구인은 그 요청에 응하여 위원 개선을 하였으며, 그 결과 청구인은 사개특위 위원에서 강제로 사임되었던 사정, ⑤ 이후 개최된 사개특위 전체회의에서 공수처 설치법안에 대한 신속처리대상안건 지정동의안이 나머지 위원 11명 전원 찬성으로 가결됨으로써 결국 이 사건 개선행위를 요청한 교섭단체 대표의원의 목적은 관철되었던 사정 등이 모두 인정된다.
○ 이러한 사정들을 종합해볼 때, 이 사건 개선행위는 사개특위에서 특정 법률안에 대한 신속처리대상안건지정동의안을 가결시키기 위한 목적으로 이에 반대하는 청구인을 사개특위의 해당 법률안 관련 심의· 표결 절차에서 배제시키기 위해 요청됨으로써 청구인의 의사에 반하여 강제로 이루어진 것으로서 청구인의 사개특위에서의 법률안 심의·표결권을 침해한 것이고, 이는 자의적인 강제사임에 해당하여 자유위임에 기초한 국회의원의 자율성과 독립성을 침해한 것이다.
○ 이 사건 개선행위는 교섭단체의 추인의결에 반하는 소속 국회의원의 사개특위 위원 지위를 강제로 박탈함으로써 사개특위에서의 특정 법률안에 대한 심의·표결권의 행사를 사전에 전면적으로 금지하는 결과를 초래하였는데, 이는 정당의 기속성이 자유위임의 원칙을 압도하는 것이다. 정당기속성이라는 정치현실의 이름으로 이것을 허용하는 것은 자유위임에 따른 국가대표성의 구현이라는 대의제 민주주의의 원리를 부정하고 대의제 민주주의의 틀을 뛰어넘는 원칙의 변화를 의미하는 것으로 받아들일 수 없다.
[이 사건 개선행위의 자유위임원칙 위배 여부]
○ 따라서 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 개선행위는 헌법상 보장되는 자유위임의 원칙을 명백하게 위반하여 국회의원인 청구인이 헌법과 국회법으로 보장받는 법률안에 대한 심의·표결권을 침해하였다고 할 것이다.
나. 국회법 제48조 제6항 위배 여부
[위원회 위원 개선에 관한 국회법 조항들의 내재적 개선제한 사유]
○ 헌법상 자유위임원칙의 의의와 내용을 고려하면, 국회의원 본인이 계속 해당 위원회에서 위원으로 활동하기를 원하고 있다면 국회법 제48조 제7항과 같은 정당한 사유, 예를 들어 ‘의원이 기업체 또는 단체의 임·직원 등 다른 직을 겸하게 되어 그 소속된 위원회의 활동이 그 직과 직접적인 이해관계를 가지게 된 경우’나 ‘위원회와 관련하여 위법하거나 부당한 행위를 한 사실이 인정되는 경우’ 등과 같이 위원회 위원으로서 계속 활동하는 것이 공정을 기할 수 없는 뚜렷한 사유가 인정되는 경우가 아닌 한, 본인의 의사에 반하여 자의적으로 위원회 위원에서 강제로 사임시킬 수 없는 ‘내재적 개선 제한 사유’가 있는 것으로 국회법 제48조 조항들을 해석하는 것이 헌법 제46조 제2항의 자유위임원칙에 합치되는 해석이라고 할 것이다.
○ 국회법 제48조 조항들 어디에도 국회의원 본인의 의사에 반하여 위원회 위원을 강제로 개선하는 것이 허용된다는 명시적 언급이 없으므로 이러한 합헌해석은 위와 같은 문리적 한계에 부합한다. 또한, 이러한 합헌해석은 입법권자가 국회법의 제정을 통해 추구하고자 하는 입법목적인 ‘국회의 조직·의사(議事), 그밖에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 대의기관인 국회의 민주적이고 효율적인 운영에 기여’하는 것으로서 법 목적에 따른 한계 역시 준수하였다.
○ 이 사건 개선행위는 헌법 제46조 제2항에서 규정한 ‘자유위임원칙’에 위반되는 것이므로, 국회법 제48조 조항들에 대한 합헌적 법률해석에 따르면 이 사건 개선행위는 위 조항들의 내재적 개선 제한 사유인 헌법상 자유위임원칙을 침해하거나 훼손할 수 없다는 한계를 넘은 것으로서 위 조항들을 위반했다는 평가를 면할 수 없다.
[국회법 제48조 제6항 본문의 해석]
○ 국회법 제48조 제6항 본문 중 “…위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…” 부분은 법률의 문언 자체가 명확한 개념으로 구성되어 있어 더 이상 다른 해석방법을 활용할 필요가 없다. 위 법률규정에 사용된 문언의 그 통상적인 의미에 충실하게 해석하면, 국회 내 상임위원회 위원 또는 특별위원회 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 그 회기 중에 개선될 수 없다고 규정하고 있음이 명백하다.
설령 본회의에서 의결될 당시 국회법 제48조 제6항 본문의 문언이었던 “ …임시회의 경우에는 동일 회기 중에 개선될 수 없고…”를 전제로 해석한다고 하더라도, ‘위원은 임시회의 회기 중에 개선될 수 없다’고 보는 것이 합리적이고 타당한 법률해석이다.
○ 국회의장이 국회에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래하는 경우에는 헌법 및 국회법상의 입법절차에 위반된다. 그런데 법정의견처럼 해석하면 국회의장이 본회의에서 의결된 국회법 제48조 제6항 본문의 자구 및 체계 등을 정리하면서 “동일”이라는 문구를 삭제함으로써 그 실질적 내용에 변경을 초래하여 헌법 및 국회법상의 입법절차를 위반하였다고 볼 수밖에 없게 된다. ‘공포된 법률조항’인 국회법 제48조 제6항 중 ‘…임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…’라는 문언은 ‘임시회의 회기 중에 개선될 수 없다.’라는 의미로 명확히 이해되는데, 그 내용이 ‘본회의에서 의결된 법률안’의 실질적 내용을 법정의견과 같이 해석한 결과인 ‘선임 또는 개선된 임시회의 회기 중에 개선될 수 없다.’는 것과 같다고 볼 수는 없기 때문이다.
법정의견과 달리 “동일”의 사전적 의미 중 ‘바로 그’라는 의미를 사용하여 국회법 제48조 제6항 본문의 “동일 회기”를 “바로 그 임시회 회기”로 해석하면 “동일” 문구의 존재 여부와는 상관없이 국회법 제48조 제6항 본문을 일관되게 해석할 수 있게 되므로, 당시 국회의장이 본회의 의결 후 국회법 제48조 제6항 본문의 자구 등을 정리하면서 “동일” 문구를 삭제한 이유를 합리적·합법적으로 설명할 수 있다.
○ 국회법 제48조 제6항의 입법과정을 자세히 들여다보면, 당시 국회 본회의에서 의결된 법률안은 국회의장의 개정의견이나 김택기 의원이 대표발의한 법률안이 아니고 정개특위가 제안한 법률안으로서, 정기회와 임시회를 구분하여 30일 또는 이에 준하는 임시회의 기간 동안 위원의 개선을 제한하는 방식으로 제도가 설계된 것도 정개특위가 제안한 법률안부터 확인된다. 그리고 그 제안 당시의 규정 내용은 “…임시회의 경우는 동일 회기 중 개선될 수 없고, 정기회의 경우는 매 30일 이내에는 개선될 수 없다…”라고 되어 있었으나, 이후 법제사법위원회의 체계 및 자구 심사과정에서 “…임시회의 경우에는 동일 회기 중 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다…”라고 규정됨으로써 임시회에 관한 문언은 거의 그대로 둔 상태에서 정기회의 경우에만 ‘매’라는 문구가 ‘선임 또는 개선 후’라는 문구로 바뀌었다.
만약, 입법자의 의사가 정기회의 경우뿐만 아니라 임시회의 경우에도 ‘선임 또는 개선된’ 임시회 회기와 동일한 회기 중에만 개선될 수 없도록 하고자 하는 것이었다면, 법제사법위원회 체계？자구 심사 시 이에 관한 문구를 법문의 앞부분에 있는 ‘임시회의 경우’에 대해서는 넣지 않고 뒷부분에 있는 ‘정기회의 경우’에 대해서만 넣는 방식이 아니라, 양자 모두에 공통되도록 법문의 앞부분에 개선 대상이 되는 위원이 ‘선임 또는 개선된 때’에 관련된 문구를 넣는 방식으로 명확하게 규정하였을 것이다. 이와 같은 입법과정을 고려하면, ‘개선 대상 위원이 선임 또는 개선된 때’는 ‘임시회의 경우’가 아닌 ‘정기회의 경우’에만 고려하였다는 해석이 입법자의 의사에 더 부합한다.
‘동일 회기’라는 문구는 교섭단체 간 정치적인 이유로 인한 위원의 잦은 사？보임을 제한하고 위원회의 전문성을 강화하고자 했던 ‘입법목적’을 달성하기 위한 ‘입법수단’으로서의 문구를 성안해 간 과정 중에 나타난 안의 하나라고 보는 것이 자연스럽다. 여러 단계를 거치는 입법과정의 어느 단계까지 나타난 안은 공포된 법률의 해석에 참고할 수 있을 뿐, 절대적인 기준이라고 볼 수는 없다.
○ ‘임시회의 경우 선임 또는 개선된 회기 중에만 개선이 금지되는 것’으로 해석하면, 임시회의 회기 중 개선된 위원은 언제나 해당 회기의 잔여기간만 재임이 보장되므로, ‘임시회의 회기’를 ‘정기회의 회기 중 30일’에 준하는 기간으로 규정한 취지를 거의 살리지 못하는 결과가 된다.
또한, 국회법 제48조 제6항 본문의 입법목적을 단지 ‘개별 위원으로 하여금 일정 기간 위원회에 재임하도록 하는 취지’로만 파악하면서 그 해석에서 위원을 ‘개선할 때’가 ‘회기 중’인지 여부를 고려하지 않는다면, 이 조항에서 ‘임시회’의 경우와 ‘정기회’의 경우를 구분하고, 임시회가 30일 이내인 점을 고려하여 정기회의 경우 30일의 재임기간을 설정하며, ‘폐회 중’의 개선에 대해서는 제한하지 않는 방식으로 조문의 체계를 구성한 데에 대하여 아무런 의미를 두지 않는 것이 된다.
[국회법 제46조 제6항 단서의 해석]
○ 국회법 제48조 제6항 단서에 따른 국회의장의 개선허가를 교섭단체 대표의원이 요청할 수 있다고 하여도, 이는 어디까지나 그러한 허가 신청에 대한 해당 위원의 명시적 또는 묵시적 동의가 있는 경우 등 예외적인 사안에 한정된다고 할 것이다. 아울러 ‘질병 등 부득이한 사유’는 적어도 위원의 질병과 유사한 사유이어야 할 것인데, 위원회의 전문성을 강화하고 정치적 사유에 따라 잦은 사·보임이 이루어지는 것을 방지하고자 한 국회법 제48조 제6항의 입법목적을 고려할 때, 그러한 ‘부득이한 사유’에 피청구인이 주장하는 ‘교섭단체의 원활한 운영을 위하여 필요한 사유’가 포함된다고 볼 수는 없다.
[국회의 위원 개선의 현황 자료에 대한 평가]
○ 법정의견은 제16대 국회(임기 2000. 5. 30. ~ 2004. 5. 29. 국회법 제48조 제6항은 2003. 2. 4. 시행)에 관한 자료를 그 해석의 근거로 들고 있으나, 통계 자료상 선임 또는 개선된 동일 임시회 회기 중 개선된 사례의 수에는 30일 이내의 해당 임시회의 회기 내에 이루어진 사례만 포함되는 반면, 선임 또는 개선된 회기 이후의 임시회 회기 중 개선된 사례의 수에는 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 바로 다음 임시회 회기뿐만 아니라, 그 이후에 개회된 여러 차례의 모든 임시회 회기 중에 개선된 사례의 수가 포함될 수 있는 것이므로, 양자가 동등하게 비교될 영역이 아니라는 점에서 그러한 통계 자료가 국회법 제48조 제6항 본문의 임시회의 경우에 관한 어떤 해석론을 뒷받침한다고 단정하기는 어렵다.
○ 국회사무처의 사실조회 회신에 의하면, 선임 또는 개선된 임시회와 동일한 회기 중 개선된 사례의 횟수마저도 제16대 국회에서는 2회였던 것이 제17대 국회 25회, 제18대 국회 41회, 제19대 국회 91회로 증가하다가 제20대 국회에서는 2019. 4.까지의 숫자만 126회에 이르고, 선임 또는 개선된 임시회 이후의 임시회 회기 중 개선된 사례는 제16대 국회 108회, 제17대 국회 304회, 제18대 국회 359회, 제19대 국회 402회, 그리고 제20대 국회에서는 2019. 4.까지 361회에 이른다. 이러한 통계 자료와 함께 임시회의 회기가 30일 이내로 짧다는 점을 고려하면, 특히 제20대 국회의 경우는 임시회 회기 중 개선된 사례 중 선임 또는 개선된 회기와 동일한 회기 중이었는지, 아니면 그 이후의 회기 중이었는지의 구분에 어떤 유의미한 차이가 있는지도 의문이 들 뿐만 아니라, 이러한 개선 현황은 국회법 제48조 제6항이 제대로 지켜지지 못하고 점점 그 의미가 퇴색하여 왔을 수 있다는 경향을 보여줄 뿐이다.
[소결]
○ 그렇다면, 국회법 제48조 제6항 본문 중 “…임시회의 경우에는 (동일) 회기 중에 개선될 수 없고…”의 의미는 법정의견의 해석과는 달리 ‘국회의장이 위원을 개선할 때 단서에 해당하지 않는 한 임시회의 회기 중에는 개선될 수 없다’는 것으로 해석하여야 하며, 국회법 제48조 제6항 단서에 의하여 예외적으로 개선될 수 있는 것은 해당 위원이 질병 등 부득이한 사유가 있어 국회의장의 허가를 받은 경우에 한한다.
○ 이 사건에서 피청구인의 이 사건 개선행위는 자의적인 강제 개선으로서 헌법규범인 자유위임원칙에 위반되고, 합헌적 법률해석에 따라서 인정되는 국회법 제48조 조항들의 내재적 개선 제한 사유인 헌법상 자유위임원칙을 침해하거나 훼손할 수 없다는 한계를 넘은 것으로서 국회법 제48조 조항들을 위반한 것이다. 아울러 청구인의 의사에 반하여 강제로 이루어진 이 사건 개선행위는 국회법 제48조 제6항 본문에서 금지하는 임시회 회기 중의 개선으로서 같은 항 단서의 사유에도 해당하지 않으므로 어느 모로 보나 국회법 제48조 제6항에 명백히 위반된다.
다. 소결
○ 그렇다면, 피청구인의 이 사건 개선행위는 헌법 제46조 제2항에 따른 자유위임원칙 및 위원회 위원의 개선을 제한하는 국회법 제48조 제1항, 제4항, 제6항을 명백히 위반하여 헌법이 보장하는 청구인의 법률안 심의·표결 권한을 침해하였다고 할 것이다.

