경찰 헌법

헌법재판소는 2020년 5월 27일 재판관 8:1의 의견으로, 연금보험료를 낸 기간이 그 연금보험료를 낸 기간과 연금보험료를 내지 아니한 기간을 합산한 기간의 3분의 2보다 짧은 경우 유족연금 지급을 제한한 구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부개정되고, 2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2호 중 ‘유족연금’에 관한 부분이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]
이에 대하여는 위 조항이 평등권을 침해한다는 재판관 이은애의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인은 국민연금 사업장가입자인 청구인의 배우자 망 서○○(이하 ‘배우자’라 한다)이 사망하자, 국민연금공단을 상대로 유족연금 지급을 신청하였다. 그런데 국민연금공단은 2016. 12. 23. ‘배우자가 연금보험료를 낸 기간이 그 연금보험료를 낸 기간과 연금보험료를 내지 아니한 기간을 합산한 기간의 3분의 2보다 짧아 구 국민연금법 제85조 제2호에 따라 유족연금을 지급할 수 없다’는 이유로 유족연금 미해당결정을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
○ 청구인은 국민연금공단의 심사청구를 거쳐 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고(인천지방법원 2017구합51130), 그 소송 계속 중 구 국민연금법 제85조 제2호에 대한 위헌법률심판제청신청(인천지방법원 2017아5347)을 하였으나, 2017. 11. 10. 모두 기각되었다. 이에 청구인은 2017. 12. 10. 이 사건 헌법소원심판청구를 위한 국선대리인선임신청을 하고, 2018. 2. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 심판대상은 구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부개정되고, 2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2호 중 ‘유족연금’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]
구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부개정되고, 2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정되기 전의 것)
제85조(연금보험료의 미납에 따른 지급 제한) 장애연금의 경우에는 당해 질병 또는 부상의 초진일 당시, 유족연금의 경우에는 사망일 당시 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 연금을 지급하지 아니한다.
2. 연금보험료를 낸 기간(제17조 제3항에 따라 기여금을 낸 기간을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이 그 연금보험료를 낸 기간과 연금보험료를 내지 아니한 기간(제89조 제1항에 따른 납부 기한으로부터 1개월이 지나지 아니한 기간과 제91조 제1항에 따라 연금보험료를 내지 아니한 기간은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 합산한 기간의 3분의 2보다 짧은 경우. 다만, 연금보험료를 내지 아니한 기간이 6개월 미만인 경우는 제외한다.

[관련조항]

구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부개정되고, 2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정되기 전의 것)
제85조(연금보험료의 미납에 따른 지급 제한) 장애연금의 경우에는 당해 질병 또는 부상의 초진일 당시, 유족연금의 경우에는 사망일 당시 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 연금을 지급하지 아니한다.
1. 연금보험료를 낸 사실이 없는 경우

국민연금법(2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정된 것)
제17조(국민연금 가입기간의 계산) ② 가입기간을 계산할 때 연금보험료를 내지 아니한 기간은 가입기간에 산입하지 아니한다. 다만, 사용자가 근로자의 임금에서 기여금을 공제하고 연금보험료를 내지 아니한 경우에는 그 내지 아니한 기간의 2분의 1에 해당하는 기간을 근로자의 가입기간으로 산입한다. 이 경우 1개월 미만의 기간은 1개월로 한다.
③ 「국민건강보험법」 제13조에 따른 국민건강보험공단(이하 “건강보험공단”이라 한다)이 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 근로자에게 그 사업장의 체납 사실을 통지한 경우에는 제2항 단서에도 불구하고 통지된 체납월(滯納月)의 다음 달부터 체납 기간은 가입기간에 산입하지 아니한다. 이 경우 그 근로자는 제90조 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 기여금을 건강보험공단에 낼 수 있다.
제72조(유족연금의 수급권자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이 사망하면 그 유족에게 유족연금을 지급한다.
1. 노령연금 수급권자
2. 가입기간이 10년 이상인 가입자 또는 가입자였던 자
3. 연금보험료를 낸 기간이 가입대상기간의 3분의 1 이상인 가입자 또는 가입자였던 자
4. 사망일 5년 전부터 사망일까지의 기간 중 연금보험료를 낸 기간이 3년 이상인 가입자 또는 가입자였던 자. 다만, 가입대상기간 중 체납기간이 3년 이상인 사람은 제외한다.
5. 장애등급이 2급 이상인 장애연금 수급권자

□ 결정주문
○ 구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부개정되고, 2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2호 중 ‘유족연금’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
● 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권의 침해 여부 - 소극
○ 국민연금제도는 자기 기여를 전제로 하지 않고 국가로부터 소득을 보장받는 순수한 사회부조형 사회보장제도가 아니라, 가입자의 보험료를 재원으로 하여 가입기간, 기여도 및 소득수준 등을 고려하여 소득을 보장받는 사회보험제도이므로, 입법자가 가입기간의 상당 부분을 성실하게 납부한 사람의 유족만을 유족연금 지급대상에 포함시키기 위하여 ‘연금보험료를 낸 기간이 그 연금보험료를 낸 기간과 연금보험료를 내지 아니한 기간을 합산한 기간의 3분의 2 이상’(이하 ‘연금보험료 납입비율’이라 한다)으로 다소 높게 설정하였다고 하여 이를 입법재량의 한계를 일탈하였을 정도로 불합리하다고 보기 어렵다.
○ 또한, 심판대상조항에 따라 유족연금을 지급받지 못하게 된 유족들은 구 국민연금법 제77조에 따른 반환일시금을 받을 수 있어 유족에게 가혹한 손해나 심대한 불이익이 발생한다고 보기도 어렵다.
○ 한편, 사용자가 근로자의 임금에서 기여금을 공제하고도 연금보험료를 납부하지 않은 경우 국민연금법 제17조 제2항 단서는 그 내지 아니한 기간의 2분의 1에 해당하는 기간을 근로자의 가입기간에 산입하도록 규정하고, 같은 조 제3항은 국민건강보험공단이 근로자에게 사업장의 체납사실을 통지한 경우에는 통지된 체납월의 다음 달부터 위와 같은 가입기간 산입의 예외를 인정하지 않으나, 근로자가 자신이 부담하는 기여금을 공단에 개별적으로 납부할 수 있도록 하여, 이를 납부한 경우 그 납부한 기간의 2분의 1을 다시 ‘연금보험료를 낸 기간’에 포함시키도록 하여 근로자 및 그 유족에게 부당한 불이익이 발생하지 않도록 하고 있다.
○ 따라서 심판대상조항이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

● 평등권 침해 여부 - 소극
○ 심판대상조항은 연금보험료 납입비율에 따라 유족연금의 지급 여부를 달리 결정하고 있으나, 이는 가입기간 내내 성실하게 보험료를 납부한 사람의 유족과 그렇지 않은 자를 달리 취급하기 위한 것이므로, 청구인의 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.

□ 반대의견(재판관 이은애)
○ 심판대상조항은 실제 연금보험료를 납부한 기간을 고려하지 않고 연금보험료 납입비율에 따라 유족연금의 지급 여부를 결정하도록 하여, 사실상 연금보험료를 더 오래 납부하여 국민연금 재정에 기여한 바가 더 큰 사람의 유족도 유족연금 지급대상에서 제외될 수 있도록 하고 있다. 국민연금 재정의 안정을 위하여 가입기간 내내 성실하게 보험료를 납부하도록 유도할 필요성을 인정한다 하더라도, 연금재정의 안정적인 운영을 담보할 수 있는 정도의 최소 납부기간을 설정하거나, 체납한 기간만큼 유족연금액을 감액하는 등 연금재정의 안정을 기하면서도 장기간 연금보험료를 납부한 사람들의 유족을 보호할 수 있는 방법이 있다. 따라서 심판대상조항이 연금보험료의 실제 납부기간을 고려하지 않고 일률적으로 연금보험료 납입비율에 따라 유족연금의 지급 여부를 결정하도록 한 것은 합리적인 기준에 의한 차별이라고 볼 수 없어 청구인의 평등권을 침해한다.

□ 결정의 의의
○ 이 결정은 연금보험료를 낸 기간이 그 연금보험료를 낸 기간과 연금보험료를 내지 아니한 기간을 합산한 기간의 3분의 2보다 짧은 경우 유족연금 지급을 제한한 구 국민연금법 제85조 제2호 중 ‘유족연금’에 관한 부분에 대하여 판단한 최초의 결정이다.

헌법재판소는 2020년 5월 27일 2019헌라6, 2020헌라1(병합) 국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의 등 사건에 대해 아래 표와 같이 청구를 일부 각하[재판관 전원일치] 및 일부 기각[국회의원들의 권한침해확인청구부분 - 재판관 5:4]하는 결정을 선고하였다.

□ 사건개요
○ 2019헌라6 사건 청구인들은 청구 당시 자유한국당 소속 제20대 국회의원들(이하 ‘청구인 국회의원들’이라 한다)이고, 피청구인은 국회의장이다. 2020헌라1 사건 청구인들은 청구 당시 자유한국당과 위 국회의원들이고, 피청구인들은 국회의장과 국회이다.
○ 더불어민주당, 바른미래당, 민주평화당, 정의당의 각 원내대표는 2019. 4. 22. ‘지역구 225석(현행 253석에서 28석 감축), 권역별 비례 75석, 연동률 50% 적용의 연동형 비례대표제’를 담은 공직선거법 개정안을 정치개혁특별위원회에서 국회법 제85조의2 소정의 신속처리대상안건으로 지정하기로 하되, 이 합의에 대해서는 각 당의 추인을 거쳐, 위 4당의 원내대표들이 책임지고 2019. 4. 25.까지 정치개혁특별위원회에서 신속처리대상안건 지정을 완료하기로 하였다. 국회 정치개혁특별위원회 위원장은 2019. 4. 29. 제368회 국회(임시회) 정치개혁특별위원회 제9차 회의에 ‘공직선거법 일부개정법률안’(심상정 의원 등 17인 발의, 의안번호 제2019985호, 이하 ‘이 사건 원안’이라 한다)의 신속처리대상안건 지정동의안을 상정하고, 2019. 4. 30. 제10차 회의에서 투표를 진행하여 가결을 선포하였다. 이에 피청구인 국회의장은 2019. 4. 30. 위와 같은 정치개혁특별위원회의 의결에 따라 이 사건 원안을 신속처리대상안건으로 지정하였다. 이 사건 원안은 정치개혁특별위원회와 법제사법위원회를 거쳐 2019. 11. 27. 본회의에 부의되었다.
○ 이후 피청구인 국회의장은 2019. 12. 23. 제372회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 의사일정 제1항 제372회 국회(임시회) 회기결정의 건을 상정하였다. 피청구인 국회의장은 회기를 2019. 12. 11.부터 2020. 1. 9.까지 30일간으로 제의하였고, 윤후덕 의원 외 155인이 회기를 2019. 12. 11.부터 12. 25.까지 15일간으로 하자는 수정안을 제출하였다. 청구인 국회의원들은 이 안건에 대하여 국회법 제106조의2 제1항에 따른 무제한토론을 피청구인 국회의장에게 요구하였으나, 피청구인 국회의장은 ‘회기결정의 건’이 무제한토론에 적합하지 않다고 판단하여 이를 실시하지 않고, 찬반토론만 허용한 다음, 회기를 15일간으로 하자는 위 수정안에 대하여 표결하여 위 수정안이 가결되었음을 선포하였다.
○ 이어서 피청구인 국회의장은 위 의결에 따라 의사일정 제4항으로 이 사건 원안을 본회의에 상정하였고, 이에 대해서는 국회법 제95조 제1항 소정의 수정동의로 1건의 수정안[김관영 의원 외 155인, 의안번호 원안과 동일(제2019985호) - 이하 ‘이 사건 수정안’이라 한다]이 제출되어 있는 점을 알린 다음, 위 법률안에 대한 무제한토론이 실시되었다.
○ 이에 청구인 국회의원들은 2019. 12. 26. 피청구인 국회의장이 2019. 12. 23. 제372회 국회(임시회) 제1차 본회의 과정에서 의사일정 제1항 ‘제372회 국회(임시회) 회기결정의 건’과 관련하여 청구인 국회의원들의 무제한토론 요구를 임의로 거부하고 의사일정 제1항을 상정한 행위와 2019. 4. 24. 접수되어 신속처리대상안건으로 지정된 이 사건 원안의 내용과는 다른 이 사건 수정안을 신속처리 절차에 따라 본회의에 상정한 행위가 청구인 국회의원들의 해당 안건에 대한 심의·표결권을 침해하고, 자유한국당의 국회내 협의권을 침해한다고 주장하며, 위 각 상정행위의 심의·표결권 침해의 확인과 그 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다(2019헌라6).
○ 한편, 피청구인 국회의장은 2019. 12. 27. 제373회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 의사일정 제1항 ‘공직선거법 일부개정법률안’에 대한 의결을 진행하였다. 피청구인 국회의장은 국회법 제96조에 따라 이 사건 수정안에 대해서 표결하도록 하여, 재석 167인 중 찬성 156인으로 이 사건 수정안이 가결되었음을 선포하였다.
○ 이에 청구인들은 2020. 1. 7. 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위가 청구인 국회의원들의 법률안 제출권, 법률안 심의·표결권을 침해하고, 자유한국당의 입법절차 참여권을 침해하였다고 주장하며, 그 침해의 확인과 이 사건 수정안 가결선포행위의 무효 확인 및 피청구인 국회의 이 같은 공직선거법 개정행위의 위헌, 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다(2020헌라1).

□ 심판대상 및 관련 법령
(1) 피청구인 국회의장이 ‘제372회 국회(임시회) 회기결정의 건’과 관련하여 회기를 2019. 12. 11.부터 12. 25.까지 15일간으로 정하자는 윤후덕 의원 외 155인이 제출한 수정안을 가결선포한 행위(이하 ‘이 사건 회기 수정안 가결선포행위’라 한다)가 청구인 국회의원들의 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부
(2) 피청구인 국회의장이 2019. 12. 27. 이 사건 수정안을 가결선포한 행위(이하 ‘이 사건 수정안 가결선포행위’라 한다)가 청구인 국회의원들의 법률안 제출권, 법률안 심의·표결권을 침해하는지 여부, 자유한국당의 기회균등의 입법절차 참여권을 침해하였는지 여부 및 이 사건 수정안 가결선포행위의 무효 여부
(3) 피청구인 국회가 위 (2)항의 이 사건 수정안 가결선포행위를 통하여 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것)을 개정한 행위(이하 ‘이 사건 공직선거법 개정행위’라 한다)가 청구인 국회의원들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부, 자유한국당의 입법절차 참여권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부

[관련 법령: 별지 첨부]

□ 결정 주문
○ 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 심판청구와 나머지 청구인들의 피청구인 국회에 대한 심판청구를 각하한다.
○ 나머지 청구인들의 피청구인 국회의장에 대한 심판청구를 기각한다.
※ 심판대상별 주문(법정의견)은 표지의 표와 같음.

□ 이유의 요지(법정의견)
● 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 청구에 관한 판단 - 각하
○ 정당은 현대의 대의제 민주주의에 없어서는 안 될 중요한 공적 기능을 수행하고 있으나, 정당은 국민의 자발적 조직으로, 그 법적 성격은 일반적으로 사적·정치적 결사 내지는 법인격 없는 사단인바, 공권력의 행사 주체로서 국가기관의 지위를 갖는 것은 아니다. 따라서 정당은 특별한 사정이 없는 한 권한쟁의심판절차의 당사자가 될 수는 없다.
○ 국회법 제33조 제1항 본문은 정당이 교섭단체가 될 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 헌법은 권한쟁의심판청구의 당사자로 국회의원들의 모임인 교섭단체에 대해서 규정하고 있지 않다. 또한 교섭단체의 권한 침해는 교섭단체에 속한 국회의원 개개인의 심의？표결권 등 권한 침해로 이어질 가능성이 높은바, 교섭단체와 국회의장 등 사이에 쟁의가 발생하더라도 국회의원과 국회의장 등 사이의 권한쟁의심판으로 해결할 수 있어, 위와 같은 쟁의를 해결할 적당한 기관이나 방법이 없다고 할 수 없다. 이러한 점을 종합하면, 교섭단체는 그 권한침해를 이유로 권한쟁의심판을 청구할 수 없다.
○ 그렇다면, 정당은 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 ‘국가기관’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되지 아니한다. 결국 청구인 자유한국당의 승계인 미래통합당의 심판청구는 청구인능력이 없는 자가 제기한 것으로서 모두 부적법하다.

● 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의 이 사건 공직선거법 개정행위에 대한 청구에 관한 판단 - 각하
○ 국회의 입법에 대한 권한쟁의심판이 적법하기 위해서는 이것이 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험성이 있어야 한다. 그런데 이 사건 공직선거법 개정행위로 개정된 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호)의 내용은 국회의원선거와 관련하여 부분적으로 준연동형 비례대표제를 도입하는 등 선거와 관련된 내용만을 담고 있어, 국회의원을 선출하는 방법과 관련될 뿐, 청구인 국회의원들이 침해되었다고 주장하는 법률안 심의·표결권과는 아무런 관련이 없다. 그렇다면 피청구인 국회의 이 사건 공직선거법 개정행위로 인하여 청구인 국회의원들의 법률안 심의·표결권이 침해될 가능성은 없다고 할 것이므로, 이 부분 심판청구는 부적법하다.

● 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대한 청구에 관한 판단 - 기각
○ 국회의장의 의사진행에 관한 폭넓은 재량권은 국회의 자율권의 일종이므로, 다른 국가기관은 헌법이나 법률에 명백히 위배되지 않는 한 국회의장의 의사절차 진행 행위를 존중하여야 한다.
○ 무제한토론제도의 입법취지는 ‘소수 의견이 개진될 수 있는 기회’를 보장하면서도, 의사절차가 지나치게 지연되거나 안건에 대한 처리 자체가 불가능하게 되는 것을 방지하여 ‘안건에 대한 효율적인 심의’가 이루어지도록 하는 것이다.
○ 국회법 제7조에 따라 집회 후 즉시 의결로 국회의 회기를 정하는 것이 국회법이 예정하고 있는 국회의 정상적인 운영 방식이다. 무제한토론 역시 국회가 집회 후 즉시 의결로 국회의 회기를 정하여 해당 회기의 종기가 정해져 있는 상태에서 실시되는 것을 전제로 하여, 해당 회기의 종기까지만 보장되도록 규정되어 있다(국회법 제106조의2 제8항).
○ ‘회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 실시되는 경우, 무제한토론을 할 의원이 더 이상 없거나 무제한토론의 종결동의가 가결되지 않으면, 국회가 해당 회기를 정하지 못하게 된다. 국회법 제106조의2 제8항은 무제한토론을 실시하는 중에 해당 회기가 끝나는 경우 해당 안건은 바로 다음 회기에서 지체 없이 표결하도록 규정하고 있으나, 이미 헌법 제47조 제2항에 의하여 종료된 해당 회기를 그 다음 회기에 이르러 결정할 여지는 없다. 결국 ‘회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 실시되면, 무제한토론이 ‘회기결정의 건’의 처리 자체를 봉쇄하는 결과가 초래된다. 이는 당초 특정 안건에 대한 처리 자체를 불가능하게 하는 것이 아니라 처리를 지연시키는 수단으로 도입된 무제한토론제도의 취지에 반할 뿐만 아니라, 국회법 제7조에도 정면으로 위반된다.
○ 국회가 집회할 때마다 ‘해당 회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 개시되어 헌법 제47조 제2항에 따라 폐회될 때까지 무제한토론이 실시되면, 국회는 다른 안건은 전혀 심의·표결할 수 없게 되므로, 의정활동이 사실상 마비된다. 이와 같은 결과를 피하기 위해서는 국회가 매 회기에 회기를 정하는 것을 포기할 수밖에 없다. 회기를 정하지 못한 채 국회가 비정상적으로 운영되도록 하는 것이 의회정치의 정상화를 도모하고자 도입된 무제한토론제도가 의도한 바라고 볼 수는 없다.
○ 국민의 안전이나 경제정책과 관련된 주요 법안 등 국가적으로 반드시 긴급하게 처리해야 하는 안건의 처리가 지연되면 국회가 국민의 대의기관으로서의 역할을 제대로 수행하지 못할 우려가 있다. 그런데 ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상이라고 보면, 앞서 본 바와 같이 의정활동이 사실상 마비될 가능성이 있다. 이를 피하기 위하여 국회가 매 회기에 회기를 정하는 것을 포기하고 쟁점 안건을 먼저 상정하더라도, 정기회의 경우 100일, 임시회의 경우 30일이 넘는 기간 동안 단 한 건의 안건만을 처리할 수 있게 된다.
○ 국회법 제106조의2 제8항은 무제한토론의 대상이 다음 회기에서 표결될 수 있는 안건임을 전제하고 있다. 그런데 ‘회기결정의 건’은 해당 회기가 종료된 후 소집된 다음 회기에서 표결될 수 없으므로, ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상이 된다고 해석하는 것은 국회법 제106조의2 제8항에도 반한다.
○ 그렇다면, ‘회기결정의 건’은 그 본질상 국회법 제106조의2에 따른 무제한토론의 대상이 되지 않는다고 보는 것이 타당하다.
○ 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 청구인 국회의원들의 심의·표결권을 침해하지 않으므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 무효로 볼 수 없다.

