수용된 토지 등의 인도의무 위반시 형사처벌 사건

헌법재판소는 2020년 5월 27일 재판관 전원일치 의견으로 수용된 토지 등의 인도의무를 정하는 토지보상법 제43조 중 ‘토지소유자 및 관계인의 수용된 토지나 물건의 인도’에 관한 부분이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였고, 재판관 5:4의 의견으로, 위 조항 위반시 형사처벌을 정하는 토지보상법 제95조의2 제2호 중 제43조 위반행위 가운데‘토지 또는 물건을 인도하지 아니한 토지소유자 및 관계인’에 관한 부분이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.[합헌]
형사처벌 조항에 대하여는 이는 과잉금지원칙에 반하여 헌법에 위반된다는 재판관 이석태, 김기영, 문형배, 이미선의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인들은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따라 수용된 토지나 물건을 수용 개시일까지 사업시행자에게 인도해야 함에도 불구하고 임차한 가게 건물 또는 소유한 주택을 사업시행자에게 인도하지 않았다는 이유로 기소되었다.
○ 청구인들은 재판 계속 중 토지보상법 제43조, 제95조의2 제2호에 대하여 위헌제청신청을 하였으나 기각되자, 2017. 11. 17.(2017헌바464) 및 2017. 12. 30.(2017헌바537) 그 위헌 확인을 구하는 취지의 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고, 의정부지방법원은 2020. 2. 21. 직권으로 위 법률조항에 대하여 위헌 여부의 심판을 제청하였다(2020헌가6).

□ 심판대상
○ ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제43조 중 ‘토지소유자 및 관계인의 수용된 토지나 물건의 인도’에 관한 부분(이하 ‘인도조항’이라 한다)과 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2015. 1. 6. 법률 제12972호로 개정된 것) 제95조의2 제2호 중 제43조 위반행위 가운데 ‘토지 또는 물건을 인도하지 아니한 토지소유자 및 관계인’에 관한 부분(이하 ‘벌칙조항’이라 하고, 인도조항과 벌칙조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위배되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제43조(토지 또는 물건의 인도 등) 토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 아니하는 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다.

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2015. 1. 6. 법률 제12972호로 개정된 것)
제95조의2(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
2. 제43조를 위반하여 토지 또는 물건을 인도하거나 이전하지 아니한 자

□ 결정주문
○ ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제43조 중 ‘토지소유자 및 관계인의 수용된 토지나 물건의 인도’에 관한 부분과 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2015. 1. 6. 법률 제12972호로 개정된 것) 제95조의2 제2호 중 제43조 위반행위 가운데 ‘토지 또는 물건을 인도하지 아니한 토지소유자 및 관계인’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
○ 심판대상조항은 효율적인 공익사업의 수행을 담보하기 위하여 수용된 토지 등의 인도의무를 형사처벌로 강제하고 있으므로 그 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다.
○ 공익사업의 효율적인 수행을 위하여 인도의무의 강제가 불가피하나, 토지보상법은 인도의무자의 권리 제한을 최소화하기 위하여 사업 진행에 있어 의견수렴 및 협의절차를 마련하고 있고, 권리구제 절차도 규정하고 있다. 또한, 행정적 조치나 민사적 수단만으로는 이 조항들의 입법목적을 달성하기 어렵고, 엄격한 경제적 부담을 수반하는 행정적 제재를 통한 강제가 덜 침해적인 방법이라고 단정하기 어렵다. 나아가, 벌칙조항은 법정형에 하한을 두고 있지 않아 행위에 상응하는 처벌이 가능하므로 심판대상조항은 침해의 최소성 요건을 충족한다.
○ 인도의무자의 권리가 절차적으로 보호되고 의견제출 및 불복수단이 마련되어 있는 점 등을 고려할 때, 인도의무의 강제로 인한 부담이 공익사업의 적시 수행이라는 공익의 중요성보다 크다고 볼 수 없어 법익균형성을 상실하였다고 볼 수 없다.
○ 그렇다면, 심판대상조항은 청구인들의 재산권, 거주이전의 자유, 직업의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

□ 벌칙조항에 대한 반대의견(재판관 이석태, 김기영, 문형배, 이미선)
○ 인도의무 위반행위에 대하여 형사처벌이 이루어진다고 하더라도 공익사업의 원활한 수행이 담보된다고 볼 수 없고, 형사처벌은 공익사업에 필요한 점유의 확보 등 이행 강제에 실질적인 기여를 한다고 보기 어렵다. 따라서 형사처벌은 공익사업의 효율적인 수행이라는 입법목적을 달성하기 위하여 적합한 수단이라고 인정할 수 없다.
○ 인도의무자의 불복이 있는 경우에도, 민사소송 및 집행절차 등을 통하여 공익사업을 진행할 수 있으므로 형사처벌로 인도의무를 강제할 필요가 없으며, 필요에 따라 과징금이나 과태료 등으로 제재하는 것이 보다 효과적일 수 있다. 또한, 인도의무자의 공익사업 시행 방해 행위에 대하여도 이미 공무집행방해죄, 부당이득죄 등으로 얼마든지 대응 가능하므로 벌칙조항은 침해의 최소성을 충족하지 못한다.
○ 벌칙조항으로 달성하고자 하는 공익사업의 효율성, 즉 경제적 이익은 형사처벌로 제한될 인도의무자의 기본권보다 중한 것이라고 단정할 수 없으므로 법익균형성도 충족하지 못한다.
○ 그렇다면, 벌칙조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권, 거주이전의 자유, 직업의 자유를 침해하므로 헌법에 위반된다.