□ 이 사건 개선행위의 무효확인청구에 대한 별개의견(재판관 이은애, 재판관 이영진) - 기각
○ 권한쟁의심판에서 청구인의 권한이 침해되었다고 확인될 경우, 헌법재판소법 제66조 제2항에서 그 원인이 되는 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여한 취지는, 권한쟁의심판이 헌법적 권한질서의 객관적 확인이라는 객관적 쟁송의 성격과 침해된 청구인의 권한을 구제하는 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 반영하여, 헌법재판소로 하여금 권한쟁의심판제도의 기초가 되는 권력분립원리의 실질적 실현에 가장 적합한 결정을 하도록 하기 위함이라고 할 것이다. 따라서 권한쟁의심판에서 피청구인의 처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해된 것으로 확인하는 경우 그러한 처분의 무효를 확인할 것인지 여부는, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다.
○ 이 사건 개선행위는 헌법상 자유위임원칙 및 위원회의 전문성을 강화하고자 한 국회법 제48조 제6항을 위반한 것으로서 이러한 권한 침해 사유는 헌법적으로 중대하다고 하지 않을 수 없다.
○ 그런데 이 사건 개선행위로 인하여 침해된 청구인의 권한은 국회의원으로서의 법률안 심의·표결권 중 국회의 특별위원회 위원으로서 안건을 심의하고 그에 따라 표결할 권한이다. 이는 국회법 제85조의2의 안건신속처리제도에 의하여 안건 소관 위원회 위원에게 부여된 국회 내부 의사절차의 결정에 관여하는 권한으로서, 법률안의 내용을 직접 심의하고 표결하는 권한은 아니다.
○ 위원회 소관 안건에 대한 위원의 심의·표결권의 침해로 그에 대한 개선행위를 무효라고 보면, 개선행위로 인하여 청구인 대신 위원회 위원의 지위를 갖게 된 국회의원이 그 위원회 내에서 한 발언 등 심의의 내용 또는 그가 위원회 위원의 지위에서 한 다양한 행위들의 효력에도 모두 영향을 미칠 수 있는데, 이것은 개선행위의 위헌·위법사유를 교정하는 것을 넘어서 여러 가지 다른 정치적 또는 법적 문제를 초래할 수도 있다. 또한 위원회 위원의 개선의 효력은 기본적으로 국회 내부의 조직에 관한 것이므로 국회의 정치적인 자율에 따름이 바람직하다.
○ 이 사건 개선행위로 침해되는 청구인의 권한과 그 원인이 된 개선행위는 모두 국회 내부의 의사절차와 조직에 관련된 것으로서, 권력분립원리상 국회의 정치적 자율을 존중하여 이 사건 개선행위의 효력을 직접 판단하는 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 속한다고 할 것이다.
○ 이 사건 권한쟁의심판청구가 인용되더라도 청구인의 침해된 권한이 실질적으로 회복될 가능성은 없게 되었다. 이러한 사정 하에서 이 사건 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익은 장래에 같은 유형의 행위가 반복되지 않도록 하는 것이고, 이 사건의 심판의 이익이 인정되는 것도 이러한 점을 고려한 헌법적 해명의 필요성 때문이다.
○ 그런데 이 사건 개선행위가 헌법상 자유위임원칙 등을 위반한 하자가 있다는 점은 청구인의 권한 침해를 확인하는 것으로 충분히 해명되고, 권한침해확인 결정만으로도 국가기관으로 하여금 장래에 동일한 사정 하에서 동일한 내용의 행위를 하여서는 아니 된다는 의무가 부과되는 기속력이 인정되므로(헌재 2010. 11. 25. 2009헌라12 참조), 청구인의 권한 침해를 확인하는 결정만으로 이 사건 권한쟁의심판을 통한 헌법적 권한질서 회복의 이익은 달성된다고 할 것이다.
○ 이 사건 개선행위로 인하여 청구인의 권한이 침해된 사유는 헌법적으로 중대하지만, 침해된 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분은 그 내용적 성격상 권력분립원리에 따라 국회의 정치적 자율을 존중하여 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 있고, 이 사건의 경우 권한쟁의심판을 통하여 청구인의 침해된 권한이 회복될 가능성이 없는 사정 하에 있으며, 권한침해를 확인하는 결정만으로도 피청구인의 행위의 위헌성을 해명하고 향후 유사한 행위의 반복을 억제하는 데에는 충분하다고 할 것이므로, 이 사건 개선행위에 대해서는 그 무효를 확인하지 않는 것이 타당하다.