● 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 청구에 관한 판단 - 기각
○ 국회법 제95조가 본회의에서 수정동의를 제출할 수 있도록 한 취지는 일정한 범위 내에서 국회의원이 본회의에 상정된 의안에 대한 수정의 의사를 위원회의 심사절차를 거치지 아니하고 곧바로 본회의의 심의과정에서 표시할 수 있도록 허용함으로써 의안 심의의 효율성을 제고하기 위한 것이다. 그런데 수정동의를 지나치게 넓은 범위에서 인정할 경우 국회가 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 채택하고 있는 위원회 중심주의를 저해할 우려가 있다. 국회법 제95조 제5항의 입법취지는 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 심사가 이루어질 여지가 없는 경우에는 수정동의의 제출을 제한함으로써 위원회 중심주의를 공고히 하는 것이다.
○ 국회법 제95조 제5항 본문의 문언, 입법취지, 입법경과를 종합적으로 고려하면, 위원회의 심사를 거쳐 본회의에 부의된 법률안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부는 ‘원안에서 개정하고자 하는 조문에 관한 추가, 삭제 또는 변경으로서, 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 수정안의 내용까지 심사할 수 있었는지 여부’를 기준으로 판단하는 것이 타당하다.
○ 이 사건 원안과 이 사건 수정안의 개정취지는 ‘사표를 줄이고, 정당득표율과 의석점유율 사이의 불일치를 줄이며, 지역주의 정당체제를 극복’하는 것으로 동일하다.
○ 이 사건 수정안 제21조 제1항은 국회의 의원정수를 변경하는 내용의 이 사건 원안 제21조 제1항을 당시 공직선거법 그대로 두는 내용으로 수정한 것이다. 이 사건 원안에 대한 위원회 심사절차에서 국회의 의원정수를 당시 공직선거법 그대로 둘 것인지, 변경할 것인지에 관하여 심사가 이루어질 수 있었다.
○ 이 사건 수정안 중 석패율제·권역별 비례대표제 삭제 관련 조항들은 석패율제·권역별 비례대표제를 도입하기 위하여 이 사건 원안이 개정·신설한 조항들을 당시 공직선거법 그대로 두는 내용으로 수정한 것이다. 이는 실질적으로 이 사건 원안 중 일부인 석패율제·권역별 비례대표제에 대한 반대의 의사를 표시한 것인데, 원안에 대한 위원회의 심사 절차에 찬반토론이 포함되어 있으므로, 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 심사가 이루어질 수 있었다.
○ 이 사건 수정안 부칙 제3조는 이 사건 원안 부칙 제3조가 정한 당헌 등의 제출 기간을 수정한 것으로, 위 제출 기간을 어떻게 정하는 것이 적정한지에 관하여 이 사건 원안에 대한 위원회 심사절차에서 심사가 이루어질 수 있었다.
○ 이 사건 수정안 부칙 제4조는 이 사건 원안 제189조 제2항(준연동형 비례대표제)에 관하여 2020. 4. 15. 실시하는 비례대표국회의원선거에 한하여 적용되는 특례를 정한 것이다. 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 준연동형 비례대표제를 적용하는 범위에 관하여 심사가 이루어질 수 있었다.
○ 앞서 살펴본 내용을 종합하여 보면, 이 사건 수정안은 이 사건 원안의 개정취지에 변화를 초래한 것이 아니고 이 사건 원안이 개정취지 달성을 위해 제시한 여러 입법수단 중 일부만 채택한 것에 불과한 것으로서, 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 이 사건 수정안의 내용까지 심사할 수도 있었으므로, 이 사건 원안의 취지 및 내용과 직접 관련성이 인정된다. 따라서 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항 본문에 위배되지 않는다.
○ 결국 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항 본문에 위배되지 아니하고, 그 밖의 청구인들의 주장 또한 이유 없으므로, 청구인 국회의원들의 심의·표결권을 침해하지 않는다. 따라서 더 나아가 살펴볼 필요 없이 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위는 무효로 볼 수 없다.

□ 반대의견 및 별개의견
● 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 각 권한침해확인 청구에 관한 반대의견(인용)
가. 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대한 권한침해확인 청구에 관한 판단
○ 무제한토론은 국회 소수파가 특정 안건의 본회의 통과를 막기 위해 제한된 시간을 넘어 토론을 지속할 수 있게 하는 합법적 의사진행방해(filibuster) 수단의 하나이다. 그러나 무제한토론은 회기를 넘어서 지속될 수는 없으므로, 특정 안건에 대한 의사진행을 봉쇄하는 것이 아니라 최대한으로 잡아도 다음 회기까지 의결을 지연시키는 작용을 할 뿐이다. 또한, 무제한토론제도의 사용이 안건과 관련 없이 단순히 의사진행방해 목적으로 활용된다면 자칫 무책임한 정당으로 여론의 심판을 받을 수 있기 때문에 소수파로서는 무제한토론제도를 활용하는 것에 신중을 기하게 될 것이다. 따라서 이 제도가 갖는 의의는 국회의 의사를 일시적으로 지연하면서 소수파의 견해를 듣고, 다수파와 소수파가 합의를 통하여 법안을 처리할 수 있도록 동기를 부여하여 극단적인 대치 상황을 피하게 한다는 점에서 찾을 수 있다.
○ 오늘날의 변화된 정치현실 속에서 권력분립원리는 의회 소수파에게 집권당 및 정부를 통제할 가능성을 보장할 것을 요청한다. 소수파의 보호가 가능할 수 있도록 의사형성과정에 영향력을 행사하는 소수파의 절차적 권리가 보장되어야 한다. 헌법은 이에 따라 국회소집 요구(제47조 제1항), 국정조사 요구(제61조), 정부의 출석과 답변 요구(제62조) 등의 기회를 국회 소수파에게 보장하고 있다. 무제한토론은 헌법에 규정된 제도는 아니지만 국회의 소수파가 합법적으로 의사진행을 지연할 수 있는 수단으로 도입된 이상, 국회 소수파 보호의 정신에 비추어 소수파의 무제한토론권을 최대한 보장하는 방향으로 해석하여야 한다.
○ 국회 소수파에게 의견 제시의 기회를 보장하여 의사의 진행을 지연할 수 있도록 기회를 부여하는 무제한토론의 취지를 고려할 때, 무제한토론은 특별한 사정이 없는 한 모든 의안에 대해서 인정되어야 한다. 만일 무제한토론을 배제하기 위해서는 명문의 규정 또는 무제한토론을 배제할 만한 합리적인 이유가 있어야 한다.
○ 그런데 현행 국회법상으로는 ‘회기결정의 건’과 관련하여 무제한토론 또는 찬반토론을 배제하는 명문의 규정이 없고, 국회에서 ‘회기결정의 건’에 대해서 토론을 실시하지 아니하였던 관행이 존재한다고 볼 만한 자료도 없다.
○ 또한, 회기는 매 회기 결정되어야 하지만, 국회가 국회의 집회일에 제1차 본회의를 개의하여 회기를 정하지 못하더라도 헌법 제47조 제2항에 따라 회기의 상한에 도달하였을 때 그 회기가 종료되므로, 무제한토론은 국회법이 예정하고 있는 기간 제한을 넘어서서 무제한 반복될 수는 없다.
먼저 ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론이 실시된 경우, 최대 헌법 제47조 제2항에 따른 기간 동안 실시될 수 있다. 그러나 ‘회기결정의 건’과 관련하여 한 차례 무제한토론이 실시되었을 경우, 국회의장으로서는 다음 회기의 의사일정을 작성하면서 ‘회기결정의 건’을 무제한토론이 요구된 쟁점 의안보다 후순위로 작성하거나 ‘회기결정의 건’을 의사일정 자체에서 배제하여, ‘회기결정의 건’을 이유로 무제한토론이 반복되는 것을 방지할 수 있다. 결국 다음 회기의 ‘회기결정의 건’에 대한 의결이 이루어지지 아니하였으므로, 쟁점 의안에 대해서 무제한토론이 최대 헌법 제47조 제2항에서 정해진 회기동안 이루어질 수 있을 것이다. 이처럼 특별한 사정이 없는 한, 회기결정의 건’에 대한 무제한토론은 한 번만 이루어질 수밖에 없다. 그 다음 회기에는 회기의 결정이 없이 곧바로 쟁점 의안에 대한 무제한토론이 이루어지게 되므로, 무제한토론을 사실상 무력화하기 위하여 회기를 짧게 정할 수 없고, 쟁점 의안에 대한 무제한토론이 충분히 보장될 수 있다. 결국 ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론이 가능하다고 하더라도 이로 인하여 ‘회기결정의 건’은 한 번의 회기를 지연시키는 효과가 있을 뿐이다.
○ ‘회기결정의 건’은 성격상 해당 회기에만 적용되므로, ‘무제한토론을 실시한 해당 안건은 바로 다음 회기에 지체 없이 표결하여야 한다’는 국회법 제106조의2 제8항 제2문이 적용될 수 없다. 그러나 국회법 제106조의2 제8항은 제7항, 제9항과 연결하여 해석해야 하고, 그 취지는 무제한토론이 종결된 경우에는 그 의안에 대해서 더 이상 무제한토론으로 다투지 말고 표결을 하여 분쟁을 종결하자는 것이다. 해당 회기 중에 무제한토론이 종결된 경우에는 ‘회기결정의 건’에 대하여 지체 없이 표결을 해야 분쟁이 해결된다는 점은 일반적인 의안과 차이가 없고, 다만, 안건의 성격상 회기 종료로 분쟁이 자연적으로 해결되므로, 제106조의2 제8항 제2문이 적용될 여지가 없는 것뿐이다. 따라서 국회법 제106조의2 제8항 제2문이 적용될 수 없다고 하여 ‘회기결정의 건’이 무제한토론에 성격상 부적합하다고 볼 수 없다.
○ 결국 ‘회기결정의 건’을 무제한토론에서 배제하는 조항 및 관행이 존재하지 아니하고, ‘회기결정의 건’의 성격도 무제한토론에 부적합하다고 볼 만한 것이 없는 이상, 이 사건 회기결정의 건에 대해서 청구인 국회의원들의 무제한토론 요구를 거부한 피청구인 국회의장의 행위는 국회법 제106조의2 제1항을 위반하였다고 할 것이다.
○ 위와 같이 국회법을 위반한 피청구인 국회의장의 행위는 결국 ‘회기결정의 건’에 대해서 표결을 실시하여 가결을 선포한 피청구인 국회의장의 행위에 직접적으로 영향을 미친다. 따라서 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 국회법 제106조의2 제1항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 회기 수정안에 관한 심의·표결권을 침해하였다.

나. 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 권한침해확인 청구에 관한 판단
○ 국회는 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 ‘위원회 중심주의’를 채택하고 있어 위원회의 심사는 법률 제정 등 국회의 의사결정에 있어서 무엇보다 중요한 과정이다. 그런데 본회의 심의단계에서 수정안의 제출이 제한 없이 허용된다면, 소관 위원회의 심사와 법제사법위원회를 거쳐 본회의에 회부되는 국회법상의 입법심의 구조가 형해화되고, 졸속입법의 폐해를 불러 오게 되므로, 이러한 부작용을 막기 위하여, 국회법 제95조 제5항은 수정동의를 통해 발의되는 수정안의 범위를 제한하고 있다.
○ 본회의에서 수정동의로 법률개정안의 수정안을 발의하는 것을 제한하는 국회법 제95조 제5항 소정의 ‘원안의 취지 및 내용과의 직접 관련성’의 의미를 해석하기 위해서는 문언 자체의 개념상 의미에 더하여 법률개정안의 구조적 본질 및 법률개정안 수정의 내재적 한계, 국회법 제95조 제5항의 입법과정과 입법취지, 국회법의 다른 조항과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다. ‘원안의 취지 및 내용과의 직접 관련성’은 원안과 수정안의 근본 목적이 동일하여야 한다는 ‘원안의 취지와 수정안 취지 사이의 직접 관련성’, 수정안의 내용인 개정법률 조항이 원안이 법률개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 되는 관계에 있어야 한다는 ‘원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’, 원안과 수정안의 각 개정법률 조항이 동일한 주제(主題)를 다루어야 한다는 ‘원안의 내용과 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’으로 나누어 볼 수 있다. 국회법 제95조 제5항 소정의 수정안은 위 3가지의 직접 관련성을 모두 갖추어야 할 것이고, 만일 그 중 단 하나의 직접 관련성이라도 흠결할 경우에는 수정동의를 통해 발의할 수 있는 적법한 수정안이 될 수 없다.
○ 본회의에서 심의 중인 이 사건 원안이 공직선거법 일부개정법률안에 해당하므로 ‘원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’은 ‘이 사건 원안이 공직선거법 개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적과 이 사건 수정안의 개정법률 조항이 직접 관련이 있어야 한다.’는 것이고, 이것은 이 사건 수정안의 내용인 개정법률 조항이 이 사건 원안에서 공직선거법 개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 되는 관계에 있어야 함을 의미한다.
○ 이 사건 원안이 실현하고자 한 근본 목적 중의 하나는 ‘국회의원 정수를 유지하면서도 비례대표비율을 높여 비례대표국회의원의 의석수를 증가시킴으로써 투표에서의 사표를 줄이고 이를 통해 선거제도의 국민대표성을 제고하는 것’에 있다. 그런데, 이 사건 수정안의 내용인 개정법률조항은 이 사건 원안이 국회의원 정수 300명의 구성을 지역구 225명, 비례대표 75명으로 정하여 비례대표국회의원의 의석수를 증가시켰던 것을 구 공직선거법과 같이 지역구 253명, 비례대표 47명의 구성으로 되돌려 놓았는데, 이것은 비례대표제 확대를 통한 국민대표성의 제고라는 이 사건 원안의 근본 목적의 실현과 반대되는 방향으로 작성된 것으로서 이 사건 원안의 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 될 수 없다. 따라서 이 부분에 있어서 이 사건 원안의 취지와 이 사건 수정안의 내용 사이의 직접 관련성은 인정되지 않는다.
○ 이 사건 원안의 근본 목적 중의 또 다른 하나는 ‘지역구 선거에서 근소한 차이로 낙선한 후보자를 비례대표제를 통해서 구제하면서 이를 권역별 비례대표제와 연결하여 지역주의 정당체제를 완화하는 것’이었는데, 이 사건 수정안의 내용에서 석패율제와 권역별 비례대표제를 완전히 삭제한 것은 이 사건 원안의 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단을 전부 소멸시킨 것으로서 그 근본 목적의 실현에 역행하는 것이다. 따라서 이 부분에 있어서도 이 사건 원안의 취지와 이 사건 수정안의 내용 사이의 직접 관련성은 인정되지 않는다.
○ 결국 이 사건 수정안은 본회의 심의단계에서 수정동의를 통해 발의될 수 있는 적법한 수정안으로서 갖추어야 할 국회법 제95조 제5항 본문의 요건을 구비하지 못하였으므로, 이 사건 수정안을 이 사건 원안과 함께 본회의에 상정한 피청구인 국회의장의 행위는 국회법 제95조 제5항을 위반하였다고 할 것이다.
○ 위와 같이 이 사건 수정안은 국회법 제95조 제5항 소정의 수정안으로서의 요건을 갖추지 못하여 이 사건 원안과 함께 본회의에 상정할 것이 아니라 별도의 안건으로서 위원회에 회부되어 심사되었어야 했는데(국회법 제81조 제1항), 피청구인 국회의장은 이러한 절차를 거치지 않고 부적법하게 본회의에 상정된 이 사건 수정안에 대하여 토론을 거치고, 표결을 실시하여 가결을 선포한 것이므로, 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 수정안에 관한 심의？표결권을 침해한 것이다.

● 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 관한 각 무효확인청구에 대한 별개의견(기각)
○ 권한쟁의심판에서 청구인의 권한이 침해되었다고 확인될 경우, 헌법재판소법 제66조 제2항에서 그 원인이 되는 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여한 취지는, 권한쟁의심판이 헌법적 권한질서의 객관적 확인이라는 객관적 쟁송의 성격과 침해된 청구인의 권한을 구제하는 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 반영하여, 헌법재판소로 하여금 권한쟁의심판제도의 기초가 되는 권력분립원리의 실질적 실현에 가장 적합한 결정을 하도록 하기 위함이라고 할 것이다. 따라서 권한쟁의심판에서 피청구인의 처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해된 것으로 확인하는 경우 그러한 처분의 무효를 확인할 것인지 여부는, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다.
○ 이 사건 회기 수정안 가결선포행위로 인하여 청구인 국회의원들의 권한이 침해된 사유는 국회법 제106조의2 제1항을 위반하였을 뿐이므로 헌법적으로 중대하다고 보기는 어렵다. 침해된 권한은 본회의에서 구체적으로 법률안 등 의안의 내용을 심사하거나 그에 대해서 표결하는 권한은 아니며, 피청구인의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위로 회기가 정해졌다고 하더라도 합의를 통한 의결로 회기를 연장하여 분쟁을 자율적으로 해결할 가능성이 있다. 또한 이 사건의 경우 권한쟁의심판을 통하여 청구인 국회의원들의 침해된 권한이 회복될 가능성이 없고, 오히려 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대하여 그 무효를 확인할 경우에는 법적 안정성이 크게 훼손될 것이다. 그렇다면, 권한침해를 확인하는 결정만으로도 피청구인 국회의장의 행위의 위헌성을 해명하고 향후 유사한 행위의 반복을 억제하는 데에는 충분하다고 할 것이므로, 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대해서는 그 무효를 확인하지 않는 것이 타당하다.
○ 이 사건 수정안 가결선포행위로 인하여 청구인 국회의원들의 권한이 침해된 사유는 국회법 제95조 제5항을 위반하였다는 것인바, 위원회 중심주의는 헌법상 원칙으로 볼 수는 없고, 본회의에서 제출된 수정안이 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지에 대해서는 원안의 취지 및 내용과 수정안의 취지 및 내용, 수정의 효과 등을 상호 비교하여야 비로소 알 수 있으므로, 이러한 위반이 헌법적으로 중대하다고 보기는 어렵다. 또한, 문제된 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 본회의 상정행위는 절차적인 의미만을 가질 뿐, 그 실체를 결정하는 의미를 갖는 것은 아니고, 이 사건 수정안이 이 사건 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부에 대한 국회의장의 판단이 잘못되었는지 여부는 본회의 토론과 표결과정에서 검토되어야 할 부분인데, 실제 이 사건 수정안에 관한 무제한토론과 표결을 거쳤으므로, 권력분립원리상 국회의 정치적 자율을 존중하여 피청구인 국회의장의 행위의 효력을 직접 판단하는 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 속한다. 한편, 이 사건 수정안 가결선포행위로 효력이 발생한 개정 공직선거법에 따라 이미 국회의원이 선출되어 제21대 국회의 개원을 앞두고 있다. 이러한 사정을 모두 고려할 때, 권한침해를 확인하는 결정만으로도 피청구인 국회의장의 행위의 위헌성을 해명하고 향후 유사한 행위의 반복을 억제하는 데에는 충분하다고 할 것이다. 따라서 이 사건 수정안 가결선포행위에 대해서는 그 무효를 확인하지 않는 것이 타당하다.

● 재판관 이선애의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 관한 각 무효확인청구에 대한 별개의견(기각)
○ 헌법재판소법 제66조 제2항이 권한침해의 원인이 된 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것을 헌법재판소의 재량으로 하도록 정한 것은 ‘국가기관 상호간’, ‘국가기관과 지방자치단체 간’, ‘지방자치단체 상호간’의 3가지 서로 다른 성격의 권한쟁의심판의 본질과 기능에 상응하여 결정주문이 달라져야 함을 고려할 것을 요청하고 있는 것으로 해석된다. 이러한 취지를 고려할 때 국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서, 헌법재판소는 심판대상 행위의 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것에 그쳐야 하고 이를 넘어 입법관련 행위에 대한 취소 내지 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 국회는 스스로 다양한 절차와 방법을 통하여 합헌적 상태를 회복할 수 있는 광범위한 정치적 형성권을 가지고 있고, 국회의 정치적 형성권의 행사로서 회복된 합헌적 상태는 다양한 모습일 수 있기 때문에 국가기관 스스로 권한침해확인 결정에 따라 합헌적인 상태를 구현하도록 함으로써 손상된 헌법상의 권한질서는 회복될 수 있다고 보기 때문이다.
○ 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 법률안에 직접 관련된 것은 아니나, 법률안 심의·표결을 위한 전제로서 본회의가 열릴 수 있는 회기를 결정한다는 의미가 있으므로, 청구인 국회의원들의 법률안 심의·표결권 행사에 영향을 주는 넓게 볼 경우 ‘입법관련 행위’에 해당하고, 이 사건 수정안 가결선포행위는 입법행위에 해당하므로 헌법재판소는 이에 대한 위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것을 넘어서 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 따라서 이 사건 회기 수정안 가결선포행위와 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 무효확인 청구는 이유 없어 기각하여야 한다.