□ 이 사건 개선행위의 무효확인청구에 대한 별개의견(재판관 이선애) - 기각
○ 헌법재판소법 제66조 제2항이 권한침해의 원인이 된 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것을 헌법재판소의 재량으로 하도록 정한 것은 ‘국가기관 상호간’, ‘국가기관과 지방자치단체 간’, ‘지방자치단체 상호간’의 3가지 서로 다른 성격의 권한쟁의심판의 본질과 기능에 상응하여 결정주문이 달라져야 함을 고려할 것을 요청하고 있는 것으로 해석된다. 이러한 취지를 고려할 때 헌법재판소는 국가기관 상호간의 권한쟁의에서 정치적 헌법기관의 형성권을 침해할 우려가 있는 경우에는 취소결정이나 무효확인 결정을 자제해야 한다고 생각한다.
○ 국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서, 헌법재판소는 심판대상 행위의 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것에 그쳐야 하고 이를 넘어 입법관련 행위에 대한 취소 내지 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 국회는 스스로 다양한 절차와 방법을 통하여 합헌적 상태를 회복할 수 있는 광범위한 정치적 형성권을 가지고 있고, 국회의 정치적 형성권의 행사로서 회복된 합헌적 상태는 다양한 모습일 수 있기 때문에 국가기관 스스로 권한침해확인 결정에 따라 합헌적인 상태를 구현하도록 함으로써 손상된 헌법상의 권한질서는 회복될 수 있다고 보기 때문이다.
○ 이 사건 개선행위는 법률안을 신속처리대상안건으로 지정하여 처리하기 위한 것으로서 청구인의 법률안 심의·표결권 행사에 영향을 주는 ‘입법관련 행위’에 해당하므로 헌법재판소는 이에 대한 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것을 넘어서 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 따라서 이 사건 개선행위에 대한 무효확인청구는 이유 없어 기각하여야 한다.