□ 결정의 의의
○ 이 결정은 정당이 권한쟁의심판의 당사자능력이 있는 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 ‘국가기관’에 해당하는지 여부에 대하여 헌법재판소가 최초로 판단한 결정이다. 헌법재판소가 정당의 권한쟁의심판 당사자능력을 부정하였으므로, 정당이 권한쟁의심판을 청구할 수는 없고, 소속 국회의원이 국회의장 등을 상대로 권한쟁의심판을 청구하거나, 정당이 헌법소원심판을 청구하는 등의 방법으로 구제받을 수 있을 것이다.
○ 2012년 국회법에서 도입된 무제한토론이 배제될 수 있는지 여부에 대하여 국회법 제106조의2 제1항에서 명확히 규정하고 있지 않았다. 이번 결정에서 무제한토론이 국회의 입법기능을 마비시킬 정도에 이르러서는 안된다는 한계를 확인하였다. 이에 따라 ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론을 인정한다면 국회의 입법기능이 마비될 수 있으므로, ‘회기결정의 건’에 대하여는 무제한토론이 실시될 수 없음을 확인하였다.
○ 헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6에서 법정의견이 본회의에서 수정동의로 제출된 수정안의 범위와 관련하여, “어떠한 의안으로 인하여 원안이 본래의 취지를 잃고 전혀 다른 의미로 변경되는 정도에까지 이르지 않는다면 이를 국회법상의 수정안에 해당하는 것으로 보아 의안을 처리할 수 있는 것으로 볼 수 있다.”라고 결정한 이후, 2010년 국회법 제95조 제5항이 신설되었는바, 이번 결정은 국회법 제95조 제5항의 해석에 관한 최초의 결정이다. 이 결정에서는 위원회의 심사를 거쳐 본회의에 부의된 법률안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부에 대해서 ‘원안에서 개정하고자 하는 조문에 관한 추가, 삭제 또는 변경으로서, 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 수정안의 내용까지 심사할 수 있었는지 여부’를 기준으로 판단한다는 점을 명확히 하였다.

[별지: 관련 법령]
헌법
제8조 ① 정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.
② 정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다.
③ 정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다.
④ 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.
제47조 ② 정기회의 회기는 100일을, 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없다.

헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것)
제61조(청구 사유) ① 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 유무 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 해당 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다.
② 제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위(不作爲)가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 할 수 있다.
제66조(결정의 내용) ① 헌법재판소는 심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 유무 또는 범위에 관하여 판단한다.
② 제1항의 경우에 헌법재판소는 권한침해의 원인이 된 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있고, 헌법재판소가 부작위에 대한 심판청구를 인용하는 결정을 한 때에는 피청구인은 결정 취지에 따른 처분을 하여야 한다.

국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것)
제7조(회기) ① 국회의 회기는 의결로 정하되, 의결로 연장할 수 있다.
② 국회의 회기는 집회 후 즉시 정하여야 한다.
제33조(교섭단체) ① 국회에 20명 이상의 소속 의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체가 된다. 다만, 다른 교섭단체에 속하지 아니하는 20명 이상의 의원으로 따로 교섭단체를 구성할 수 있다.
제77조(의사일정의 변경) 의원 20명 이상의 연서에 의한 동의(動議)로 본회의 의결이 있거나 의장이 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 필요하다고 인정할 때에는 의장은 회기 전체 의사일정의 일부를 변경하거나 당일 의사일정의 안건 추가 및 순서 변경을 할 수 있다. 이 경우 의원의 동의에는 이유서를 첨부하여야 하며, 그 동의에 대해서는 토론을 하지 아니하고 표결한다.
제85조의2(안건의 신속 처리) ① 위원회에 회부된 안건(체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 안건을 포함한다)을 제2항에 따른 신속처리대상안건으로 지정하려는 경우 의원은 재적의원 과반수가 서명한 신속처리대상안건 지정요구 동의(動議)(이하 이 조에서 “신속처리안건 지정동의”라 한다)를 의장에게 제출하고, 안건의 소관 위원회 소속 위원은 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건 지정동의를 소관 위원회 위원장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장 또는 안건의 소관 위원회 위원장은 지체 없이 신속처리안건 지정동의를 무기명투표로 표결하되, 재적의원 5분의 3 이상 또는 안건의 소관 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다.
② 의장은 제1항 후단에 따라 신속처리안건 지정동의가 가결되었을 때에는 그 안건을 제3항의 기간 내에 심사를 마쳐야 하는 안건으로 지정하여야 한다. 이 경우 위원회가 전단에 따라 지정된 안건(이하 “신속처리대상안건”이라 한다)에 대한 대안을 입안한 경우 그 대안을 신속처리대상안건으로 본다.
③ 위원회는 신속처리대상안건에 대한 심사를 그 지정일부터 180일 이내에 마쳐야 한다. 다만, 법제사법위원회는 신속처리대상안건에 대한 체계ㆍ자구 심사를 그 지정일, 제4항에 따라 회부된 것으로 보는 날 또는 제86조제1항에 따라 회부된 날부터 90일 이내에 마쳐야 한다.
④ 위원회(법제사법위원회는 제외한다)가 신속처리대상안건에 대하여 제3항 본문에 따른 기간 내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 그 기간이 끝난 다음 날에 소관 위원회에서 심사를 마치고 체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회로 회부된 것으로 본다. 다만, 법률안 및 국회규칙안이 아닌 안건은 바로 본회의에 부의된 것으로 본다.
⑤ 법제사법위원회가 신속처리대상안건(체계ㆍ자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부되었거나 제4항 본문에 따라 회부된 것으로 보는 신속처리대상안건을 포함한다)에 대하여 제3항 단서에 따른 기간 내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 그 기간이 끝난 다음 날에 법제사법위원회에서 심사를 마치고 바로 본회의에 부의된 것으로 본다.
⑥ 제4항 단서 또는 제5항에 따른 신속처리대상안건은 본회의에 부의된 것으로 보는 날부터 60일 이내에 본회의에 상정되어야 한다.
⑦ 제6항에 따라 신속처리대상안건이 60일 이내에 본회의에 상정되지 아니하였을 때에는 그 기간이 지난 후 처음으로 개의되는 본회의에 상정된다.
⑧ 의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의한 경우에는 신속처리대상안건에 대하여 제2항부터 제7항까지의 규정을 적용하지 아니한다.
제93조(안건 심의) 본회의는 안건을 심의할 때 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결한다. 다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대해서는 제안자가 그 취지를 설명하여야 하고, 위원회의 심사를 거친 안건에 대해서는 의결로 질의와 토론을 모두 생략하거나 그 중 하나를 생략할 수 있다.
제95조(수정동의) ① 의안에 대한 수정동의(修正動議)는 그 안을 갖추고 이유를 붙여 30명 이상의 찬성 의원과 연서하여 미리 의장에게 제출하여야 한다. 다만, 예산안에 대한 수정동의는 의원 50명 이상의 찬성이 있어야 한다.
② 위원회에서 심사보고한 수정안은 찬성 없이 의제가 된다.
③ 위원회는 소관 사항 외의 안건에 대해서는 수정안을 제출할 수 없다.
④ 의안에 대한 대안은 위원회에서 그 원안을 심사하는 동안에 제출하여야 하며, 의장은 그 대안을 그 위원회에 회부한다.
⑤ 제1항에 따른 수정동의는 원안 또는 위원회에서 심사보고(제51조에 따라 위원회에서 제안하는 경우를 포함한다)한 안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있어야 한다. 다만, 의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.
제96조(수정안의 표결 순서) ① 같은 의제에 대하여 여러 건의 수정안이 제출되었을 때에는 의장은 다음 각 호의 기준에 따라 표결의 순서를 정한다.
1. 가장 늦게 제출된 수정안부터 먼저 표결한다.
2. 의원의 수정안은 위원회의 수정안보다 먼저 표결한다.
3. 의원의 수정안이 여러 건 있을 때에는 원안과 차이가 많은 것부터 먼저 표결한다.
② 수정안이 전부 부결되었을 때에는 원안을 표결한다.
제106조의2(무제한토론의 실시 등) ① 의원이 본회의에 부의된 안건에 대하여 이 법의 다른 규정에도 불구하고 시간의 제한을 받지 아니하는 토론(이하 이 조에서 “무제한토론”이라 한다)을 하려는 경우에는 재적의원 3분의 1 이상이 서명한 요구서를 의장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장은 해당 안건에 대하여 무제한토론을 실시하여야 한다.
② 제1항에 따른 요구서는 요구 대상 안건별로 제출하되, 그 안건이 의사일정에 기재된 본회의가 개의되기 전까지 제출하여야 한다. 다만, 본회의 개의 중 당일 의사일정에 안건이 추가된 경우에는 해당 안건의 토론 종결 선포 전까지 요구서를 제출할 수 있다.
③ 의원은 제1항에 따른 요구서가 제출되면 해당 안건에 대하여 무제한토론을 할 수 있다. 이 경우 의원 1명당 한 차례만 토론할 수 있다.
④ 무제한토론을 실시하는 본회의는 제7항에 따른 무제한토론 종결 선포 전까지 산회하지 아니하고 회의를 계속한다. 이 경우 제73조 제3항 본문에도 불구하고 회의 중 재적의원 5분의 1 이상이 출석하지 아니하였을 때에도 회의를 계속한다.
⑤ 의원은 무제한토론을 실시하는 안건에 대하여 재적의원 3분의 1 이상의 서명으로 무제한토론의 종결동의(終結動議)를 의장에게 제출할 수 있다.
⑥ 제5항에 따른 무제한토론의 종결동의는 동의가 제출된 때부터 24시간이 지난 후에 무기명투표로 표결하되 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다. 이 경우 무제한토론의 종결동의에 대해서는 토론을 하지 아니하고 표결한다.
⑦ 무제한토론을 실시하는 안건에 대하여 무제한토론을 할 의원이 더 이상 없거나 제6항에 따라 무제한토론의 종결동의가 가결되는 경우 의장은 무제한토론의 종결을 선포한 후 해당 안건을 지체 없이 표결하여야 한다.
⑧ 무제한토론을 실시하는 중에 해당 회기가 끝나는 경우에는 무제한토론의 종결이 선포된 것으로 본다. 이 경우 해당 안건은 바로 다음 회기에서 지체 없이 표결하여야 한다.
⑨ 제7항이나 제8항에 따라 무제한토론의 종결이 선포되었거나 선포된 것으로 보는 안건에 대해서는 무제한토론을 요구할 수 없다.
⑩ 예산안등과 제85조의3 제4항에 따라 지정된 세입예산안 부수 법률안에 대해서는 제1항부터 제9항까지를 매년 12월 1일까지 적용하고, 같은 항에 따라 실시 중인 무제한토론, 계속 중인 본회의, 제출된 무제한토론의 종결동의에 대한 심의절차 등은 12월 1일 밤 12시에 종료한다

헌법재판소는 2020. 5. 27. 재판관 5:4의 의견으로, 피청구인 국회의장이 2019. 4. 25. 사법개혁 특별위원회의 바른미래당 소속 위원을 청구인 국회의원 오신환에서 국회의원 채이배로 개선한 행위(이하 ‘이 사건 개선행위’라 한다)는 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않는다고 판단하고 이 사건 개선행위에 대한 권한침해확인청구 및 무효확인청구를 모두 기각하였다. [기각]
이 사건 개선행위의 권한침해확인청구에 대하여는 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견이 있고, 이 사건 개선행위의 무효확인청구에 대하여는 재판관 이은애, 재판관 이영진의 별개의견, 재판관 이선애의 별개의견, 재판관 이종석의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 2018. 7. 26. 법원·법조 개혁, 검찰·경찰 인사 독립성 및 수사 중립성 강화 등 사법 전반에 걸친 개혁방안의 마련 및 검찰청법, 경찰법, 형사소송법 등 관련 법안의 심사·처리를 위하여 위원장 포함 18인의 위원으로 구성되고, 2018. 12. 31.을 활동기한으로 하는 사법개혁 특별위원회(이하 ‘사개특위’라 한다)가 구성되었다. 청구인은 바른미래당 소속 국회의원으로서 2018. 10. 18. 제364회 국회(정기회)에서 사개특위 위원으로 선임되었다. 2018. 12. 27. 제365회 국회(임시회)에서 사개특위의 활동기한은 2019. 6. 30.로 연장되었고, 2019. 6. 28. 제369회 국회(임시회)에서 다시 2019. 8. 31.로 연장되었다.
○ 더불어민주당의 교섭단체 대표의원인 홍영표 의원, 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 김관영 의원, 민주평화당의 원내대표인 장병완 의원, 정의당의 원내대표인 윤소하 의원은 2019. 4. 22. ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’ 및 ‘검경수사권 조정에 관한 형사소송법·검찰청법 개정안’(이하 ‘이 사건 법안’이라 한다)을 국회법 제85조의2에 따라 신속처리대상안건으로 지정하여 처리하기로 하는 합의안(이하 ‘이 사건 합의안’이라 한다)을 발표하였다.
○ 바른미래당은 2019. 4. 23. 의원총회를 개최하고 이 사건 합의안을 추인하였다. 사개특위의 바른미래당 소속 위원인 청구인은 2019. 4. 24. 이 사건 법안의 신속처리대상안건 지정에 반대하겠다는 의사를 표명하였다.
○ 바른미래당의 교섭단체 대표의원인 김관영 의원은 제368회 국회(임시회) 회기 중이었던 2019. 4. 25. 피청구인에게 사개특위의 바른미래당 소속 위원을 청구인에서 국회의원 채이배로 개선할 것을 요청하였고, 피청구인은 같은 날 사개특위의 바른미래당 소속 위원을 청구인에서 국회의원 채이배로 개선하였다.
○ 이에 청구인은 2019. 4. 25. 위 피청구인의 개선행위로 인하여 법률안 심의·표결권 등을 침해받았다고 주장하면서 그 권한의 침해확인과 위 개선행위의 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 피청구인이 2019. 4. 25. 사개특위의 바른미래당 소속 위원을 청구인에서 국회의원 채이배로 개선한 행위(이하 ‘이 사건 개선행위’라 한다)가 청구인의 권한을 침해하는지 여부 및 이 사건 개선행위가 무효인지 여부이다.
[관련조항]
국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것)
제48조(위원의 선임 및 개선) ① 상임위원은 교섭단체 소속 의원 수의 비율에 따라 각 교섭단체 대표의원의 요청으로 의장이 선임하거나 개선한다. 이 경우 각 교섭단체 대표의원은 국회의원 총선거 후 첫 임시회의 집회일부터 2일 이내에 의장에게 상임위원 선임을 요청하여야 하고, 처음 선임된 상임위원의 임기가 만료되는 경우에는 그 임기만료일 3일 전까지 의장에게 상임위원 선임을 요청하여야 하며, 이 기한까지 요청이 없을 때에는 의장이 상임위원을 선임할 수 있다.
④ 특별위원회 위원은 제1항과 제2항에 따라 의장이 상임위원 중에서 선임한다. 이 경우 그 선임은 특별위원회 구성결의안이 본회의에서 의결된 날부터 5일 이내에 하여야 한다.
⑥ 제1항부터 제4항까지에 따라 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다. 다만, 위원이 질병 등 부득이한 사유로 의장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.