□ 이 사건 개선행위의 무효확인청구에 대한 반대의견(재판관 이종석)-인용
○ 헌법상 자유위임원칙은 우리 헌법의 기본원리인 대의제 민주주의의 본질적 개념 요소 중 하나에 해당하는 것인데, 이 사건 개선행위가 자유위임원칙을 위반한 사정은 단순히 정당 내부의 사실적 강제가 강화된 정도가 아니라, 정당 소속 국회의원으로 하여금 그 고유한 법적 권한인 개별 안건에 대한 표결권마저도 어떠한 경우에도 정당의 의사에 반하는 방향으로는 행사하지 못하도록 하는 결과를 초래하였다는 점에서 그 위반의 정도가 중대하다.
○ 이 사건 개선행위는 바른미래당 의원총회에서 당론으로 확정되지도 않은 안건에 대하여 의원 개인의 양심에 따른 표결권 행사를 금지하고, 오로지 국회 내 정당을 대표하는 의원들 사이의 합의를 관철하기 위한 목적으로 이루어진 것이므로, 이는 정당의 목적·조직과 활동이 민주적이어야 한다는 헌법 제8조 제2항의 취지에도 어긋나는 행위라고 하지 않을 수 없다.
이 사건 개선행위는 위 조항의 문언에 명백히 반하고 그 입법목적에도 정면으로 반하는 행위로서 우리 헌법의 또 다른 기본원리인 법치주의의 관점에서도 법률을 위반한 정도가 크다고 하지 않을 수 없다.
○ 이 사건에서 청구인이 행사할 표결권은 단순한 1표가 아니라 사개특위에서 신속처리안건 지정동의안이 의결될 것인지 여부를 결정할 수 있는 이른바 ‘캐스팅보트’에 해당하였으므로, 이 사건 개선행위로 침해된 청구인의 심의·표결권의 가치는 가볍다고 볼 수 없다. 또한, 이 사건 개선행위로 인하여 사개특위 위원의 지위를 잃은 청구인은 단지 신속처리안건 지정동의안에 대한 심의·표결권만 박탈당한 것이 아니라, 그 이후 국회법 제48조 제6항 본문이 보장하는 임시회 회기 중의 해당 법률안들에 대한 심의·표결권까지 모두 잃은 것으로 그 침해정도가 결코 가볍다고 보기 어렵다.
한편, 권한 침해의 원인이 된 피청구인의 처분인 이 사건 개선행위는 의사절차가 진행되는 중에 다수 의원들의 의사가 모여서 이루어지는 의결행위가 아니라 교섭단체 대표의원의 요청으로 국회의장이 단독으로 행하는 행위이고, 개별 국회의원의 입장에서 개선행위의 효력을 다투는 것은 권한쟁의심판이 가지는 주관적 쟁송의 성격에 더 부합한다.
○ 이 사건에서 심판의 이익을 인정하여 본안 판단에 나아가는 것은 이 사건 개선행위의 위헌 또는 위법 여부를 해명하고 장래에 같은 유형의 행위가 반복되지 않도록 하기 위한 것이다. 그런데 이 사건에서는 피청구인의 행위로 인한 청구인의 권한 침해만을 확인하는 것보다 그 행위의 위헌성이 무효에 이를 정도로 중대함을 확인하는 것이 보다 충실한 헌법적 해명이라고 할 것이다. 이 사건 개선행위로 인한 청구인의 권한 침해를 확인하는 것만으로는 향후 동일한 유형의 행위의 반복을 억제하는 데에 한계가 있으며, 그 위헌성이 중대한 것이라면 무효임을 밝히는 것이 필요하다.