□ 결정주문
○ 이 사건 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지
● 권한침해확인청구에 대한 판단 - 기각
가. 자유위임원칙 위배 여부
[이 사건 개선행위의 법적 성격과 자유위임원칙]
○ 국회의장이 위원회의 위원을 선임·개선하는 행위는 국회의 자율권에 근거하여 내부적으로 회의체 기관을 구성·조직하는 것으로서 다른 국가기관의 간섭을 받지 아니하고 광범위한 재량에 의하여 자율적으로 정할 수 있는 고유한 영역에 속한다. 따라서 이 사건 개선행위의 권한 침해 여부를 판단할 때 헌법이나 법률을 명백히 위반한 흠이 있는지를 심사하는 것으로 충분하다.
○ 헌법은 국회가 다수결원리에 따라 헌법상 권한을 행사하도록 규정하고 있다. 국회의 의사절차와 내부조직을 정할 때, 국회 내 다수형성의 가능성을 높이고 의사결정의 능률성을 보장하는 것은 국회에 관한 헌법 규정들에서 도출되는 중대한 헌법적 이익이다. 자유위임원칙은 헌법이 추구하는 가치를 보장하고 실현하기 위한 통치구조의 구성원리 중 하나이므로, 다른 헌법적 이익에 언제나 우선하는 것은 아니고, 국회의 기능 수행을 위해서 필요한 범위 내에서 제한될 수 있다.
○ 이 사건 개선행위의 자유위임원칙 위배 여부는 국회의 기능 수행을 위하여 필요한 정도와 자유위임원칙을 제한하는 정도를 비교형량하여 판단하여야 한다.
[교섭단체 의사에 따른 위원 개선의 필요성]
○ 위원회 위원의 선임 또는 개선은 위원회가 그 기능을 수행하기 위한 전제로서 신속성과 효율성을 고려할 필요성이 큰 국회의 운영에 관한 사항이다. 특히 특별위원회는 정해진 활동기한 내에 안건을 효율적으로 심사하기 위해서 다른 상임위원을 겸임하는 위원들로 구성되므로, 위원, 교섭단체, 특별위원회의 여러 가지 사정을 탄력적으로 반영하여 효율적으로 운영될 필요가 있다.
○ 국회법은 효율적인 국회 운영을 위해서, 교섭단체로 하여금 개별 국회의원의 의사를 수렴·조정하도록 하고, 그 과정에서 자율적으로 형성된 교섭단체의 의사를 그 대표의원이나 간사를 통하여 국회 운영에 반영하도록 의사절차를 정하고 있다. 교섭단체는 소속 국회의원의 전문성, 소속 국회의원 사이의 형평성, 의원총회의 결정 등 소속 국회의원이나 교섭단체의 사정을 가장 잘 파악할 수 있고, 내부적으로 위원 선임·개선의 요건과 절차를 자유롭게 정할 수 있으므로, 위원회 위원의 선임·개선에서도 국회의원의 의사를 수렴·조정하기에 가장 적합한 조직이다.
○ 반면 국회의장이 구체적인 사안마다 국회의원의 의사와 개선의 필요성 등 개별적인 사정을 고려하여 특별위원회 위원을 선임·개선하게 되면, 특별위원회 구성이 지연되고, 개별 국회의원의 의사를 조정하기 위한 기준을 국회의장이 단독으로 정하게 되어 국회의원이나 교섭단체의 권한을 제약하고 국회가 비민주적으로 운영되는 결과를 초래할 우려도 있다.
○ 사법개혁에 관한 국가정책결정의 가능성을 높이기 위한 측면에서도 사개특위 위원의 선임·개선에서 교섭단체의 의사를 반영할 필요성이 인정된다. 사개특위는 사법개혁과 관련된 안건을 집중적으로 심사하여 본회의에서 의결할 법률안을 도출하기 위하여 구성되었는데, 사개특위에서 각 정당의 의사가 균형있게 반영되지 못하면 사개특위의 심사 내용이 본회의에서 통과되기 어렵다.
○ 결국 이 사건 개선행위는 사개특위의 의사를 원활하게 운영하고, 각 정당의 의사를 반영한 사법개혁안을 도출함으로써 궁극적으로는 사법개혁에 관한 국가정책결정의 가능성을 높이기 위한 것으로서 그 정당성을 인정할 수 있다.
[자유위임에 기한 권한의 제한 정도]
○ 위원의 의사에 반하는 개선을 허용하더라도, 직접 국회의원이 자유위임원칙에 따라 정당이나 교섭단체의 의사와 달리 표결하거나 독자적으로 의안을 발의하거나 발언하는 것까지 금지하게 되는 것은 아니다. 다만 정당 또는 교섭단체가 정당의 정책을 의안심의에서 최대한으로 반영하기 위하여 차기선거의 공천, 당직의 배분 등의 수단을 사용하는 것과 마찬가지로, 국회의원의 권한 행사에 간접적인 영향력을 행사하는 것에 불과하다.
○ 이 사건 개선행위 전 바른미래당 의원총회의 의결이 있었던 점, 이 사건 개선행위 후 바른미래당의 교섭단체 대표의원이 그 직을 사퇴하고 후임으로 선출된 청구인의 개선 요청에 따라 사개특위 위원의 개선이 이루어진 점 등을 고려할 때, 교섭단체의 의사에 따라 위원을 개선하더라도, 곧바로 국회의원이 일방적으로 정당의 결정에 기속되는 결과를 초래하게 된다고 단정하기 어렵다.
○ 청구인은 2018. 10. 18. 바른미래당의 교섭단체 대표의원의 요청으로 사개특위 위원으로 선임된 후 처음 정해진 사개특위의 활동기한인 2018. 12. 31.을 넘어서 이 사건 개선행위가 이루어지기 전까지 위원으로서 활동하였고, 이 사건 개선행위 후에도 의원으로서 사개특위 심사절차에 참여할 수 있었다.
○ 그렇다면 이 사건 개선행위로 인하여 청구인의 자유위임에 기한 권한이 제한되는 정도가 크다고 볼 수 없다.
[이 사건 개선행위의 자유위임원칙 위배 여부]
○ 이 사건 개선행위는 사개특위의 의사를 원활하게 운영하고, 사법개혁에 관한 국가정책결정의 가능성을 높이기 위하여 국회가 자율권을 행사한 것으로서, 이 사건 개선행위로 인하여 자유위임원칙이 제한되는 정도가 위와 같은 헌법적 이익을 명백히 넘어선다고 단정하기 어렵다. 따라서 이 사건 개선행위는 자유위임원칙에 위배되지 않는다.
나. 국회법 제48조 제6항 위배 여부
○ 국회법 제48조 제6항의 입법목적은 ‘위원이 일정 기간 재임하도록 함으로써 위원회의 전문성을 강화’하는 것이므로, 국회법 제48조 제6항은 ‘위원이 된(선임 또는 보임된) 때’로부터 일정 기간 동안 ‘위원이 아니게 되는(사임되는) 것’을 금지하는 형태로 규정되어야 한다. 따라서 국회법 제48조 제6항 본문 중 “위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고” 부분은 개선의 대상이 되는 해당 위원이 ‘위원이 된(선임 또는 보임된) 임시회의 회기 중’에 개선되는 것을 금지하는 것이다. 이는 국회법 제48조 제6항 본문 중 “정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.” 부분이 ‘선임 또는 개선된 때로부터’ ‘30일’ 동안 개선을 금지하는 것과 마찬가지이다.
○ 국회법 제48조 제6항의 입법 당시 김택기 의원이 대표발의한 국회법중개정법률안 및 정치개혁특별위원회 국회관계법심사소위원회에서의 심사 내용은 ‘개선된 동일’ 회기 내에는 ‘다시’ 개선할 수 없도록 하는 것이었다. 이후 정치개혁특별위원장이 제안한 국회법중개정법률안, 법제사법위원회의 체계·자구 심사 결과 및 본회의 상정·가결 법률안 모두 ‘회기’ 앞에 ‘동일’이라는 문구를 두고 있었으므로, 위와 같은 입법취지를 그대로 유지한 것으로 볼 수 있다. 국회의장의 법률안 정리 과정에서 ‘동일’ 부분이 삭제되었으나, ‘동일’ 부분이 삭제된 문언을 기준으로 삼아 본회의에서 의결된 “임시회의 경우에는 ‘동일’ 회기중 개선될 수 없고”라는 문언과 달리 해석한다면, 국회의장의 법률안 정리가 본회의에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래한 것이 되므로, 헌법 및 국회법상 입법절차 위배 문제가 발생한다.
○ 이와 같은 해석에 따르면, ‘선임 또는 개선된 임시회의 회기 중’에는 개선이 금지되었다가, 해당 회기가 종료되면 그 이후에는 폐회 중에는 물론 다시 임시회가 개시되더라도 개선이 가능해진다. 반면, ‘모든 임시회의 회기 중에 개선하는 것’을 금지한다고 해석하는 견해에 따르면, ‘선임 또는 개선된 임시회의 회기 중’에는 개선이 금지되었다가, 폐회 중에는 개선이 가능해지고, ‘후속 임시회’의 회기가 개시되면 다시 개선이 금지된다. 본회의의 개회·폐회 여부와 관계없이 위원회는 상시적으로 활동하고 있는 점을 고려할 때, 본회의의 폐회 중에는 개선이 될 수 있었던 위원에 대하여 다시 임시회가 개회되면 개선을 금지해야 할 이유를 발견하기는 어렵다.
○ 국회사무처의 사실조회 회신에 의하면, 국회 역시 같은 취지에서 임시회 회기 중이라는 이유만으로 위원의 개선을 제한하지 않았던 것으로 보인다. 특히 국회법 제48조 제6항의 입법취지가 가장 잘 인식되었을 것으로 보이는 제16대 국회에서, 선임 또는 개선된 동일 임시회 회기 중에 개선된 사례는 2건에 불과하였던 반면, 선임 또는 개선된 회기 이후의 임시회 회기 중에 개선된 사례는 108건에 이르렀다.
○ 청구인은 제364회 국회(정기회) 회기 중이었던 2018. 10. 18. 사개특위 위원으로 선임되었으므로, 그로부터 30일이 지난 2018. 11. 17. 이후에는 국회법 제48조 제6항 본문 중 ‘정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.’ 부분이 적용되지 않아 개선될 수 있었다. 제368회 국회(임시회) 회기 중인 2019. 4. 25. 이 사건 개선행위가 이루어졌으나, 그 이전의 정기회에서 선임된 청구인에 대하여는 국회법 제48조 제6항 본문 중 임시회 부분이 적용되지 않는다.
○ 그렇다면 국회법 제48조 제6항 단서에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요 없이, 이 사건 개선행위는 국회법 제48조 제6항에 위배되지 않는다.
다. 소결
○ 이 사건 개선행위는 자유위임원칙에 위배된다고 보기 어렵고, 국회법 규정에도 위배되지 않으므로, 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하였다고 볼 수 없다.

● 무효확인청구에 대한 판단 ­-­ 기각
○ 이 사건 개선행위는 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해하지 않으므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 개선행위는 무효로 볼 수 없다.

□ 이 사건 개선행위의 권한침해확인청구에 대한 반대의견(재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진) - 인용
가. 자유위임원칙 위배 여부
[국민주권주의와 자유위임의 원칙]
○ 국민주권주의에서 ‘국민’은 구체적인 개개인의 총체가 아니라 정치적·이념적 통일체로서 추상적 존재이므로 현실에서 전체 국민을 대표하면서 국가권력을 담당할 대의기관이 필요하고, 대의기관이 국민 전체를 대표하여 국가이익을 추구할 수 있으려면 특정 이익을 대변하는 특정 단체나 특정 지역의 명령으로부터 법적으로 자유로운 지위를 가져야 한다. 이런 이유로 국민과 국민의 대표자인 국회의원 사이에 일체의 법적 기속력을 부인하는 자유위임의 원칙은 국민국가의 정당성을 부여하는 원리가 되었다.
[대의제 민주주의와 자유위임의 원칙]
○ 대의제 민주주의 하에서 주권자인 국민은 선거를 통해 대표자인 대의기관을 선출하고, 대의기관은 국민을 대표하여 국가정책을 결정하며 국민에 대하여 자신의 결정에 대한 정치적 책임을 진다. 대의기관은 임기 중 국민의 의사에 구속을 받지 않고 독자적인 판단에 따라 책임정치를 할 수 있으며, 이러한 의미에서 대표자의 ‘자유위임’은 대의제 민주주의의 본질적 개념요소 중 하나이다. 민주정치의 전제인 자유롭고 공개적인 정치적 의사형성은 의회 내에서도 보장되어야 하며, 이를 위해서도 선거구민이나 정당 등의 명령에 기속되지 않는 국민의 대표로서의 국회의원의 자유로운 지위는 필수적이다.
○ 헌법 제46조 제2항은 “국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.”고 규정하여, 대의제 원리에 따라 선출된 국회의원이 선거구민, 정당 및 이익단체 등의 특수이익이 아니라 전체 국민을 위한 국가이익을 추구할 수 있도록 자유위임관계를 보장한다. 이에 국회의원은 자신을 선출한 국민의 현실적 의사에 기속되지 않고 독자적인 양심과 판단에 따라 국가이익을 위한 국가정책 결정에 임한다.
[정당국가현상의 본질]
○ 20세기에 접어들어 보통선거제도가 확립되고 이에 따라 대중민주주의가 실현되면서 정당은 대중의 다양한 정치적 이해관계를 반영하여 정책을 형성하고 이를 국정에 전달하는 매개체로 기능하게 되었다.
○ 이러한 정당국가현상이 대의제 민주주의의 실현과정에 현실적 변화를 가져왔지만 대의제 민주주의의 본질이 변화한 것은 아니다. 대의제 민주주의의 정치적 의사 형성의 과정과 방식이 변화된 것에 불과하다. 정당국가현상은 차별화된 정강 정책을 지닌 복수의 정당이 정기적 선거를 통해 서로 경쟁하면서 국민의 심판과 선택을 받은 대의기관을 탄생시켜 대의제 민주주의를 실현함에 따라 발생한 정치현실이다.
[국회의원의 자유위임적 지위와 정당기속성]
○ 정당기속성은 정치현실에 불과할 뿐이고, 개별 국회의원에게 자유위임된 국가의사 결정권한을 의회 의사 진행과정의 효율성을 위해 정당 내지 교섭단체에게 귀속·독점시키는 것을 의미하는 것이 아니다. 헌법상의 통치기관 구성원리인 대의제 민주주의는 정당기속성이라는 정치 현실에도 불구하고 변화하는 사회· 경제 환경 속에서 자유로운 정치적 의사형성과 국가이익을 위한 정책결정을 보장하기 위해 국회의원의 자유위임적 지위를 필수적으로 요구하고 있다.
[정당 내지 교섭단체의 내부 민주주의와 정당기속성]
○ 정당 내지 교섭단체의 내부에서 민주적 절차에 따라 형성된 당론이라고 해도 정당은 국가기관이 아닌 사적 결사에 불과하므로, 사적 결사의 당론에 복종해야 한다는 정당기속성이 사실적 수준에 머무르지 않고 국회의원의 자유위임적 지위를 압도하여 형해화할 정도에 이르는 것은 헌법상 용인될 수 없다.
[이 사건에 관한 판단]
○ 비록 국회 의사 진행의 효율성에 기여하는 측면이 있다고 해도 정당기속성이 대의제 민주주의를 보충하는 현실의 한 모습에 그치는 정도를 넘어서서 국회의원의 자유위임적 지위를 압도한다면, 대의제 민주주의의 원리를 부정하고 대의제 민주주의의 틀을 뛰어넘는 원칙의 변화를 의미하여 이것은 받아들일 수 없다.
○ 이 사건 개선행위의 전후 경위를 살펴보면, ① 사개특위에서 자유한국당 소속 위원을 제외한 나머지 위원 11명 전원이 모두 찬성해야만 공수처 설치법안의 신속처리대상안건 지정이 가능한 상황이었던 사정, ② 바른미래당의 교섭단체의 의원총회에서는 이 사건 합의안에 대하여 12명이 찬성하고 11명이 반대하여 추인하였는데, 이것은 바른미래당의 당헌에서 정한 당론 요건을 충족하지 못하여 ‘당론’이 될 수 없었고, 바른미래당의 당헌은 가중된 정족수로 정해진 당론이 있는 경우에도 의원 개인의 양심을 존중하는 방식으로 규정되어 있었던 사정, ③ 청구인은 이 사건 개선행위 하루 전날 신속처리대상안건 지정안에 반대하는 자신의 소신을 발표했고, 국회사무처에도 ‘본 의원의 의사에 반하여 사·보임을 강제적으로 진행하는 것은 명백한 국회법 위반이고, 국회의원의 독립성과 자율성을 침해하는 것이다’라는 내용의 공문을 발송했던 사정, ④ 그런데 바른미래당의 교섭단체 대표의원은 신속처리대상안건 지정을 관철하기 위한 목적으로 이에 반대하는 청구인을 사개특위에서 배제하기 위해 피청구인에게 이 사건 개선행위를 요청하였고, 피청구인은 그 요청에 응하여 위원 개선을 하였으며, 그 결과 청구인은 사개특위 위원에서 강제로 사임되었던 사정, ⑤ 이후 개최된 사개특위 전체회의에서 공수처 설치법안에 대한 신속처리대상안건 지정동의안이 나머지 위원 11명 전원 찬성으로 가결됨으로써 결국 이 사건 개선행위를 요청한 교섭단체 대표의원의 목적은 관철되었던 사정 등이 모두 인정된다.
○ 이러한 사정들을 종합해볼 때, 이 사건 개선행위는 사개특위에서 특정 법률안에 대한 신속처리대상안건지정동의안을 가결시키기 위한 목적으로 이에 반대하는 청구인을 사개특위의 해당 법률안 관련 심의· 표결 절차에서 배제시키기 위해 요청됨으로써 청구인의 의사에 반하여 강제로 이루어진 것으로서 청구인의 사개특위에서의 법률안 심의·표결권을 침해한 것이고, 이는 자의적인 강제사임에 해당하여 자유위임에 기초한 국회의원의 자율성과 독립성을 침해한 것이다.
○ 이 사건 개선행위는 교섭단체의 추인의결에 반하는 소속 국회의원의 사개특위 위원 지위를 강제로 박탈함으로써 사개특위에서의 특정 법률안에 대한 심의·표결권의 행사를 사전에 전면적으로 금지하는 결과를 초래하였는데, 이는 정당의 기속성이 자유위임의 원칙을 압도하는 것이다. 정당기속성이라는 정치현실의 이름으로 이것을 허용하는 것은 자유위임에 따른 국가대표성의 구현이라는 대의제 민주주의의 원리를 부정하고 대의제 민주주의의 틀을 뛰어넘는 원칙의 변화를 의미하는 것으로 받아들일 수 없다.
[이 사건 개선행위의 자유위임원칙 위배 여부]
○ 따라서 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 개선행위는 헌법상 보장되는 자유위임의 원칙을 명백하게 위반하여 국회의원인 청구인이 헌법과 국회법으로 보장받는 법률안에 대한 심의·표결권을 침해하였다고 할 것이다.
나. 국회법 제48조 제6항 위배 여부
[위원회 위원 개선에 관한 국회법 조항들의 내재적 개선제한 사유]
○ 헌법상 자유위임원칙의 의의와 내용을 고려하면, 국회의원 본인이 계속 해당 위원회에서 위원으로 활동하기를 원하고 있다면 국회법 제48조 제7항과 같은 정당한 사유, 예를 들어 ‘의원이 기업체 또는 단체의 임·직원 등 다른 직을 겸하게 되어 그 소속된 위원회의 활동이 그 직과 직접적인 이해관계를 가지게 된 경우’나 ‘위원회와 관련하여 위법하거나 부당한 행위를 한 사실이 인정되는 경우’ 등과 같이 위원회 위원으로서 계속 활동하는 것이 공정을 기할 수 없는 뚜렷한 사유가 인정되는 경우가 아닌 한, 본인의 의사에 반하여 자의적으로 위원회 위원에서 강제로 사임시킬 수 없는 ‘내재적 개선 제한 사유’가 있는 것으로 국회법 제48조 조항들을 해석하는 것이 헌법 제46조 제2항의 자유위임원칙에 합치되는 해석이라고 할 것이다.
○ 국회법 제48조 조항들 어디에도 국회의원 본인의 의사에 반하여 위원회 위원을 강제로 개선하는 것이 허용된다는 명시적 언급이 없으므로 이러한 합헌해석은 위와 같은 문리적 한계에 부합한다. 또한, 이러한 합헌해석은 입법권자가 국회법의 제정을 통해 추구하고자 하는 입법목적인 ‘국회의 조직·의사(議事), 그밖에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 대의기관인 국회의 민주적이고 효율적인 운영에 기여’하는 것으로서 법 목적에 따른 한계 역시 준수하였다.
○ 이 사건 개선행위는 헌법 제46조 제2항에서 규정한 ‘자유위임원칙’에 위반되는 것이므로, 국회법 제48조 조항들에 대한 합헌적 법률해석에 따르면 이 사건 개선행위는 위 조항들의 내재적 개선 제한 사유인 헌법상 자유위임원칙을 침해하거나 훼손할 수 없다는 한계를 넘은 것으로서 위 조항들을 위반했다는 평가를 면할 수 없다.
[국회법 제48조 제6항 본문의 해석]
○ 국회법 제48조 제6항 본문 중 “…위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…” 부분은 법률의 문언 자체가 명확한 개념으로 구성되어 있어 더 이상 다른 해석방법을 활용할 필요가 없다. 위 법률규정에 사용된 문언의 그 통상적인 의미에 충실하게 해석하면, 국회 내 상임위원회 위원 또는 특별위원회 위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 그 회기 중에 개선될 수 없다고 규정하고 있음이 명백하다.
설령 본회의에서 의결될 당시 국회법 제48조 제6항 본문의 문언이었던 “ …임시회의 경우에는 동일 회기 중에 개선될 수 없고…”를 전제로 해석한다고 하더라도, ‘위원은 임시회의 회기 중에 개선될 수 없다’고 보는 것이 합리적이고 타당한 법률해석이다.
○ 국회의장이 국회에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래하는 경우에는 헌법 및 국회법상의 입법절차에 위반된다. 그런데 법정의견처럼 해석하면 국회의장이 본회의에서 의결된 국회법 제48조 제6항 본문의 자구 및 체계 등을 정리하면서 “동일”이라는 문구를 삭제함으로써 그 실질적 내용에 변경을 초래하여 헌법 및 국회법상의 입법절차를 위반하였다고 볼 수밖에 없게 된다. ‘공포된 법률조항’인 국회법 제48조 제6항 중 ‘…임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…’라는 문언은 ‘임시회의 회기 중에 개선될 수 없다.’라는 의미로 명확히 이해되는데, 그 내용이 ‘본회의에서 의결된 법률안’의 실질적 내용을 법정의견과 같이 해석한 결과인 ‘선임 또는 개선된 임시회의 회기 중에 개선될 수 없다.’는 것과 같다고 볼 수는 없기 때문이다.
법정의견과 달리 “동일”의 사전적 의미 중 ‘바로 그’라는 의미를 사용하여 국회법 제48조 제6항 본문의 “동일 회기”를 “바로 그 임시회 회기”로 해석하면 “동일” 문구의 존재 여부와는 상관없이 국회법 제48조 제6항 본문을 일관되게 해석할 수 있게 되므로, 당시 국회의장이 본회의 의결 후 국회법 제48조 제6항 본문의 자구 등을 정리하면서 “동일” 문구를 삭제한 이유를 합리적·합법적으로 설명할 수 있다.
○ 국회법 제48조 제6항의 입법과정을 자세히 들여다보면, 당시 국회 본회의에서 의결된 법률안은 국회의장의 개정의견이나 김택기 의원이 대표발의한 법률안이 아니고 정개특위가 제안한 법률안으로서, 정기회와 임시회를 구분하여 30일 또는 이에 준하는 임시회의 기간 동안 위원의 개선을 제한하는 방식으로 제도가 설계된 것도 정개특위가 제안한 법률안부터 확인된다. 그리고 그 제안 당시의 규정 내용은 “…임시회의 경우는 동일 회기 중 개선될 수 없고, 정기회의 경우는 매 30일 이내에는 개선될 수 없다…”라고 되어 있었으나, 이후 법제사법위원회의 체계 및 자구 심사과정에서 “…임시회의 경우에는 동일 회기 중 개선될 수 없고, 정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다…”라고 규정됨으로써 임시회에 관한 문언은 거의 그대로 둔 상태에서 정기회의 경우에만 ‘매’라는 문구가 ‘선임 또는 개선 후’라는 문구로 바뀌었다.
만약, 입법자의 의사가 정기회의 경우뿐만 아니라 임시회의 경우에도 ‘선임 또는 개선된’ 임시회 회기와 동일한 회기 중에만 개선될 수 없도록 하고자 하는 것이었다면, 법제사법위원회 체계？자구 심사 시 이에 관한 문구를 법문의 앞부분에 있는 ‘임시회의 경우’에 대해서는 넣지 않고 뒷부분에 있는 ‘정기회의 경우’에 대해서만 넣는 방식이 아니라, 양자 모두에 공통되도록 법문의 앞부분에 개선 대상이 되는 위원이 ‘선임 또는 개선된 때’에 관련된 문구를 넣는 방식으로 명확하게 규정하였을 것이다. 이와 같은 입법과정을 고려하면, ‘개선 대상 위원이 선임 또는 개선된 때’는 ‘임시회의 경우’가 아닌 ‘정기회의 경우’에만 고려하였다는 해석이 입법자의 의사에 더 부합한다.
‘동일 회기’라는 문구는 교섭단체 간 정치적인 이유로 인한 위원의 잦은 사？보임을 제한하고 위원회의 전문성을 강화하고자 했던 ‘입법목적’을 달성하기 위한 ‘입법수단’으로서의 문구를 성안해 간 과정 중에 나타난 안의 하나라고 보는 것이 자연스럽다. 여러 단계를 거치는 입법과정의 어느 단계까지 나타난 안은 공포된 법률의 해석에 참고할 수 있을 뿐, 절대적인 기준이라고 볼 수는 없다.
○ ‘임시회의 경우 선임 또는 개선된 회기 중에만 개선이 금지되는 것’으로 해석하면, 임시회의 회기 중 개선된 위원은 언제나 해당 회기의 잔여기간만 재임이 보장되므로, ‘임시회의 회기’를 ‘정기회의 회기 중 30일’에 준하는 기간으로 규정한 취지를 거의 살리지 못하는 결과가 된다.
또한, 국회법 제48조 제6항 본문의 입법목적을 단지 ‘개별 위원으로 하여금 일정 기간 위원회에 재임하도록 하는 취지’로만 파악하면서 그 해석에서 위원을 ‘개선할 때’가 ‘회기 중’인지 여부를 고려하지 않는다면, 이 조항에서 ‘임시회’의 경우와 ‘정기회’의 경우를 구분하고, 임시회가 30일 이내인 점을 고려하여 정기회의 경우 30일의 재임기간을 설정하며, ‘폐회 중’의 개선에 대해서는 제한하지 않는 방식으로 조문의 체계를 구성한 데에 대하여 아무런 의미를 두지 않는 것이 된다.
[국회법 제46조 제6항 단서의 해석]
○ 국회법 제48조 제6항 단서에 따른 국회의장의 개선허가를 교섭단체 대표의원이 요청할 수 있다고 하여도, 이는 어디까지나 그러한 허가 신청에 대한 해당 위원의 명시적 또는 묵시적 동의가 있는 경우 등 예외적인 사안에 한정된다고 할 것이다. 아울러 ‘질병 등 부득이한 사유’는 적어도 위원의 질병과 유사한 사유이어야 할 것인데, 위원회의 전문성을 강화하고 정치적 사유에 따라 잦은 사·보임이 이루어지는 것을 방지하고자 한 국회법 제48조 제6항의 입법목적을 고려할 때, 그러한 ‘부득이한 사유’에 피청구인이 주장하는 ‘교섭단체의 원활한 운영을 위하여 필요한 사유’가 포함된다고 볼 수는 없다.
[국회의 위원 개선의 현황 자료에 대한 평가]
○ 법정의견은 제16대 국회(임기 2000. 5. 30. ~ 2004. 5. 29. 국회법 제48조 제6항은 2003. 2. 4. 시행)에 관한 자료를 그 해석의 근거로 들고 있으나, 통계 자료상 선임 또는 개선된 동일 임시회 회기 중 개선된 사례의 수에는 30일 이내의 해당 임시회의 회기 내에 이루어진 사례만 포함되는 반면, 선임 또는 개선된 회기 이후의 임시회 회기 중 개선된 사례의 수에는 위원이 선임 또는 개선된 임시회의 바로 다음 임시회 회기뿐만 아니라, 그 이후에 개회된 여러 차례의 모든 임시회 회기 중에 개선된 사례의 수가 포함될 수 있는 것이므로, 양자가 동등하게 비교될 영역이 아니라는 점에서 그러한 통계 자료가 국회법 제48조 제6항 본문의 임시회의 경우에 관한 어떤 해석론을 뒷받침한다고 단정하기는 어렵다.
○ 국회사무처의 사실조회 회신에 의하면, 선임 또는 개선된 임시회와 동일한 회기 중 개선된 사례의 횟수마저도 제16대 국회에서는 2회였던 것이 제17대 국회 25회, 제18대 국회 41회, 제19대 국회 91회로 증가하다가 제20대 국회에서는 2019. 4.까지의 숫자만 126회에 이르고, 선임 또는 개선된 임시회 이후의 임시회 회기 중 개선된 사례는 제16대 국회 108회, 제17대 국회 304회, 제18대 국회 359회, 제19대 국회 402회, 그리고 제20대 국회에서는 2019. 4.까지 361회에 이른다. 이러한 통계 자료와 함께 임시회의 회기가 30일 이내로 짧다는 점을 고려하면, 특히 제20대 국회의 경우는 임시회 회기 중 개선된 사례 중 선임 또는 개선된 회기와 동일한 회기 중이었는지, 아니면 그 이후의 회기 중이었는지의 구분에 어떤 유의미한 차이가 있는지도 의문이 들 뿐만 아니라, 이러한 개선 현황은 국회법 제48조 제6항이 제대로 지켜지지 못하고 점점 그 의미가 퇴색하여 왔을 수 있다는 경향을 보여줄 뿐이다.
[소결]
○ 그렇다면, 국회법 제48조 제6항 본문 중 “…임시회의 경우에는 (동일) 회기 중에 개선될 수 없고…”의 의미는 법정의견의 해석과는 달리 ‘국회의장이 위원을 개선할 때 단서에 해당하지 않는 한 임시회의 회기 중에는 개선될 수 없다’는 것으로 해석하여야 하며, 국회법 제48조 제6항 단서에 의하여 예외적으로 개선될 수 있는 것은 해당 위원이 질병 등 부득이한 사유가 있어 국회의장의 허가를 받은 경우에 한한다.
○ 이 사건에서 피청구인의 이 사건 개선행위는 자의적인 강제 개선으로서 헌법규범인 자유위임원칙에 위반되고, 합헌적 법률해석에 따라서 인정되는 국회법 제48조 조항들의 내재적 개선 제한 사유인 헌법상 자유위임원칙을 침해하거나 훼손할 수 없다는 한계를 넘은 것으로서 국회법 제48조 조항들을 위반한 것이다. 아울러 청구인의 의사에 반하여 강제로 이루어진 이 사건 개선행위는 국회법 제48조 제6항 본문에서 금지하는 임시회 회기 중의 개선으로서 같은 항 단서의 사유에도 해당하지 않으므로 어느 모로 보나 국회법 제48조 제6항에 명백히 위반된다.
다. 소결
○ 그렇다면, 피청구인의 이 사건 개선행위는 헌법 제46조 제2항에 따른 자유위임원칙 및 위원회 위원의 개선을 제한하는 국회법 제48조 제1항, 제4항, 제6항을 명백히 위반하여 헌법이 보장하는 청구인의 법률안 심의·표결 권한을 침해하였다고 할 것이다.

□ 이 사건 개선행위의 무효확인청구에 대한 별개의견(재판관 이은애, 재판관 이영진) - 기각
○ 권한쟁의심판에서 청구인의 권한이 침해되었다고 확인될 경우, 헌법재판소법 제66조 제2항에서 그 원인이 되는 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 것인지 여부에 대하여 헌법재판소에 재량을 부여한 취지는, 권한쟁의심판이 헌법적 권한질서의 객관적 확인이라는 객관적 쟁송의 성격과 침해된 청구인의 권한을 구제하는 주관적 쟁송의 성격을 동시에 지니고 있음을 반영하여, 헌법재판소로 하여금 권한쟁의심판제도의 기초가 되는 권력분립원리의 실질적 실현에 가장 적합한 결정을 하도록 하기 위함이라고 할 것이다. 따라서 권한쟁의심판에서 피청구인의 처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해된 것으로 확인하는 경우 그러한 처분의 무효를 확인할 것인지 여부는, 권한 침해 사유의 헌법적 중대성, 침해된 청구인의 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분이 헌법적 권한질서 내에서 가지는 의미, 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다.
○ 이 사건 개선행위는 헌법상 자유위임원칙 및 위원회의 전문성을 강화하고자 한 국회법 제48조 제6항을 위반한 것으로서 이러한 권한 침해 사유는 헌법적으로 중대하다고 하지 않을 수 없다.
○ 그런데 이 사건 개선행위로 인하여 침해된 청구인의 권한은 국회의원으로서의 법률안 심의·표결권 중 국회의 특별위원회 위원으로서 안건을 심의하고 그에 따라 표결할 권한이다. 이는 국회법 제85조의2의 안건신속처리제도에 의하여 안건 소관 위원회 위원에게 부여된 국회 내부 의사절차의 결정에 관여하는 권한으로서, 법률안의 내용을 직접 심의하고 표결하는 권한은 아니다.
○ 위원회 소관 안건에 대한 위원의 심의·표결권의 침해로 그에 대한 개선행위를 무효라고 보면, 개선행위로 인하여 청구인 대신 위원회 위원의 지위를 갖게 된 국회의원이 그 위원회 내에서 한 발언 등 심의의 내용 또는 그가 위원회 위원의 지위에서 한 다양한 행위들의 효력에도 모두 영향을 미칠 수 있는데, 이것은 개선행위의 위헌·위법사유를 교정하는 것을 넘어서 여러 가지 다른 정치적 또는 법적 문제를 초래할 수도 있다. 또한 위원회 위원의 개선의 효력은 기본적으로 국회 내부의 조직에 관한 것이므로 국회의 정치적인 자율에 따름이 바람직하다.
○ 이 사건 개선행위로 침해되는 청구인의 권한과 그 원인이 된 개선행위는 모두 국회 내부의 의사절차와 조직에 관련된 것으로서, 권력분립원리상 국회의 정치적 자율을 존중하여 이 사건 개선행위의 효력을 직접 판단하는 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 속한다고 할 것이다.
○ 이 사건 권한쟁의심판청구가 인용되더라도 청구인의 침해된 권한이 실질적으로 회복될 가능성은 없게 되었다. 이러한 사정 하에서 이 사건 권한쟁의심판의 결정을 통하여 달성될 수 있는 헌법적 권한질서 회복의 이익은 장래에 같은 유형의 행위가 반복되지 않도록 하는 것이고, 이 사건의 심판의 이익이 인정되는 것도 이러한 점을 고려한 헌법적 해명의 필요성 때문이다.
○ 그런데 이 사건 개선행위가 헌법상 자유위임원칙 등을 위반한 하자가 있다는 점은 청구인의 권한 침해를 확인하는 것으로 충분히 해명되고, 권한침해확인 결정만으로도 국가기관으로 하여금 장래에 동일한 사정 하에서 동일한 내용의 행위를 하여서는 아니 된다는 의무가 부과되는 기속력이 인정되므로(헌재 2010. 11. 25. 2009헌라12 참조), 청구인의 권한 침해를 확인하는 결정만으로 이 사건 권한쟁의심판을 통한 헌법적 권한질서 회복의 이익은 달성된다고 할 것이다.
○ 이 사건 개선행위로 인하여 청구인의 권한이 침해된 사유는 헌법적으로 중대하지만, 침해된 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분은 그 내용적 성격상 권력분립원리에 따라 국회의 정치적 자율을 존중하여 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 있고, 이 사건의 경우 권한쟁의심판을 통하여 청구인의 침해된 권한이 회복될 가능성이 없는 사정 하에 있으며, 권한침해를 확인하는 결정만으로도 피청구인의 행위의 위헌성을 해명하고 향후 유사한 행위의 반복을 억제하는 데에는 충분하다고 할 것이므로, 이 사건 개선행위에 대해서는 그 무효를 확인하지 않는 것이 타당하다.

□ 이 사건 개선행위의 무효확인청구에 대한 별개의견(재판관 이선애) - 기각
○ 헌법재판소법 제66조 제2항이 권한침해의 원인이 된 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것을 헌법재판소의 재량으로 하도록 정한 것은 ‘국가기관 상호간’, ‘국가기관과 지방자치단체 간’, ‘지방자치단체 상호간’의 3가지 서로 다른 성격의 권한쟁의심판의 본질과 기능에 상응하여 결정주문이 달라져야 함을 고려할 것을 요청하고 있는 것으로 해석된다. 이러한 취지를 고려할 때 헌법재판소는 국가기관 상호간의 권한쟁의에서 정치적 헌법기관의 형성권을 침해할 우려가 있는 경우에는 취소결정이나 무효확인 결정을 자제해야 한다고 생각한다.
○ 국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서, 헌법재판소는 심판대상 행위의 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것에 그쳐야 하고 이를 넘어 입법관련 행위에 대한 취소 내지 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 국회는 스스로 다양한 절차와 방법을 통하여 합헌적 상태를 회복할 수 있는 광범위한 정치적 형성권을 가지고 있고, 국회의 정치적 형성권의 행사로서 회복된 합헌적 상태는 다양한 모습일 수 있기 때문에 국가기관 스스로 권한침해확인 결정에 따라 합헌적인 상태를 구현하도록 함으로써 손상된 헌법상의 권한질서는 회복될 수 있다고 보기 때문이다.
○ 이 사건 개선행위는 법률안을 신속처리대상안건으로 지정하여 처리하기 위한 것으로서 청구인의 법률안 심의·표결권 행사에 영향을 주는 ‘입법관련 행위’에 해당하므로 헌법재판소는 이에 대한 위헌·위법 여부 및 권한의 침해여부를 확인하는 것을 넘어서 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다. 따라서 이 사건 개선행위에 대한 무효확인청구는 이유 없어 기각하여야 한다.

□ 이 사건 개선행위의 무효확인청구에 대한 반대의견(재판관 이종석)-인용
○ 헌법상 자유위임원칙은 우리 헌법의 기본원리인 대의제 민주주의의 본질적 개념 요소 중 하나에 해당하는 것인데, 이 사건 개선행위가 자유위임원칙을 위반한 사정은 단순히 정당 내부의 사실적 강제가 강화된 정도가 아니라, 정당 소속 국회의원으로 하여금 그 고유한 법적 권한인 개별 안건에 대한 표결권마저도 어떠한 경우에도 정당의 의사에 반하는 방향으로는 행사하지 못하도록 하는 결과를 초래하였다는 점에서 그 위반의 정도가 중대하다.
○ 이 사건 개선행위는 바른미래당 의원총회에서 당론으로 확정되지도 않은 안건에 대하여 의원 개인의 양심에 따른 표결권 행사를 금지하고, 오로지 국회 내 정당을 대표하는 의원들 사이의 합의를 관철하기 위한 목적으로 이루어진 것이므로, 이는 정당의 목적·조직과 활동이 민주적이어야 한다는 헌법 제8조 제2항의 취지에도 어긋나는 행위라고 하지 않을 수 없다.
이 사건 개선행위는 위 조항의 문언에 명백히 반하고 그 입법목적에도 정면으로 반하는 행위로서 우리 헌법의 또 다른 기본원리인 법치주의의 관점에서도 법률을 위반한 정도가 크다고 하지 않을 수 없다.
○ 이 사건에서 청구인이 행사할 표결권은 단순한 1표가 아니라 사개특위에서 신속처리안건 지정동의안이 의결될 것인지 여부를 결정할 수 있는 이른바 ‘캐스팅보트’에 해당하였으므로, 이 사건 개선행위로 침해된 청구인의 심의·표결권의 가치는 가볍다고 볼 수 없다. 또한, 이 사건 개선행위로 인하여 사개특위 위원의 지위를 잃은 청구인은 단지 신속처리안건 지정동의안에 대한 심의·표결권만 박탈당한 것이 아니라, 그 이후 국회법 제48조 제6항 본문이 보장하는 임시회 회기 중의 해당 법률안들에 대한 심의·표결권까지 모두 잃은 것으로 그 침해정도가 결코 가볍다고 보기 어렵다.
한편, 권한 침해의 원인이 된 피청구인의 처분인 이 사건 개선행위는 의사절차가 진행되는 중에 다수 의원들의 의사가 모여서 이루어지는 의결행위가 아니라 교섭단체 대표의원의 요청으로 국회의장이 단독으로 행하는 행위이고, 개별 국회의원의 입장에서 개선행위의 효력을 다투는 것은 권한쟁의심판이 가지는 주관적 쟁송의 성격에 더 부합한다.
○ 이 사건에서 심판의 이익을 인정하여 본안 판단에 나아가는 것은 이 사건 개선행위의 위헌 또는 위법 여부를 해명하고 장래에 같은 유형의 행위가 반복되지 않도록 하기 위한 것이다. 그런데 이 사건에서는 피청구인의 행위로 인한 청구인의 권한 침해만을 확인하는 것보다 그 행위의 위헌성이 무효에 이를 정도로 중대함을 확인하는 것이 보다 충실한 헌법적 해명이라고 할 것이다. 이 사건 개선행위로 인한 청구인의 권한 침해를 확인하는 것만으로는 향후 동일한 유형의 행위의 반복을 억제하는 데에 한계가 있으며, 그 위헌성이 중대한 것이라면 무효임을 밝히는 것이 필요하다.

□ 결정의 의의
○ 헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1 결정은 국회의장인 피청구인이 국회의원인 청구인을 그 의사에 반하여 국회 보건복지위원회에서 사임시키고 환경노동위원회로 보임한 행위가 헌법이나 법률의 규정을 위배하여 청구인의 법률안 심의·표결권을 침해한 것으로 볼 수 없다고 판단하였는데, 위 사·보임행위에는 2003. 2. 4. 법률 제6855호로 신설된 국회법 제48조 제6항이 적용되지 않았다.
○ 이 사건에서 헌법재판소는 위 2002헌라1 결정과 마찬가지로, 이 사건 개선행위가 청구인의 의사에 반하더라도 자유위임원칙에 위배되지 않는다고 판단하였다.
○ 나아가 이 사건에서 헌법재판소는 국회의장의 위원 개선행위가 국회법 제48조 제6항에 위배되는지 여부를 처음으로 판단하였다. 헌법재판소는 국회법 제48조 제6항 본문 중 “위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고” 부분은 개선의 대상이 되는 해당 위원이 ‘위원이 된 임시회의 회기 중’에 개선되는 것을 금지하는 것이므로, 정기회에 선임된 청구인에 대하여는 위 조항이 적용되지 않아 이 사건 개선행위가 국회법 제48조 제6항에 위배되지 않는다고 판단하였다.
○ 이 결정은 위원의 개선이 자유위임원칙 및 국회법 제48조 제6항에 위배되는지 여부를 판단하는 기준을 제시한 점에서 그 의의가 있다.

1. 헌법재판소는 2020년 5월 27일 재판관 전원일치 의견으로, 농지 소유자로 하여금 원칙적으로 농지의 위탁경영을 할 수 없도록 한 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정된 것) 제9조가 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각]
2. 농지법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제11조 제3항에 대한 심판청구를 각하하였다. [각하]

□ 사건개요
○ 청구인은 농지의 소유권을 취득한 사람으로, 농지의 위탁경영을 원칙적으로 금지하는 농지법 제9조 및 농지매수가격의 기준을 규정하고 있는 같은 법 제11조 제3항이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하며 2018. 4. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정된 것) 제9조(이하 ‘위탁경영 금지조항’이라 한다) 및 농지법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제11조 제3항(이하 ‘매수가격 기준조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다(이하 위탁경영 금지조항과 매수가격 기준조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다).
[심판대상조항]
농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정된 것)
제9조(농지의 위탁경영) 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 소유 농지를 위탁경영할 수 없다.
1. 「병역법」에 따라 징집 또는 소집된 경우
2. 3개월 이상 국외 여행 중인 경우
3. 농업법인이 청산 중인 경우
4. 질병, 취학, 선거에 따른 공직 취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 자경할 수 없는 경우
5. 제17조에 따른 농지이용증진사업 시행계획에 따라 위탁경영하는 경우
6. 농업인이 자기 노동력이 부족하여 농작업의 일부를 위탁하는 경우
농지법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것)
제11조(처분명령과 매수청구) ③ 한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다.

□ 결정주문
1. 농지법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제11조 제3항에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 청구인의 나머지 심판청구를 기각한다.

□ 이유의 요지
● 매수가격 기준조항에 대한 판단 - 각하
○ 매수가격 기준조항은 시장·군수·구청장의 농지처분명령과 그에 따른 농지매수청구가 있는 경우에 비로소 적용될 수 있다. 그런데 청구인은 시장·군수·구청장으로부터 그 소유 농지의 처분명령을 받은 적이 없고, 따라서 농지의 매수청구를 한 사실도 없다. 따라서 매수가격 기준조항에 관하여서는 기본권 침해의 현재성을 인정할 수 없으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.