□ 결정의 의의
○ 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 결정은 국회의장인 피청구인이 국회의원인 청구인을 그 의사에 반하여 국회 보건복지위원회에서 사임시키고 환경노동위원회로 보임한 행위가 헌법이나 법률의 규정을 위배하여 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해한 것으로 볼 수 없다고 판단하였는데, 위 사·보임행위에는 2003. 2. 4. 법률 제6855호로 신설된 국회법 제48조 제6항이 적용되지 않았다.
○ 이 사건에서 헌법재판소는 위 2002헌라1 결정과 마찬가지로, 이 사건 개선행위가 청구인의 의사에 반하더라도 자유위임원칙에 위배되지 않는다고 판단하였다.
○ 나아가 이 사건에서 헌법재판소는 국회의장의 위원 개선행위가 국회법 제48조 제6항에 위배되는지 여부를 처음으로 판단하였다. 헌법재판소는 국회법 제48조 제6항 본문 중 “위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고” 부분은 개선의 대상이 되는 해당 위원이 ‘위원이 된 임시회의 회기 중’에 개선되는 것을 금지하는 것이므로, 정기회에 선임된 청구인에 대하여는 위 조항이 적용되지 않아 이 사건 개선행위가 국회법 제48조 제6항에 위배되지 않는다고 판단하였다.
○ 이 결정은 위원의 개선이 자유위임원칙 및 국회법 제48조 제6항에 위배되는지 여부를 판단하는 기준을 제시한 점에서 그 의의가 있다.

1. 헌법재판소는 2020년 5월 27일 재판관 전원일치 의견으로, 농지 소유자로 하여금 원칙적으로 농지의 위탁경영을 할 수 없도록 한 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정된 것) 제9조가 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각]
2. 농지법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제11조 제3항에 대한 심판청구를 각하하였다. [각하]

□ 사건개요
○ 청구인은 농지의 소유권을 취득한 사람으로, 농지의 위탁경영을 원칙적으로 금지하는 농지법 제9조 및 농지매수가격의 기준을 규정하고 있는 같은 법 제11조 제3항이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하며 2018. 4. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정된 것) 제9조(이하 ‘위탁경영 금지조항’이라 한다) 및 농지법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제11조 제3항(이하 ‘매수가격 기준조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다(이하 위탁경영 금지조항과 매수가격 기준조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다).
[심판대상조항]
농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정된 것)
제9조(농지의 위탁경영) 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 소유 농지를 위탁경영할 수 없다.
1. 「병역법」에 따라 징집 또는 소집된 경우
2. 3개월 이상 국외 여행 중인 경우
3. 농업법인이 청산 중인 경우
4. 질병, 취학, 선거에 따른 공직 취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 자경할 수 없는 경우
5. 제17조에 따른 농지이용증진사업 시행계획에 따라 위탁경영하는 경우
6. 농업인이 자기 노동력이 부족하여 농작업의 일부를 위탁하는 경우
농지법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것)
제11조(처분명령과 매수청구) ③ 한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다.

□ 결정주문
1. 농지법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제11조 제3항에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 청구인의 나머지 심판청구를 기각한다.

□ 이유의 요지
● 매수가격 기준조항에 대한 판단 - 각하
○ 매수가격 기준조항은 시장·군수·구청장의 농지처분명령과 그에 따른 농지매수청구가 있는 경우에 비로소 적용될 수 있다. 그런데 청구인은 시장·군수·구청장으로부터 그 소유 농지의 처분명령을 받은 적이 없고, 따라서 농지의 매수청구를 한 사실도 없다. 따라서 매수가격 기준조항에 관하여서는 기본권 침해의 현재성을 인정할 수 없으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.

● 위탁경영 금지조항에 대한 판단 - 재산권 침해 여부(기각)
○ 헌법이 제정 시부터 현행 헌법에 이르기까지 농지소유에 관한 원칙으로 경자유전의 원칙을 규정한 것은 전근대적인 토지소유관계를 청산하고, 투기자본의 유입으로 인하여 발생할 수 있는 농업경영 불안정과 같은 사회적 폐해를 방지함으로써 건전한 국민경제의 발전을 이루기 위한 것이다.
○ 위탁경영 금지조항에 따라 농지는 소유와 경영이 원칙적으로 일치하게 되고, 이로써 경자유전의 원칙을 실현할 수 있게 되므로 입법목적의 정당성과 수단의 적합성도 인정된다.
○ 농지소유자로서는 곡류의 경작·판매를 대신할 사람을 구하여 농지경영을 전담하게 하는 것이 농지를 보다 효율적으로 사용·수익하는 방안이 될 수 있다. 그러나 농지에 대한 위탁경영을 널리 허용할 경우 농지가 투기 수단으로 전락할 수 있고, 식량 생산의 기반으로서 농지의 공익적 기능이 저해될 가능성을 배제하기 어렵다. 한편 위탁경영 금지조항에서는 예외적으로 농지의 위탁경영이 허용되는 사유를 규정함으로써 그 농지를 합리적으로 사용·수익할 수 있도록 하고 있으므로 위탁경영 금지조항은 침해의 최소성도 인정된다.
○ 위탁경영 금지조항으로 농지의 공익적 기능을 유지할 수 있고 궁극적으로 건전한 국민경제의 발전을 도모할 수 있게 된다. 이러한 공익은 위탁경영 금지조항으로 인하여 제한되는 청구인의 재산권보다 현저히 크다고 할 것이므로, 위탁경영 금지조항은 법익의 균형성도 인정된다.
○ 그러므로 위탁경영 금지조항은 청구인의 재산권을 침해하지 않는다.

□ 결정의 의의
○ 이 결정에서 헌법재판소는 경자유전원칙의 헌법적 의미를 다시 한번 밝히고, 농업경영에 있어서는 시장 논리보다 농지의 공익적 기능 유지와 이를 통한 건전한 국민경제의 발전이라는 공익이 우선시 되어야 한다는 점을 강조하였다.