● 위탁경영 금지조항에 대한 판단 - 재산권 침해 여부(기각)
○ 헌법이 제정 시부터 현행 헌법에 이르기까지 농지소유에 관한 원칙으로 경자유전의 원칙을 규정한 것은 전근대적인 토지소유관계를 청산하고, 투기자본의 유입으로 인하여 발생할 수 있는 농업경영 불안정과 같은 사회적 폐해를 방지함으로써 건전한 국민경제의 발전을 이루기 위한 것이다.
○ 위탁경영 금지조항에 따라 농지는 소유와 경영이 원칙적으로 일치하게 되고, 이로써 경자유전의 원칙을 실현할 수 있게 되므로 입법목적의 정당성과 수단의 적합성도 인정된다.
○ 농지소유자로서는 곡류의 경작·판매를 대신할 사람을 구하여 농지경영을 전담하게 하는 것이 농지를 보다 효율적으로 사용·수익하는 방안이 될 수 있다. 그러나 농지에 대한 위탁경영을 널리 허용할 경우 농지가 투기 수단으로 전락할 수 있고, 식량 생산의 기반으로서 농지의 공익적 기능이 저해될 가능성을 배제하기 어렵다. 한편 위탁경영 금지조항에서는 예외적으로 농지의 위탁경영이 허용되는 사유를 규정함으로써 그 농지를 합리적으로 사용·수익할 수 있도록 하고 있으므로 위탁경영 금지조항은 침해의 최소성도 인정된다.
○ 위탁경영 금지조항으로 농지의 공익적 기능을 유지할 수 있고 궁극적으로 건전한 국민경제의 발전을 도모할 수 있게 된다. 이러한 공익은 위탁경영 금지조항으로 인하여 제한되는 청구인의 재산권보다 현저히 크다고 할 것이므로, 위탁경영 금지조항은 법익의 균형성도 인정된다.
○ 그러므로 위탁경영 금지조항은 청구인의 재산권을 침해하지 않는다.

□ 결정의 의의
○ 이 결정에서 헌법재판소는 경자유전원칙의 헌법적 의미를 다시 한번 밝히고, 농업경영에 있어서는 시장 논리보다 농지의 공익적 기능 유지와 이를 통한 건전한 국민경제의 발전이라는 공익이 우선시 되어야 한다는 점을 강조하였다.

헌법재판소는 2020년 4월 23일 여객자동차 운수사업법 제53조 제3항 중 학원이나 체육시설에서 어린이통학버스를 운영하는 자는 어린이통학버스에 보호자를 동승하여 운행하도록 한 부분이 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각]
이에 대하여 위 조항의 청구기간 기산점은 유예기간 경과일이 아니라 그 시행일로 보아야 한다는 재판관 이선애, 재판관 이미선의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인들은 학원 또는 체육시설을 운영하는 자로서, 15인승 이하의 승합자동차를 수강생들의 통학에 제공하고 있다.
○ 청구인들은 자가용자동차 사용제한 등에 관하여 규정한 여객자동차 운수사업법 제83조 제1항 제2호, 제90조 제8호, 유상운송용 자가용자동차의 차령에 관하여 규정한 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제103조의2, 어린이통학버스 운영자의 보호자동승의무에 관하여 규정한 도로교통법 제53조 제3항이 청구인들의 영업의 자유, 재산권을 침해한다고 주장하며 2017. 4. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 구 여객자동차 운수사업법(2017. 3. 21. 법률 제14716호로 개정되고, 2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘여객자동차법’이라 한다) 제83조 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 자동차사용제한조항’이라 한다), 여객자동차법(2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정된 것) 제90조 제8호(이하 ‘이 사건 벌칙조항’이라 한다), 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2015. 7. 20. 국토교통부령 제222호로 개정된 것, 이하 ‘여객자동차법 시행규칙’이라 한다) 제103조의2(이하 ‘이 사건 차령제한조항’이라 한다), 도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정된 것) 제53조 제3항 전단 중 ‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’에 따라 설립된 학원 및 ‘체육시설의 설치·이용에 관한 법률’에 따라 설립된 체육시설에서 어린이통학버스를 운영하는 자에 관한 부분(이하 ‘이 사건 보호자동승조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]
구 여객자동차 운수사업법(2017. 3. 21. 법률 제14716호로 개정되고, 2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것)
제83조(자가용자동차 사용의 제한 또는 금지) ① 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 자가용자동차를 사용하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있다.
2. 제81조 제1항 제2호에 따른 허가를 받지 아니하고 자가용자동차를 유상으로 운송에 사용하거나 임대한 경우
여객자동차 운수사업법(2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정된 것)
제90조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
8. 제81조를 위반하여 자가용자동차를 유상으로 운송용으로 제공 또는 임대하거나 이를 알선한 자
여객자동차 운수사업법 시행규칙(2015. 7. 20. 국토교통부령 제222호로 개정된 것)
제103조의2(유상운송용 자가용자동차의 차령) ① 제103조 제4호 및 제4호의2에 따라 유상운송 허가를 받은 자가용자동차(이하 “유상운송용 자가용자동차”라 한다)의 차령은 9년으로 한다.
② 제1항에 따른 유상운송용 자가용자동차의 차령 기산일은 다음 각 호의 구분에 따른다.
1. 제작연도에 등록된 자동차: 최초의 신규등록일
2. 제작연도에 등록되지 아니한 자동차: 제작연도의 말일
③ 제1항에도 불구하고 제1항에 따른 차령 기간(차령이 연장된 경우에는 연장된 기간을 말한다)이 만료되기 전에 「자동차관리법」 제43조 제1항 제2호에 따른 정기검사를 받아 검사기준에 적합한 경우에는 「자동차관리법 시행규칙」 제74조에 따른 검사유효기간의 만료일까지 차령이 연장된 것으로 본다.
④ 제1항에 따른 차령과 제3항에 따라 연장된 기간의 합은 11년을 초과할 수 없다.
도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정된 것)
제53조(어린이통학버스 운전자 및 운영자 등의 의무) ③ 어린이통학버스를 운영하는 자는 어린이통학버스에 어린이나 영유아를 태울 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 보호자를 함께 태우고 운행하여야 하며, 동승한 보호자는 어린이나 영유아가 승차 또는 하차하는 때에는 자동차에서 내려서 어린이나 영유아가 안전하게 승하차하는 것을 확인하고 운행 중에는 어린이나 영유아가 좌석에 앉아 좌석안전띠를 매고 있도록 하는 등 어린이 보호에 필요한 조치를 하여야 한다.
3. 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」 제13조 제1항에 따른 강사
4. 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」에 따른 체육시설의 종사자
5. 그 밖에 어린이통학버스를 운영하는 자가 지명한 사람

□ 결정주문
1. 도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정된 것) 제53조 제3항 전단 중 ‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’에 따라 설립된 학원 및 ‘체육시설의 설치·이용에 관한 법률’에 따라 설립된 체육시설에서 어린이통학버스를 운영하는 자에 관한 부분에 대한 심판청구를 기각한다.
2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

□ 이유의 요지
1. 이 사건 자동차사용제한조항 관한 판단
○ 이 사건 자동차사용제한조항은 특별자치시장 등 집행기관의 자동차의 사용 제한 또는 금지처분이라는 구체적 집행행위를 예정하고 있으므로, 위 법률조항 그 자체에 의하여 기본권 침해가 직접 발생한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 자동차사용제한조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성을 갖추지 못하여 부적법하다.

2. 이 사건 벌칙조항에 관한 판단
○ 청구인들은 이 사건 벌칙조항 자체의 고유한 위헌성을 다투는 것이 아니라, 다만 전제되는 의무부과 즉 유상운송금지의무에 있어서 ‘유상운송’의 의미가 죄형법정주의의 명확성 원칙에 반하여 위헌이어서 그 제재조항도 당연히 위헌이라는 취지로 주장하는 것에 불과하다. 따라서 이 사건 벌칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성을 갖추지 못하여 부적법하다.

3. 이 사건 차령제한조항에 관한 판단
○ 이 사건 차령제한조항은 이미 자가용자동차 유상운송 허가를 받은 경우의 차령에 관한 것이어서, 아직 유상운송 허가를 받지 아니한 청구인들의 이 사건 차령제한조항에 대한 심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

4. 이 사건 보호자동승조항에 관한 판단
가. 청구기간 도과 여부에 관한 판단
○ 이 사건 보호자동승조항은 도로교통법 부칙(2014. 1. 28. 법률 제12343호) 제3조에 따라 2년의 유예기간을 두고 있는데, 그 유예기간을 경과하기 전까지 청구인들은 이 사건 보호자동승조항에 의한 보호자동승의무를 부담하지 아니하므로, 이 사건 보호자동승조항이 구체적이고 현실적으로 청구인들에게 적용된 2017. 1. 29.부터 청구기간을 기산함이 상당하다. 청구인들은 그로부터 1년 및 90일 이내인 2017. 4. 28. 이 사건 보호자동승조항에 대한 헌법소원심판을 청구하였으므로, 위 조항에 대한 청구기간은 준수되었다. 종래 이와 견해를 달리하여, 법령의 시행일 이후 일정한 유예기간을 둔 경우 이에 대한 헌법소원심판 청구기간의 기산점을 법령의 시행일이라고 판시한 우리 재판소 결정들은, 이 결정의 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경한다.
나. 본안에 관한 판단
○ 어린이나 영유아(이하 ‘어린이 등’이라 한다)는 자신에게 주어진 환경을 조절하거나 바꿀 수 있는 능력이 부족하고 자신의 행동에 수반되는 위험을 평가하지 못하는 특성이 있기에 어린이 안전사고의 대처를 위한 법적 장치를 마련함에 있어서는 어린이 등의 이와 같은 취약성이 충분히 고려되어야 한다. 특히, 오늘날 취학 연령이 되기 전 일정한 교육시설에서의 어린이 등에 대한 돌봄이 일반화되어 있는 상황에서 어린이 등이 학원이나 체육시설 등에 다니기 위하여 통학버스를 이용하는 것은 상당히 일반적인 현상이 되고 있는데, 이와 관련한 사고 역시 치명적인 결과를 가져온다는 점에서 어린이통학버스와 관련하여서는 보다 엄격한 안전관리가 필요하다.
○ 실제로 2013년부터 2018년 사이의 12세 이하 어린이 교통사고 현황을 살펴보면, 어린이통학버스 안전기준을 강화하는 내용의 개정 도로교통법 시행 이후 어린이 교통사고의 사망자수가 유의미하게 감소하고 있고, 특히 이 사건 보호자동승조항이 실질적으로 작동한 이후인 2018년에 이르러 전체 교통사고 사망자수 대비 어린이 교통사고 사망자수가 처음으로 1% 미만으로 떨어졌음이 확인된다. 또한 도로교통공단이 발표한 2018년 기준 사고 시 상태별 12세 이하 어린이 교통사고 현황에 의하면, 자동차 승차 중에 부상을 당한 경우가 가장 많고[7,162명(점유율 57.1)], 승차 중 사망자도 보행 중에 사망자에 이어서 그 다음으로 많았던 점 등에 비추어보면, 어린이통학버스 승·하차 시 뿐만 아니라 ‘승차 중’에도 안전사고 내지 교통사고의 위험으로부터 어린이 등을 보호하기 위한 동승보호자로서의 역할이 중요하다는 점을 쉽사리 수긍할 수 있다.
○ 이처럼 어린이통학버스의 동승보호자는 운전자와 함께 탑승함으로써 승·하차 시 뿐만 아니라 운전자만으로 담보하기 어려운 ‘차량 운전 중’ 또는 ‘교통사고 발생 등의 비상상황 발생 시’ 어린이 등의 안전을 효과적으로 담보하는 중요한 역할을 하게 된다. 결국 어린이통학버스를 안전하게 운전할 의무를 지는 ‘운전자’에게 그 의무에 덧붙여 승차 중 또는 승·하차하는 어린이 등을 보호할 의무까지 부과하는 것으로는 어린이 등의 안전을 담보하기에 부족하다고 할 것이고, 별도의 동승보호자를 두어 운전자와 더불어 어린이 등을 보호하게 하는 것이 어린이통학버스를 이용하는 어린이 등의 안전을 지키는데 필수적이라고 본 입법자의 판단이 현저히 불합리하다고 보기 어렵다.
○ 그렇다면 이 사건 보호자동승조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

□ 재판관 이선애, 재판관 이미선의 이 사건 보호자동승조항의 청구기간 기산점에 대한 반대의견
○ 이 사건 보호자동승조항의 시행으로 말미암아 보호자 동승 없이 어린이통학버스를 운행할 수 있었던 청구인 황○○의 법적지위가 ‘시행일로부터 2년 이후에는 보호자를 동승시키지 않고 어린이통학버스를 운행할 수 없는 것’으로 불리하게 구체적으로 형성되었다. 따라서 유예기간이 경과한 후에야 비로소 기본권이 제한되는 것이 아니라 이 사건 보호자동승조항의 시행으로 인하여 청구인 황○○의 기본권이 구체적·현실적으로 제한된다.
○ 그런데 청구인 황○○은 이 사건 보호자동승조항 시행일인 2015. 1. 29. 이후로서 어린이통학버스 운영 신고일인 2015. 12. 1.부터 1년이 경과한 이후에 헌법소원심판을 청구하였으므로, 청구인 황○○의 이 사건 보호자동승조항에 대한 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 어린이통학버스에 어린이 등과 함께 보호자를 의무적으로 동승하여 운행하도록 한 이 사건 보호자동승조항이 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다고 결정하였다. 아울러 유예기간을 둔 법령에 대한 헌법소원심판의 청구기간 기산점에 관하여 유예기간이 경과한 때를 청구기간의 기산점으로 봄으로써, 법령의 시행일에 기본권 침해 사유가 발생하였다고 본 종래의 결정을 변경하였다.

헌법재판소는 2020. 4. 23. 재판관 6:3의 의견으로, 만성신부전증환자에 대한 외래 혈액투석의 의료급여수가 기준을 정액수가로 규정한‘의료급여수가의 기준 및 일반기준’(2016. 12. 30. 보건복지부고시 제2016-272호) 제7조 제1항 본문, 제2항 본문이 청구인들의 기본권을 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각]
이에 대하여는 위 조항이 의사의 직업수행의 자유를 침해하고 의료급여 수급권자의 의료행위선택권을 침해하기 때문에 헌법에 위반된다는 재판관 이은애, 재판관 김기영, 재판관 문형배의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인들은 의사 또는 의료급여 1종 수급권자로서 외래 혈액투석을 받고 있는 만성신부전증환자이다.
○ 청구인들은 ‘의료급여수가의 기준 및 일반기준’ 제7조 제1항 본문, 제2항 본문이 만성신부전증환자의 외래 혈액투석에 대한 의료급여수가를 정액수가로 규정하여 의사 또는 의료급여 수급권자인 청구인들의 헌법상 보장된 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2017. 2. 7. 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 만성신부전증환자에 대한 외래 혈액투석의 의료급여수가 기준을 정액수가로 규정한 ‘의료급여수가의 기준 및 일반기준’(2016. 12. 30. 보건복지부고시 제2016-272호, 이하 ‘의료급여수가기준’이라 한다) 제7조 제1항 본문, 제2항 본문(이하 제7조 제1항 본문을 ‘정액수가조항’, 제2항 본문을 ‘정액범위조항’이라 하고, 위 조항들을 총칭하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]
의료급여수가의 기준 및 일반기준(2016. 12. 30. 보건복지부고시 제2016-272호)
제7조(혈액투석수가) ① 만성신부전증환자가 외래 혈액투석시에는 의료급여기관종별에 불구하고 1회당 146,120원(코드 O9991)의 정액수가로 산정한다. (단서 생략)
② 외래 1회당 혈액투석 정액수가에는 진찰료, 혈액투석수기료, 재료대, 투석액, 필수경구약제 및 Erythropoietin제제 등 투석당일 투여된 약제 및 검사료 등을 포함한다. (단서 생략)

□ 결정주문
청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지
● 정액수가조항이 법률유보원칙에 위배되는지 여부
의료급여수가기준은 전문적이고 정책적인 영역이어서 구체적인 수가기준을 반드시 법률로 정하여야 한다거나 의료급여법 등 상위법령이 행위별수가나 포괄수가만을 예정하고 있다고 볼 수 없다. 정액수가조항은 의료급여법 등 상위법령의 위임에 따라 의료수가기준과 그 계산방법을 정한 것이어서 법률유보원칙에 위배되지 않는다.

● 정액범위조항이 명확성원칙에 위배되는지 여부
정액범위조항에 사용된 ‘등’은 열거된 항목 외에 같은 종류의 것이 더 있음을 나타내는 의미로 해석할 수 있고, 다른 조항과의 유기적？체계적 해석을 통해 그 적용범위를 합리적으로 파악할 수 있으므로, 명확성원칙에 위배되지 않는다.

● 의사인 청구인들의 직업수행의 자유 침해 여부
○ 심판대상조항의 정액수가제는 혈액투석 진료비용이 급증하는 상황에서 재정안정성을 확보하여 적합하고 지속가능한 의료급여가 제공될 수 있도록 도입된 수가기준으로서 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다.
○ 혈액투석 진료는 비교적 정형적이고, 대체조제의 가능성, 정액수가에 포함되지 아니하는 진료비용 등이 인정되는 점을 고려하면, 의사의 직업수행의 자유에 대한 제한은 최소화된다고 볼 수 있다. 심판대상조항으로 의사가 입게 되는 불이익이 한정된 재원의 범위에서 최적의 의료서비스를 공급하려는 공익에 비하여 더 크다고 볼 수도 없다.
○ 심판대상조항은 의사의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.

● 수급권자인 청구인의 인간다운 생활을 할 권리 내지 보건권 침해 여부
심판대상조항은 의료급여의 수준이 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에도 이르지 못하였다거나, 국가가 국민의 보건권 등을 보호하는 데 적절하고 효율적인 최소한의 조치를 취하지 아니하였다고 볼 수 없다. 심판대상조항은 수급권자인 청구인의 인간다운 생활을 할 권리 내지 보건권을 침해하지 않는다.

● 수급권자인 청구인의 의료행위선택권 침해 여부
한정된 의료급여재정의 범위 내에서 적정하고 지속적인 의료서비스를 제공하고 의료의 질을 유지할 수 있는 방법으로 현행 정액수가제와 같은 정도로 입법목적을 달성하면서 기본권을 덜 제한하는 수단이 명백히 존재한다고 보기 어렵고, 의료급여 수급권자가 입게 되는 불이익이 공익보다 크다고 볼 수도 없다. 따라서 심판대상조항은 의료급여 수급권자의 의료행위선택권을 침해하지 않는다.

□ 반대의견(재판관 이은애, 재판관 김기영, 재판관 문형배)
○ 심판대상조항에 의한 정액수가는 건강보험환자에 대한 평균진료비용의 80%에도 미치지 못하는 낮은 금액으로 20년 가까이 큰 변화 없이 유지되고 있다. 또 현행 정액수가제는 환자의 개별적인 상태에 따른 진료의 차이를 고려하지 아니한 채 일률적으로 같은 수가를 규정하고 있을 뿐만 아니라, 환자의 상태에 맞는 진료 결과 정액수가를 초과하는 비용이 발생한 경우에도 의사는 초과비용을 지급받을 수 없다.
○ 현행 정액수가제는 의사로 하여금 최선의 진료가 아니라 정액수가의 범위 내에서 이익을 극대화할 수 있는 최소한의 진료만을 하도록 유인하는 결과를 낳고 있다. 심판대상조항은 재정의 안정성을 도모하면서도 의사의 진료재량에 대한 제한을 최소화할 수 있는 대안에 관한 고려 없이 일률적？획일적으로 정액수가를 적용함으로써 침해의 최소성과 법익의 균형성을 갖추지 못하였다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 의사인 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다.
○ 의료급여 수급권자도 진료계약의 당사자로서 진료계약에 따른 유효적절한 의료서비스를 제공받을 권리가 있고, 인격권과 행복추구권에서 도출되는 자기결정권의 하나로서 의료행위선택권을 가진다. 그런데 현행 정액수가제는 재정의 한계를 이유로 외래 혈액투석진료를 받는 수급권자에 대하여 정액수가를 벗어나는 의료서비스를 선택할 수 있는 가능성을 완전히 차단하고 있다. 이에 따라 수급권자로서는 의료급여의 범위 내에서 진료를 받을 것인지, 아니면 본인이 일부 또는 전부의 비용을 부담하여 추가적인 진료를 받을 것인지조차 선택할 수 없다. 이 조항은 수급권자에 대하여 정액수가를 벗어나는 최소한의 선택권조차 보장하지 아니함으로써 침해의 최소성과 법익의 균형성을 갖추지 못하였다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 수급권자인 청구인의 의료행위선택권을 침해한다.

□ 결정의 의의
○ 이 사건에서 헌법재판소는 심판대상조항이 법률유보의 원칙, 명확성의 원칙에 위배되지 아니하고, 의사의 직업수행의 자유, 의료급여 수급권자의 인간다운 생활을 할 권리 내지 보건권, 의료행위선택권을 침해하지 아니한다고 판단하였다.