헌법재판소는 2020년 4월 23일 여객자동차 운수사업법 제53조 제3항 중 학원이나 체육시설에서 어린이통학버스를 운영하는 자는 어린이통학버스에 보호자를 동승하여 운행하도록 한 부분이 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각]
이에 대하여 위 조항의 청구기간 기산점은 유예기간 경과일이 아니라 그 시행일로 보아야 한다는 재판관 이선애, 재판관 이미선의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인들은 학원 또는 체육시설을 운영하는 자로서, 15인승 이하의 승합자동차를 수강생들의 통학에 제공하고 있다.
○ 청구인들은 자가용자동차 사용제한 등에 관하여 규정한 여객자동차 운수사업법 제83조 제1항 제2호, 제90조 제8호, 유상운송용 자가용자동차의 차령에 관하여 규정한 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제103조의2, 어린이통학버스 운영자의 보호자동승의무에 관하여 규정한 도로교통법 제53조 제3항이 청구인들의 영업의 자유, 재산권을 침해한다고 주장하며 2017. 4. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 구 여객자동차 운수사업법(2017. 3. 21. 법률 제14716호로 개정되고, 2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘여객자동차법’이라 한다) 제83조 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 자동차사용제한조항’이라 한다), 여객자동차법(2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정된 것) 제90조 제8호(이하 ‘이 사건 벌칙조항’이라 한다), 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2015. 7. 20. 국토교통부령 제222호로 개정된 것, 이하 ‘여객자동차법 시행규칙’이라 한다) 제103조의2(이하 ‘이 사건 차령제한조항’이라 한다), 도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정된 것) 제53조 제3항 전단 중 ‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’에 따라 설립된 학원 및 ‘체육시설의 설치·이용에 관한 법률’에 따라 설립된 체육시설에서 어린이통학버스를 운영하는 자에 관한 부분(이하 ‘이 사건 보호자동승조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]
구 여객자동차 운수사업법(2017. 3. 21. 법률 제14716호로 개정되고, 2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것)
제83조(자가용자동차 사용의 제한 또는 금지) ① 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 자가용자동차를 사용하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있다.
2. 제81조 제1항 제2호에 따른 허가를 받지 아니하고 자가용자동차를 유상으로 운송에 사용하거나 임대한 경우
여객자동차 운수사업법(2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정된 것)
제90조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
8. 제81조를 위반하여 자가용자동차를 유상으로 운송용으로 제공 또는 임대하거나 이를 알선한 자
여객자동차 운수사업법 시행규칙(2015. 7. 20. 국토교통부령 제222호로 개정된 것)
제103조의2(유상운송용 자가용자동차의 차령) ① 제103조 제4호 및 제4호의2에 따라 유상운송 허가를 받은 자가용자동차(이하 “유상운송용 자가용자동차”라 한다)의 차령은 9년으로 한다.
② 제1항에 따른 유상운송용 자가용자동차의 차령 기산일은 다음 각 호의 구분에 따른다.
1. 제작연도에 등록된 자동차: 최초의 신규등록일
2. 제작연도에 등록되지 아니한 자동차: 제작연도의 말일
③ 제1항에도 불구하고 제1항에 따른 차령 기간(차령이 연장된 경우에는 연장된 기간을 말한다)이 만료되기 전에 「자동차관리법」 제43조 제1항 제2호에 따른 정기검사를 받아 검사기준에 적합한 경우에는 「자동차관리법 시행규칙」 제74조에 따른 검사유효기간의 만료일까지 차령이 연장된 것으로 본다.
④ 제1항에 따른 차령과 제3항에 따라 연장된 기간의 합은 11년을 초과할 수 없다.
도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정된 것)
제53조(어린이통학버스 운전자 및 운영자 등의 의무) ③ 어린이통학버스를 운영하는 자는 어린이통학버스에 어린이나 영유아를 태울 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 보호자를 함께 태우고 운행하여야 하며, 동승한 보호자는 어린이나 영유아가 승차 또는 하차하는 때에는 자동차에서 내려서 어린이나 영유아가 안전하게 승하차하는 것을 확인하고 운행 중에는 어린이나 영유아가 좌석에 앉아 좌석안전띠를 매고 있도록 하는 등 어린이 보호에 필요한 조치를 하여야 한다.
3. 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」 제13조 제1항에 따른 강사
4. 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」에 따른 체육시설의 종사자
5. 그 밖에 어린이통학버스를 운영하는 자가 지명한 사람

□ 결정주문
1. 도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정된 것) 제53조 제3항 전단 중 ‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’에 따라 설립된 학원 및 ‘체육시설의 설치·이용에 관한 법률’에 따라 설립된 체육시설에서 어린이통학버스를 운영하는 자에 관한 부분에 대한 심판청구를 기각한다.
2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

□ 이유의 요지
1. 이 사건 자동차사용제한조항 관한 판단
○ 이 사건 자동차사용제한조항은 특별자치시장 등 집행기관의 자동차의 사용 제한 또는 금지처분이라는 구체적 집행행위를 예정하고 있으므로, 위 법률조항 그 자체에 의하여 기본권 침해가 직접 발생한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 자동차사용제한조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성을 갖추지 못하여 부적법하다.

2. 이 사건 벌칙조항에 관한 판단
○ 청구인들은 이 사건 벌칙조항 자체의 고유한 위헌성을 다투는 것이 아니라, 다만 전제되는 의무부과 즉 유상운송금지의무에 있어서 ‘유상운송’의 의미가 죄형법정주의의 명확성 원칙에 반하여 위헌이어서 그 제재조항도 당연히 위헌이라는 취지로 주장하는 것에 불과하다. 따라서 이 사건 벌칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성을 갖추지 못하여 부적법하다.

3. 이 사건 차령제한조항에 관한 판단
○ 이 사건 차령제한조항은 이미 자가용자동차 유상운송 허가를 받은 경우의 차령에 관한 것이어서, 아직 유상운송 허가를 받지 아니한 청구인들의 이 사건 차령제한조항에 대한 심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

4. 이 사건 보호자동승조항에 관한 판단
가. 청구기간 도과 여부에 관한 판단
○ 이 사건 보호자동승조항은 도로교통법 부칙(2014. 1. 28. 법률 제12343호) 제3조에 따라 2년의 유예기간을 두고 있는데, 그 유예기간을 경과하기 전까지 청구인들은 이 사건 보호자동승조항에 의한 보호자동승의무를 부담하지 아니하므로, 이 사건 보호자동승조항이 구체적이고 현실적으로 청구인들에게 적용된 2017. 1. 29.부터 청구기간을 기산함이 상당하다. 청구인들은 그로부터 1년 및 90일 이내인 2017. 4. 28. 이 사건 보호자동승조항에 대한 헌법소원심판을 청구하였으므로, 위 조항에 대한 청구기간은 준수되었다. 종래 이와 견해를 달리하여, 법령의 시행일 이후 일정한 유예기간을 둔 경우 이에 대한 헌법소원심판 청구기간의 기산점을 법령의 시행일이라고 판시한 우리 재판소 결정들은, 이 결정의 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경한다.
나. 본안에 관한 판단
○ 어린이나 영유아(이하 ‘어린이 등’이라 한다)는 자신에게 주어진 환경을 조절하거나 바꿀 수 있는 능력이 부족하고 자신의 행동에 수반되는 위험을 평가하지 못하는 특성이 있기에 어린이 안전사고의 대처를 위한 법적 장치를 마련함에 있어서는 어린이 등의 이와 같은 취약성이 충분히 고려되어야 한다. 특히, 오늘날 취학 연령이 되기 전 일정한 교육시설에서의 어린이 등에 대한 돌봄이 일반화되어 있는 상황에서 어린이 등이 학원이나 체육시설 등에 다니기 위하여 통학버스를 이용하는 것은 상당히 일반적인 현상이 되고 있는데, 이와 관련한 사고 역시 치명적인 결과를 가져온다는 점에서 어린이통학버스와 관련하여서는 보다 엄격한 안전관리가 필요하다.
○ 실제로 2013년부터 2018년 사이의 12세 이하 어린이 교통사고 현황을 살펴보면, 어린이통학버스 안전기준을 강화하는 내용의 개정 도로교통법 시행 이후 어린이 교통사고의 사망자수가 유의미하게 감소하고 있고, 특히 이 사건 보호자동승조항이 실질적으로 작동한 이후인 2018년에 이르러 전체 교통사고 사망자수 대비 어린이 교통사고 사망자수가 처음으로 1% 미만으로 떨어졌음이 확인된다. 또한 도로교통공단이 발표한 2018년 기준 사고 시 상태별 12세 이하 어린이 교통사고 현황에 의하면, 자동차 승차 중에 부상을 당한 경우가 가장 많고[7,162명(점유율 57.1)], 승차 중 사망자도 보행 중에 사망자에 이어서 그 다음으로 많았던 점 등에 비추어보면, 어린이통학버스 승·하차 시 뿐만 아니라 ‘승차 중’에도 안전사고 내지 교통사고의 위험으로부터 어린이 등을 보호하기 위한 동승보호자로서의 역할이 중요하다는 점을 쉽사리 수긍할 수 있다.
○ 이처럼 어린이통학버스의 동승보호자는 운전자와 함께 탑승함으로써 승·하차 시 뿐만 아니라 운전자만으로 담보하기 어려운 ‘차량 운전 중’ 또는 ‘교통사고 발생 등의 비상상황 발생 시’ 어린이 등의 안전을 효과적으로 담보하는 중요한 역할을 하게 된다. 결국 어린이통학버스를 안전하게 운전할 의무를 지는 ‘운전자’에게 그 의무에 덧붙여 승차 중 또는 승·하차하는 어린이 등을 보호할 의무까지 부과하는 것으로는 어린이 등의 안전을 담보하기에 부족하다고 할 것이고, 별도의 동승보호자를 두어 운전자와 더불어 어린이 등을 보호하게 하는 것이 어린이통학버스를 이용하는 어린이 등의 안전을 지키는데 필수적이라고 본 입법자의 판단이 현저히 불합리하다고 보기 어렵다.
○ 그렇다면 이 사건 보호자동승조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

□ 재판관 이선애, 재판관 이미선의 이 사건 보호자동승조항의 청구기간 기산점에 대한 반대의견
○ 이 사건 보호자동승조항의 시행으로 말미암아 보호자 동승 없이 어린이통학버스를 운행할 수 있었던 청구인 황○○의 법적지위가 ‘시행일로부터 2년 이후에는 보호자를 동승시키지 않고 어린이통학버스를 운행할 수 없는 것’으로 불리하게 구체적으로 형성되었다. 따라서 유예기간이 경과한 후에야 비로소 기본권이 제한되는 것이 아니라 이 사건 보호자동승조항의 시행으로 인하여 청구인 황○○의 기본권이 구체적·현실적으로 제한된다.
○ 그런데 청구인 황○○은 이 사건 보호자동승조항 시행일인 2015. 1. 29. 이후로서 어린이통학버스 운영 신고일인 2015. 12. 1.부터 1년이 경과한 이후에 헌법소원심판을 청구하였으므로, 청구인 황○○의 이 사건 보호자동승조항에 대한 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 어린이통학버스에 어린이 등과 함께 보호자를 의무적으로 동승하여 운행하도록 한 이 사건 보호자동승조항이 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다고 결정하였다. 아울러 유예기간을 둔 법령에 대한 헌법소원심판의 청구기간 기산점에 관하여 유예기간이 경과한 때를 청구기간의 기산점으로 봄으로써, 법령의 시행일에 기본권 침해 사유가 발생하였다고 본 종래의 결정을 변경하였다.