헌법재판소 전원재판부는 2020. 4. 23. 재판관 전원일치의 의견으로 다음과 같은 결정을 선고하였다.
○ 법인의 대리인·사용인 기타의 종업원이 그 법인의 업무에 관하여 '노동조합 및 노동관계조정법' 제81조 제1호, 제2호 단서 후단, 제5호를 위반하여 부당노동행위를 한 때에는 그 법인에 대하여도 벌금형을 과하도록 한 '노동조합 및 노동관계조정법'(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제94조 중 법인의 대리인·사용인 기타의 종업원이 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 '제81조 제1호, 제2호 단서 후단, 제5호를 위반한 경우'에 관한 부분은 헌법에 위반된다.
○ 법인의 대표자가 그 법인의 업무에 관하여 '노동조합 및 노동관계조정법' 제81조 제1호를 위반하여 부당노동행위를 한 때에는 그 법인에 대하여도 벌금형을 과하도록 한 '노동조합 및 노동관계조정법'(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제94조 중 법인의 대표자가 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 '제81조 제1호를 위반한 경우'에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
[법인의 종업원 관련 부분 위헌, 법인의 대표자 관련 부분 합헌]

□ 사건개요
○ 제청신청인은 여객자동차 운송업을 영위하는 법인으로 회생절차가 개시되었는데, 대표이사 겸 관리인과 종업원이 그 업무에 관하여 부당노동행위를 하였다는 범죄사실 등으로 기소되어 벌금 300만원의 약식명령을 받고 정식재판을 청구하였다.
○ 제청신청인은 재판 계속 중 양벌규정인 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제94조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였고, 춘천지방법원 원주지원은 2019. 9. 4. 이를 받아들여 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제94조 중 법인의 대리인·사용인 기타의 종업원이 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 ‘제81조 제1호, 제2호 단서 후단, 제5호를 위반한 경우’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항 중 법인의 종업원 관련 부분’이라 한다)과 법인의 대표자가 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 ‘제81조 제1호를 위반한 경우’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항 중 법인의 대표자 관련 부분’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]
노동조합 및 노동관계조정법(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것)
제94조(양벌규정) 법인 또는 단체의 대표자, 법인·단체 또는 개인의 대리인·사용인 기타의 종업원이 그 법인·단체 또는 개인의 업무에 관하여 제88조 내지 제93조의 위반행위를 한 때에는 행위자를 벌하는 외에 그 법인·단체 또는 개인에 대하여도 각 해당 조의 벌금형을 과한다.
[관련조항]
노동조합 및 노동관계조정법(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것)
제90조(벌칙) 제44조 제2항, 제69조 제4항, 제77조 또는 제81조의 규정에 위반한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
노동조합 및 노동관계조정법(2006. 12. 30. 법률 제8158호로 개정된 것)
제81조(부당노동행위) 사용자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 “부당노동행위”라 한다)를 할 수 없다.
1. 근로자가 노동조합에 가입 또는 가입하려고 하였거나 노동조합을 조직하려고 하였거나 기타 노동조합의 업무를 위한 정당한 행위를 한 것을 이유로 그 근로자를 해고하거나 그 근로자에게 불이익을 주는 행위
2. 근로자가 어느 노동조합에 가입하지 아니할 것 또는 탈퇴할 것을 고용조건으로 하거나 특정한 노동조합의 조합원이 될 것을 고용조건으로 하는 행위. 다만, 노동조합이 당해 사업장에 종사하는 근로자의 3분의 2 이상을 대표하고 있을 때에는 근로자가 그 노동조합의 조합원이 될 것을 고용조건으로 하는 단체협약의 체결은 예외로 하며, 이 경우 사용자는 근로자가 그 노동조합에서 제명된 것 또는 그 노동조합을 탈퇴하여 새로 노동조합을 조직하거나 다른 노동조합에 가입한 것을 이유로 근로자에게 신분상 불이익한 행위를 할 수 없다.
5. 근로자가 정당한 단체행위에 참가한 것을 이유로 하거나 또는 노동위원회에 대하여 사용자가 이 조의 규정에 위반한 것을 신고하거나 그에 관한 증언을 하거나 기타 행정관청에 증거를 제출한 것을 이유로 그 근로자를 해고하거나 그 근로자에게 불이익을 주는 행위

□ 결정주문
1. 노동조합 및 노동관계조정법(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제94조 중 법인의 대리인·사용인 기타의 종업원이 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 ‘제81조 제1호, 제2호 단서 후단, 제5호를 위반한 경우’에 관한 부분은 헌법에 위반된다.
2. 노동조합 및 노동관계조정법(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제94조 중 법인의 대표자가 그 법인의 업무에 관하여 제90조 가운데 ‘제81조 제1호를 위반한 경우’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
● 법인의 종업원 관련 부분이 책임주의원칙에 위배되는지 여부 - 적극
○ 심판대상조항 중 법인의 종업원 관련 부분은 법인의 대리인·사용인 기타의 종업원(이하 ‘종업원 등’이라 한다)이 법인의 업무에 관하여 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제81조 제1호, 제2호 단서 후단, 제5호가 정한 부당노동행위를 한 사실이 인정되면 곧바로 법인에게도 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제90조가 정한 벌금형을 과하도록 규정하고 있다. 즉, 종업원 등의 범죄행위에 대한 법인의 가담 여부나 이를 감독할 주의의무 위반 여부를 법인에 대한 처벌요건으로 규정하지 아니하고, 달리 법인이 면책될 가능성에 대해서도 정하지 아니한 채, 곧바로 법인을 종업원 등과 같이 처벌하는 것이다. 그 결과, 법인은 선임·감독상의 주의의무를 다하여 아무런 잘못이 없는 경우에도 이 부분 심판대상조항에 따라 종업원 등의 범죄행위에 대한 형벌을 부과받게 된다.
○ 이 부분 심판대상조항은 종업원 등의 범죄행위에 관하여 비난할 근거가 되는 법인의 의사결정 및 행위구조, 즉 종업원 등이 저지른 행위의 결과에 대한 법인의 독자적인 책임에 관하여 전혀 규정하지 않은 채, 단순히 법인이 고용한 종업원 등이 업무에 관하여 범죄행위를 하였다는 이유만으로 법인에 대하여 형벌을 부과하도록 정하고 있는바, 이는 다른 사람의 범죄에 대하여 그 책임 유무를 묻지 않고 형사처벌하는 것이므로 헌법상 법치국가원리로부터 도출되는 책임주의원칙에 위배된다.

● 법인의 대표자 관련 부분이 책임주의원칙에 위배되는지 여부 - 소극
○ 심판대상조항 중 법인의 대표자 관련 부분도 종업원 관련 부분과 마찬가지로, 법인의 대표자가 일정한 부당노동행위를 한 사실이 인정되면 곧바로 법인에게도 대표자에 대한 처벌조항에 규정된 벌금형을 과하도록 규정하고 있으나, 법인 대표자의 행위는 종업원 등의 행위와 달리 보아야 한다. 법인의 행위는 법인을 대표하는 자연인인 대표기관의 의사결정에 따른 행위에 의하여 실현되므로, 자연인인 대표기관의 의사결정 및 행위에 따라 법인의 책임 유무를 판단할 수 있다. 즉, 법인은 기관을 통하여 행위하므로 법인이 대표자를 선임한 이상 그의 행위로 인한 법률효과는 법인에게 귀속되어야 하고, 법인 대표자의 범죄행위에 대하여는 법인 자신이 자신의 행위에 대한 책임을 부담하는 것이다.
○ 결국 법인 대표자의 법규위반행위에 대한 법인의 책임은 법인 자신의 법규위반행위로 평가될 수 있는 행위에 대한 법인의 직접책임이므로, 대표자의 고의에 의한 위반행위에 대하여는 법인이 고의 책임을, 대표자의 과실에 의한 위반행위에 대하여는 법인이 과실 책임을 부담한다. 따라서 심판대상조항 중 법인의 대표자 관련 부분은 법인의 직접책임을 근거로 하여 법인을 처벌하므로 책임주의원칙에 위배되지 않는다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 2009. 7. 30. 2008헌가14 결정 이래로 ‘종업원 등이 그 법인의 업무에 관하여 범죄행위를 한 사실이 인정되면 곧바로 그 법인을 처벌하도록 하면서 면책사유를 정하지 아니한 양벌규정’에 대하여 책임주의원칙 위배를 이유로 일관되게 위헌을 선언하고 있다.
○ 헌법재판소는 부당노동행위와 관련한 양벌규정에 대해서도 이미 2019. 4. 11. 2017헌가30 결정에서 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제94조 중 ‘종업원 등이 제81조 제4호 본문 전단이 정한 부당노동행위를 한 사실이 인정되면 곧바로 법인에게도 제90조가 정한 벌금형을 과하도록 규정한 부분’이 헌법에 위반된다고 결정한 바 있다.
○ 위 위헌 결정 직후인 2019. 4. 12. 법인·단체 또는 개인이 종업원 등의 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관한 주의와 감독을 다한 경우에는 처벌하지 않도록 면책규정을 신설함으로써 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제94조의 양벌규정 전체를 한꺼번에 정비하는 법률안(신보라 의원 대표발의, 의안번호 2019788)이 발의되기도 하였으나, 법개정은 이루어지지 않았다.
○ 그 사이에 제청신청인은 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제94조 중 다른 부분에 따라 기소되어 재판을 받게 되었고, 법원은 위 위헌결정의 취지에 따라 2019. 9. 4. 제청신청인에 대한 처벌의 근거조항에 대하여 위헌심판을 제청하였는바, 헌법재판소는 동일 쟁점 사건의 종전 위헌 결정일로부터 약 1년 만에 ‘종업원 등이 부당노동행위를 하였다고 하더라도 그를 고용한 법인에게 아무런 면책사유 없이 형사처벌을 하도록 한 것은 헌법상 법치국가원리로부터 도출되는 책임주의원칙에 위배되어 위헌’임을 다시 한 번 확인하였다.

1. 헌법재판소는 2020년 4월 23일 재판관 7[기각]:2[인용]의 의견으로, 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제66조 제1항 본문 중 ‘그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단행위’ 부분은 「법원이 헌법 및 국가공무원법을 고려하여 한정해석하고 있으며 통상적 법해석으로 의미가 보충될 수 있어 명확성원칙에 위반되지 않고, 공무원의 집단행위는 정치적 중립성을 훼손시킬 수 있으므로 이를 제한하는 것은 과잉금지원칙에 위반되지 않는다」는 취지에서 일부 청구인들의 심판청구를 기각하는 결정을 선고하였다. 다만 이 결정에 대하여 「심판대상조항의 의미는 여러 요소의 형량을 통해 구체화되는데, 어떤 요소가 형량에 투입될지 불분명하기 때문에 명확성원칙에 반하고, 정치적 편향성에 대한 추상적 우려를 불식하기 위해 민주사회의 중요한 기본권인 집단적으로 의사를 표현할 자유가 심각하게 침해되므로 과잉금지원칙에도 위반된다」는 취지의 재판관 2인의 반대의견이 있다. [기각]
2. 일부 청구인들의 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하므로 , 이 부분 심판청구를 각하하였다. [각하]

□ 사건개요
○ 청구인 신○○, 박▲▲, 허□□, 이▣▣, 홍★★, 김△△은 각 2018. 3. 1.에, 청구인 이◈◈, 강◆◆은 각 1990. 3. 1.에 국가공무원인 공립학교 교원으로 임용되었다. 청구인들은 국가공무원법 제66조 제1항 본문이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2018. 5. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제66조 제1항 본문 중 ‘그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단행위’ 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
[심판대상조항]
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것)
제66조(집단행위의 금지) ① 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.

□ 결정주문
○ 청구인 이◈◈, 강◆◆의 심판청구를 모두 각하한다.
○ 청구인 신○○, 박▲▲, 허□□, 이▣▣, 홍★★, 김△△의 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지
● 청구인 이◈◈, 강◆◆ 심판청구의 적법 여부(소극)
○ 청구인 이◈◈, 강◆◆은 1990. 3. 1. 국가공무원인 공립학교 교원으로 임용되었고, 그 후 2008. 3. 28. 심판대상조항이 시행되어 그 적용을 받게 되었으므로, 그로부터 1년이 경과한 2018. 5. 29. 제기된 청구인 이◈◈, 강◆◆의 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.

● 심판대상조항의 명확성원칙 및 과잉금지원칙 위반 여부(소극)
○ 헌법재판소는 헌재 2014. 8. 28. 2011헌바32등 결정에서 심판대상조항과 동일한 내용의 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제78조 제1항 제1호의 ‘이 법’ 부분 중 국가공무원법 제66조 제1항 본문의 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’ 부분이 명확성원칙 및 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였는바, 그 요지는 다음과 같다.
[명확성원칙]
- 법원은 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’란 공무에 속하지 아니하는 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단적 행위를 의미하는 것이 아니라 언론의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 국가공무원법의 입법취지, 국가공무원법상의 성실의무와 직무전념의무 등을 종합적으로 고려하여 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 한정하여 해석하고 있다. 여기서 집단행위란 ‘공무원의 직무전념성을 해치거나 공무에 대한 국민의 신뢰에 손상을 가져올 수 있는 다수의 결집된 행위’, ‘공익’이란 ‘개인 또는 특정 단체나 집단의 이익이 아니라 일반 다수 국민의 이익 내지는 사회공동의 이익’을 각 의미한다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
[과잉금지원칙]
- 심판대상조항이 ‘공무원의 공무 외의 일을 위한 집단행위’를 금지하고 있는 것은 공무원의 집단행동이 공무원 집단의 이익을 대변함으로써 국민 전체의 이익추구에 장애가 될 소지가 있기 때문이고, 그것은 공무원이라는 특수한 신분에서 나오는 의무의 하나를 규정한 것으로 이해되는바, ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’라고 함은 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 한정하여 해석할 수 있으므로 이것이 표현의 자유에 대한 과도한 제한이라고 보기는 어렵다.
- 공무원이 집단적으로 정치적 의사표현을 하는 경우에는 이것이 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있으며, 정치적 중립성의 훼손으로 공무의 공정성과 객관성에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있다. 따라서 심판대상조항이 정치적 표현행위를 포함하여 공무원의 집단행위를 제한하더라도 이것이 표현의 자유에 대한 과도한 제한이라고 볼 수 없다.
- 설령 공무원의 집단적인 정치적 표현행위가 공익을 표방한다고 하여도 우리나라의 정치 현실상 정치적 편향성에 대한 의심을 제거하기가 어려운 것이 사실이므로, 공익을 표방하는 공무원의 집단적인 정치적 표현행위는 심판대상조항의 적용이 배제되는 ‘공익’을 위한 행위에 포함된다고 볼 수는 없다.
○ 헌법 및 국가공무원법의 해석상 직무전념의무란 ‘불편부당한 입장에서 자신이 맡은 업무에 성실히 임하는 것’을 의미한다,
○ 위 2011헌바32등 결정과 달리 판단해야 할 사정의 변경이나 필요성을 인정할 수 없다.

□ 반대의견(재판관 이석태, 재판관 김기영)
● 심판대상조항의 명확성원칙 위반 여부(적극)
○ 헌재 2014. 8. 28. 2011헌바32등 결정의 반대의견은 심판대상조항을 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소 해석한다고 하더라도, 공익을 해할 목적이 있는지 여부를 판단하기 위하여는 공익간 형량이 불가피하지만 그 형량 결과가 언제나 객관적으로 명백한 것은 아니기 때문에 심판대상조항은 명확성원칙에 위반된다고 하였다.
○ 다양한 가치가 경합하는 우리 사회에서 공익의 의미는 형량을 통해 구체화되는데, 이 형량에는 당해 사안과 관련된 자료, 이에 대한 평가 및 규범적 판단 등 여러 요소가 투입된다. 그런데 통상적인 해석 방법으로는 당해 사안에서의 형량에 투입되어야 하는 요소가 무엇인지 알 수 없으므로 공익의 의미는 불명확할 수밖에 없으므로 심판대상조항은 명확성원칙에 위반된다.

● 심판대상조항의 과잉금지원칙 위반 여부(적극)
○ 헌재 2014. 8. 28. 2011헌바32등 결정의 반대의견은 심판대상조항이 행위와 정치적 중립성과의 관련성, 공무원의 직무와 직급 등을 구분하지 않고 일률적·전면적으로 기본권을 제한하며, 헌법질서 수호유지를 위한 정치적 의사표현까지 집단적으로 이루어지기만 하면 공익에 반하는 행위로 전제하고 모두 금지하므로 과잉금지원칙에 위반된다고 하였다.
○ 학생들은 교원의 정치적 표현행위를 맞닥뜨리게 되더라도 다른 이들을 통한 일반화·상대화 과정을 거쳐 의견의 균형을 이룰 수 있는 주체이다. 따라서 교원의 근무시간 외의 집단행위는 학생들에게 간접적·사실적 영향만 미침에도 이를 이유로 기본권 행사를 제한하는 것은 교원으로부터 기본권을 박탈하는 것이다.
○ 심판대상조항은 정치적 편향성에 대한 추상적 우려를 잠재우기 위해 교원의 기본권 행사를 전면적으로 제한하여, 교원의 지위를 갖고 있는 자가 시민 또는 정부의 편향성을 시정하는 교원으로서 의견과 전문성을 표현할 가능성을 거의 허용하지 않는다. 그 결과 다양한 견해가 공존하는 사회를 위해 보장되어야 할 집단적으로 의사를 표현할 자유가 심각하게 침해된다.
○ 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반된다.

□ 결정의 의의
○ 이 사건에서 헌법재판소는 심판대상조항이 명확성원칙에 위반되지 아니하고, 공무원의 집단적 정치적 표현의 자유를 침해하지 아니한다고 판단하였다.

1. 헌법재판소는 2020. 4. 23. 재판관 6:3의 의견으로, 초·중등학교의 교육공무원이 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입하는 행위를 금지한 국가공무원법 제65조 제1항 중 ‘국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원은 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.’ 부분은 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다. [위헌] 이에 대하여는 위 조항이 헌법에 위반되지 않는다는 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석의 반대의견이 있다.
2. 청구인 7 내지 9의 심판청구를 각하하였다. [각하]
3. 초·중등학교의 교육공무원이 정당의 결성에 관여하거나 이에 가입하는 행위를 금지한 정당법 제22조 제1항 단서 제1호 본문 중 국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원에 관한 부분 및 국가공무원법 제65조 제1항 중 ‘국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원은 정당의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.’ 부분은 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각] 이에 대하여는 위 조항이 헌법에 위반된다는 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인 1 내지 6은 2018. 3. 1. 중고등학교 교사로 임용되어 공립학교에서 근무하고 있고, 청구인 7은 1990. 3. 1. 초등학교 교사로 임용되어 공립학교에서 근무하고 있으며, 청구인 8은 1990. 3. 1. 중고등학교 교사로 임용되어 공립학교에서 근무하고 있고, 청구인 9는 1996. 3. 1. 중고등학교 교사로 임용되어 사립학교에서 근무하고 있다.
○ 청구인들은 정당법 제22조 제1항 단서 제1호 본문 중 ‘국가공무원법 제2조 제2항 제2호에 규정된 교육공무원’에 관한 부분 및 제22조 제1항 단서 제2호 중 ‘사립학교의 교원’에 관한 부분, 국가공무원법 제65조 제1항 중 ‘국가공무원법 제2조 제2항 제2호에 규정된 교육공무원’에 관한 부분이 청구인들의 정당설립 및 가입의 자유 등을 침해한다고 주장하면서 2018. 5. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 정당법(2013. 12. 30. 법률 제12150호로 개정된 것) 제22조 제1항 단서 제1호 본문 중 국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원에 관한 부분(이하 ‘정당법조항’이라 한다) 및 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제65조 제1항 중 국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원에 관한 부분(이하 ‘국가공무원법조항’이라 한다)이 청구인 9를 제외한 나머지 청구인들의, 정당법(2013. 12. 30. 법률 제12150호로 개정된 것) 제22조 제1항 단서 제2호 중 사립학교의 교원에 관한 부분(이하 ‘사립학교교원조항’이라 한다)이 청구인 9의 기본권을 침해하는지 여부이다.
[심판대상조항]
정당법(2013. 12. 30. 법률 제12150호로 개정된 것)
제22조(발기인 및 당원의 자격) ① 국회의원 선거권이 있는 자는 공무원 그 밖에 그 신분을 이유로 정당가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러하지 아니하다.
1. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분) 또는 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 공무원. 다만, 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 지방의회의원, 선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장, 국회 부의장의 수석비서관·비서관·비서·행정보조요원, 국회 상임위원회·예산결산특별위원회·윤리특별위원회 위원장의 행정보조요원, 국회의원의 보좌관·비서관·비서, 국회 교섭단체대표의원의 행정비서관, 국회 교섭단체의 정책연구위원·행정보조요원과 「고등교육법」 제14조(교직원의 구분) 제1항·제2항에 따른 교원은 제외한다.
2. 「고등교육법」 제14조 제1항·제2항에 따른 교원을 제외한 사립학교의 교원
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것)
제65조(정치 운동의 금지) ① 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.
[관련조항]
국가공무원법(2015. 5. 18. 법률 제13288호로 개정된 것)
제2조(공무원의 구분) ② “경력직공무원”이란 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되며 평생 동안(근무기간을 정하여 임용하는 공무원의 경우에는 그 기간 동안을 말한다) 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원을 말하며, 그 종류는 다음 각 호와 같다.
2. 특정직공무원: 법관, 검사, 외무공무원, 경찰공무원, 소방공무원, 교육공무원, 군인, 군무원, 헌법재판소 헌법연구관, 국가정보원의 직원과 특수 분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률에서 특정직공무원으로 지정하는 공무원
초·중등교육법(2019. 12. 3. 법률 제16672호로 개정된 것)
제19조(교직원의 구분) ① 학교에는 다음 각 호의 교원을 둔다.
1. 초등학교·중학교·고등학교·고등공민학교·고등기술학교 및 특수학교에는 교장·교감·수석교사 및 교사를 둔다. 다만, 학생 수가 100명 이하인 학교나 학급 수가 5학급 이하인 학교 중 대통령령으로 정하는 규모 이하의 학교에는 교감을 두지 아니할 수 있다.
2. 각종학교에는 제1호에 준하여 필요한 교원을 둔다.

□ 결정주문
○ 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제65조 제1항 중 ‘국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원은 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.’ 부분은 헌법에 위반된다.
○ 청구인 7 내지 9의 심판청구를 각하한다.
○ 청구인 7 내지 9를 제외한 나머지 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지
● 청구인 7 내지 9의 심판청구가 청구기간을 도과하였는지 여부 - 적극
○ 청구인 7 내지 9는 심판대상조항의 적용을 받게 된 날로부터 1년이 경과한 후이 사건 헌법소원심판을 청구하였으므로, 위 청구인들의 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하다.

● 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분 - 합헌
○ 헌법재판소는 2004. 3. 25. 2001헌마710 결정에서 구 정당법(2000. 2. 16. 법률 제6269호로 개정되고, 2005. 8. 4. 법률 제7683호로 개정되기 전의 것) 제6조 단서 제1호에 대하여 합헌결정을 하였고, 2014. 3. 27. 2011헌바42 결정에서 구 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정되기 전의 것) 제53조 중 ‘제22조 제1항 단서 제1호 본문의 규정을 위반하여 당원이 된 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 공무원’ 부분 및 구 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정되고, 2010. 3. 22. 법률 제10148호로 개정되기 전의 것) 제84조 중 ‘제65조 제1항의 정당가입에 관한 부분을 위반한 자’ 부분에 대하여 합헌결정을 하였다. 그 요지는 다음과 같다.
[과잉금지원칙 위배 여부]
- 이 사건 정당가입 금지조항은 국가공무원이 정당에 가입하는 것을 금지함으로써 공무원이 국민 전체에 대한 봉사자로서 그 임무를 충실히 수행할 수 있도록 정치적 중립성을 보장하고, 초·중등학교 교원이 당파적 이해관계의 영향을 받지 않도록 교육의 중립성을 확보하기 위한 것이므로, 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
- 공무원의 정치적 행위가 직무 내의 것인지 직무 외의 것인지 구분하기 어려운 경우가 많고, 공무원의 행위는 근무시간 내외를 불문하고 국민에게 중대한 영향을 미치므로, 직무 내의 정당 활동에 대한 규제만으로는 입법목적을 달성하기 어렵다. 또한 정당에 대한 지지를 선거와 무관하게 개인적인 자리에서 밝히거나 선거에서 투표를 하는 등 일정한 범위 내의 정당관련 활동은 공무원에게도 허용되므로 이 사건 정당가입 금지조항은 침해의 최소성 원칙에 반하지 않는다.
- 정치적 중립성, 초·중등학교 학생들에 대한 교육기본권 보장이라는 공익은 공무원들이 제한받는 사익에 비해 중대하므로 법익의 균형성 또한 인정된다.
[평등원칙 위배 여부]
- 이 사건 정당가입 금지조항이 초·중등학교 교원에 대해서는 정당가입의 자유를 금지하면서 대학의 교원에게 이를 허용한다 하더라도, 이는 기초적인 지식전달, 연구기능 등 양자 간 직무의 본질과 내용, 근무 태양이 다른 점을 고려한 합리적인 차별이므로 평등원칙에 위배되지 않는다.
○ 위 선례의 정당가입 행위에 관한 판단은 그보다 적극적인 정치활동에 속하는 정당의 발기인이 되거나 정당의 결성에 관여하는 행위에도 그대로 적용될 수 있다. 그 밖에 위 선례의 판단을 변경할 만한 사정 변경이나 필요성이 인정되지 않고 위 선례의 취지는 이 사건에서도 그대로 타당하므로, 위 선례의 견해를 그대로 유지하기로 한다.

● 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분 ？ 위헌
가. 재판관 유남석, 재판관 이영진, 재판관 문형배의 위헌의견
○ 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분은, ‘그 밖의 정치단체’라는 불명확한 개념을 사용하고 있어, 표현의 자유를 규제하는 법률조항, 형벌의 구성요건을 규정하는 법률조항에 대하여 헌법이 요구하는 명확성원칙의 엄격한 기준을 충족하지 못하였다. 이에 대하여는, 나. 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 위헌의견 중 ‘명확성원칙 위배 여부’ 부분과 의견을 모두 같이 한다.
○ 덧붙여, 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분은 어떤 단체에 가입하는가에 관한 집단적 형태의 ‘표현의 내용’에 근거한 규제이므로, 더욱 규제되는 표현의 개념을 명확하게 규정할 것이 요구된다. 그럼에도 위 조항은 ‘그 밖의 정치단체’라는 불명확한 개념을 사용하여, 수범자에 대한 위축효과와 법 집행 공무원이 자의적으로 판단할 위험을 야기하고 있다.
○ 위 조항이 명확성원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유, 결사의 자유를 침해하여 헌법에 위반되는 점이 분명한 이상, 과잉금지원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유, 결사의 자유를 침해하는지 여부에 대하여는 더 나아가 판단하지 않는다.
나. 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 위헌의견
[명확성원칙 위배 여부]
- 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분은 형벌의 구성요건을 규정하는 법률조항이고, 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유를 제한하므로, 엄격한 기준의 명확성원칙에 부합하여야 한다.
- 민주주의 국가에서 국가 구성원의 모든 사회적 활동은 ‘정치’와 관련된다. 특히 단체는 국가 정책에 찬성·반대하거나, 특정 정당이나 후보자의 주장과 우연히 일치하기만 하여도 정치적인 성격을 가진다고 볼 여지가 있다.
- 국가공무원법조항은 가입 등이 금지되는 대상을 ‘정당이나 그 밖의 정치단체’로 규정하고 있으므로, 문언상 ‘정당’에 준하는 정치단체만을 의미하는 것이라고 해석하기도 어렵다. 단체의 목적이나 활동에 관한 어떠한 제한도 없는 상태에서는 ‘정치단체’와 ‘비정치단체’를 구별할 수 있는 기준을 도출할 수 없다.
- 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성의 보장이라는 위 조항의 입법목적을 고려하더라도, ‘정치적 중립성’ 자체가 다원적인 해석이 가능한 추상적인 개념이기 때문에, 이에 대하여 우리 사회의 구성원들이 일치된 이해를 가지고 있다고 보기 어렵다. 이는 판단주체가 법전문가라 하여도 마찬가지이다.
- 그렇다면 위 조항은 명확성원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유를 침해한다.
[과잉금지원칙 위배 여부]
- 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분은 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성을 보장하기 위한 것이므로, 그 입법목적의 정당성이 인정된다.
- 그러나 위 조항은 위와 같은 입법목적과 아무런 관련이 없는 단체의 결성에 관여하거나 이에 가입하는 행위까지 금지한다는 점에서 수단의 적합성 및 침해의 최소성이 인정되지 않는다.
- 또한 위 조항은 국가공무원법 제2조 제2항 제2호의 교육공무원 가운데 초·중등교육법 제19조 제1항의 교원(이하 ‘교원’이라 한다)의 직무와 관련이 없거나 그 지위를 이용한 것으로 볼 수 없는 결성 관여행위 및 가입행위까지 전면적으로 금지한다는 점에서도 수단의 적합성 및 침해의 최소성을 인정할 수 없다. 공무원의 정치적 중립성은 국민 전체에 대한 봉사자의 지위에서 공직을 수행하는 영역에 한하여 요구되는 것이고, 교원으로부터 정치적으로 중립적인 교육을 받을 기회가 보장되는 이상, 교원이 기본권 주체로서 정치적 자유권을 행사한다고 하여 교육을 받을 권리가 침해된다거나 교육의 정치적 중립성이 훼손된다고 볼 수 없다. 교원이 사인의 지위에서 정치적 자유권을 행사하게 되면 직무수행에 있어서도 정치적 중립성을 훼손하게 된다는 논리적 혹은 경험적 근거는 존재하지 않는다. 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성에 대한 국민의 신뢰는 직무와 관련하여 또는 그 지위를 이용하여 정치적 중립성을 훼손하는 행위를 방지하기 위한 감시와 통제 장치를 마련함으로써 충분히 담보될 수 있다.
- 위 조항이 교원에 대하여 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입하는 행위를 전면적으로 금지함으로써 달성할 수 있는 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성은 명백하거나 구체적이지 못한 반면, 그로 인하여 교원이 받게 되는 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유에 대한 제약과 민주적 의사형성과정의 개방성과 이를 통한 민주주의의 발전이라는 공익에 발생하는 피해는 매우 크므로, 위 조항은 법익의 균형성도 갖추지 못하였다.
- 위 조항은 과잉금지원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유를 침해한다.

□ 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분에 대한 반대의견(재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 이미선)
[과잉금지원칙 위배 여부]
- 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분에서 살펴본 것처럼, 교원의 직무와 관련이 없거나 그 지위를 이용한 것으로 볼 수 없는 결성 관여행위 및 가입행위를 금지하는 것은 수단의 적합성 및 침해의 최소성을 인정할 수 없다. 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분에서 살펴본 것과 같은 이유에서 법익의 균형성도 인정할 수 없다.
- 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분은 과잉금지원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정당설립의 자유 및 정당가입의 자유를 침해한다.
[평등원칙 위배 여부]
- 정당법 제22조 제1항 단서 제1호 단서는 고등교육법 제14조 제1항·제2항에 따른 교원(이하 ‘대학 교원’이라 한다)의 경우 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있도록 규정하고 있다.
- 교원이 사인으로서 정치적 자유권을 행사하게 되면 직무수행에 있어서도 정치적 중립성을 훼손하게 된다고 볼 수 없는 점은 대학 교원과 동일하다. 학생들을 민주시민으로 양성하기 위한 교육과 훈련은 초·중등학교에서부터 이루어지는 것이므로, 직무의 본질이나 내용을 고려하더라도 정당의 설립·가입과 관련하여 대학 교원과 교원을 달리 취급할 합리적인 이유가 있다고 보기 어렵다.
- 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분은 나머지 청구인들의 평등권을 침해한다.

□ 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분에 대한 반대의견(재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석)
[명확성원칙 위배 여부]
- 입법자가 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분에 의하여 규율하려는 대상은 ‘정치단체’이고, 그 전형적·구체적인 사례가 바로 앞서 열거된 ‘정당’이다. 부단히 변화하는 정치환경에서 자율적인 형성과 운영을 본질로 하는 정치조직의 유동성을 고려할 때, 입법자가 규율이 필요한 ‘정치단체’를 구체적으로 미리 열거하는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란하다.
- 오늘날 정치활동은 정당 또는 당파적 기반 아래 활동하는 사람을 중심으로 이루어지므로, 특정 사회 문제에 대한 의견을 공표하는 것을 넘어, 특정 정당이나 특정 정치인을 지지·반대하는 단체는 정치성을 뚜렷하게 지닌 것으로 볼 수 있다. 교원이 이와 같은 단체의 결성에 관여하거나 가입하는 경우, 교육현장에 혼란을 초래할 수 있고, 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성에 대한 국민의 신뢰가 흔들릴 수 있으므로, 이는 제한되어야 한다.
- 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성을 선언한 헌법의 취지, 국가공무원법조항의 입법목적 그리고 관련 규범들과의 관계 등을 종합적으로 고려하면, 국가공무원법조항에서 가입 등을 금지하는 ‘정치단체’는 ‘특정 정당이나 특정 정치인을 지지·반대하는 단체로서 그 결성에 관여하거나 가입하는 경우 공무원의 정치적 중립성 및 교육의 정치적 중립성을 훼손할 가능성이 높은 단체’로 한정할 수 있다. 따라서 ‘정치단체’의 범위가 지나치게 광범위하다거나 법관의 해석에 의하여 무한히 확대될 위험이 있다고 보기 어렵다.
- 더욱이 국가공무원법조항의 수범자는 일반 국민이 아니라 교원이므로, 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 교원이라면 국가공무원법조항 중 ‘정치단체’의 의미내용을 충분히 이해할 수 있다.
- 위 조항은 명확성원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
[과잉금지원칙 위배 여부]
- 정당은 정치적 결사의 한 종류이므로, 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분에서 살펴본 논거는 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분에도 그대로 적용될 수 있다.
- ‘정치단체’를 ‘특정 정당이나 특정 정치인을 지지·반대하는 단체로서 그 결성에 관여하거나 가입하는 경우 공무원 및 교육의 정치적 중립성을 훼손할 가능성이 높은 단체’라고 해석하는 이상, 위 조항의 규율 범위가 지나치게 광범위하여 과잉금지원칙에 위배된다고 보기도 어렵다.
- 위 조항은 과잉금지원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

□ 결정의 의의
○ 이 사건에서 헌법재판소는 교원이 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입하는 행위를 금지한 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분은 헌법에 위반된다고 판단한 반면, 교원이 정당의 결성에 관여하거나 이에 가입하는 행위를 금지한 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였다.
○ 국가공무원법조항 중 ‘그 밖의 정치단체’에 관한 부분은 명확성원칙에 위배된다는 재판관 3인의 의견, 명확성원칙 및 과잉금지원칙에 위배된다는 재판관 3인의 의견에 따라 위헌결정을 하였다.
○ 정당법조항 및 국가공무원법조항 중 ‘정당’에 관한 부분은 국가공무원이 정당의 발기인 및 당원이 되는 것을 금지하는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 판단한 헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710 결정 및 헌재 2014. 3. 27. 2011헌바42 결정을 그대로 유지하였다.
○ 사립학교 교원인 청구인의 심판청구는 청구기간이 도과되었다는 이유로 각하되어, 교육공무원인 청구인들의 심판청구에 대하여만 본안 판단이 이루어졌다.

헌법재판소는 2020. 4. 23. 재판관 8:1의 의견으로, 피청구인들이 2015. 11. 14. 19:00경 종로구청입구 사거리에서 살수차를 이용하여 물줄기가 일직선 형태로 청구인 백○○에게 도달되도록 살수한 행위는 청구인 백○○의 생명권 및 집회의 자유를 침해한 것으로서 헌법에 위반됨을 확인하는 결정을 선고하였다. [위헌]
나머지 청구인들의 각 심판청구 및 청구인 백○○의 나머지 심판청구는 모두 각하하였다. [각하]
이에 대하여 청구인 백○○의 공동심판참가신청은 존재하지 않거나 부적법하다는 재판관 이종석의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인 백○○는 2015. 11. 14. 민중총궐기 집회(이하 ‘이 사건 집회’라 한다)에 참여하였다가, 종로구청입구 사거리에서 경찰관들이 직사살수한 물줄기에 머리 등 가슴 윗부분을 맞아 넘어지면서 상해를 입고 약 10개월 동안 의식불명 상태로 치료받다가 2016. 9. 25. 사망하였다. 피청구인들은 이 사건 집회 당시 위 경찰관들을 지휘한 서울지방경찰청장 및 서울지방경찰청 기동본부 제4기동단장이다.
○ 청구인 백○○의 배우자와 자녀들인 기존 청구인들은 2015. 12. 10. ‘위 직사살수행위는 청구인 백○○ 및 기존 청구인들의 생명권, 신체의 자유, 표현의 자유, 인격권, 행복추구권, 인간으로서의 존엄과 가치, 집회의 자유 등을 침해하여 헌법에 위반되고, ‘경찰관 직무집행법’ 제10조 제4항, 제6항, ‘위해성 경찰장비의 사용기준 등에 관한 규정’ 제13조 제1항, 경찰장비관리규칙 제97조 제2항, ‘살수차 운용지침’ 제2장 중 직사살수에 관한 부분은 헌법에 위반된다.’라고 주장하면서, 위 직사살수행위 및 그 근거법령의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
○ 기존 청구인들은 2015. 12. 18. 청구인 백○○를 청구인으로 추가해 달라는 취지의 청구인추가신청서를 제출하였다. 청구인들은 2016. 1. 7. 위 청구인추가신청이 청구인 백○○를 주위적 청구인으로, 기존 청구인들을 예비적 청구인으로 한 공동심판추가신청임을 밝히면서 청구취지를 변경하는 내용의 보정서를 제출하였다. 그 후 기존 청구인이 2016. 4. 18. 청구인 백○○의 성년후견인으로 선임되었고, 청구인들은 2016. 8. 2. 청구인 백○○의 소송행위를 추인하는 취지의 준비서면을 제출하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 피청구인들이 2015. 11. 14. 19:00경 종로구청입구 사거리에서 살수차를 이용하여 물줄기가 일직선 형태로 청구인 백○○에게 도달되도록 살수한 행위(이하 ‘이 사건 직사살수행위’라 한다) 및 ‘경찰관 직무집행법’(2014. 5. 20. 법률 제12600호로 개정된 것) 제10조 제4항, 제6항, 구 ‘위해성 경찰장비의 사용기준 등에 관한 규정’(1999. 11. 27. 대통령령 제16601호로 제정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30328호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항, 경찰장비관리규칙(2014. 4. 28. 경찰청훈령 제732호로 개정된 것) 제97조 제2항, ‘살수차 운용지침’(2014. 4. 3.) 제2장 중 직사살수에 관한 부분(이하 위 조항들을 합하여 ‘이 사건 근거조항들’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
[심판대상조항]
경찰관 직무집행법(2014. 5. 20. 법률 제12600호로 개정된 것)
제10조(경찰장비의 사용 등) ④ 위해성 경찰장비는 필요한 최소한도에서 사용하여야 한다.
⑥ 위해성 경찰장비의 종류 및 그 사용기준, 안전교육·안전검사의 기준 등은 대통령령으로 정한다.
구 위해성 경찰장비의 사용기준 등에 관한 규정(1999. 11. 27. 대통령령 제16601호로 제정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30328호로 개정되기 전의 것)
제13조(가스차·살수차·특수진압차·물포의 사용기준) ① 경찰관은 불법집회·시위 또는 소요사태로 인하여 발생할 수 있는 타인 또는 경찰관의 생명·신체의 위해와 재산·공공시설의 위험을 억제하기 위하여 부득이한 경우에는 현장책임자의 판단에 의하여 필요한 최소한의 범위안에서 가스차 또는 살수차를 사용할 수 있다.
경찰장비관리규칙(2014. 4. 28. 경찰청훈령 제732호로 개정된 것)
제97조(특별관리) ② 제1항의 장비를 사용할 때에는 다음 각호의 안전수칙을 준수하여야 한다.
1. 특수진압차
가. 최루탄 발사대의 각도가 15도 이상인지 확인 후 사용하여야 한다.
나. 가스액류는 화기에 주의한다.
2. 가스차
가. 최루탄 발사대의 발사각도가 15도 이상에서 발사되는지 확인 후 사용한다.
나. 다연발탄 발사시는 시위대 상공으로 발사하여야 한다.
다. 가스액류는 인화성 물질이므로 화기에 주의하여야 한다.
라. 최루액과 연막액은 3:1로 혼합하여 사용하는 것을 원칙으로 한다.
마. 가스차는 항상 진압부대의 보호 속에서 운용되어야 하며 후진시에는 유도요원의 유도에 따라 운용한다.
3. 살수차
가. 살수차를 사용하기 전에 경고방송과 경고살수를 통하여 자진해산을 유도하여야 한다.
나. 살수차 사용시 시위대의 거리와 수압 등은 제반 현장상황을 고려하여 집회시위관리에 필요한 최소한도로 하여야 한다.
다. 살수차의 관리·운용에 관하여 이 장에서 정하지 아니한 사항은 「살수차 운용지침」에 따른다.
살수차 운용지침(2014. 4. 3.)
제2장 살수차의 사용
3. 집회시위현장 살수차 운용방법
나. 살수 방법
3) 직사살수
가) 살수요령: 물줄기가 일직선 형태로 되게 하고, 물살세기 3,000rpm(15bar) 이하로 살수한다.
나) 사용요건
(1) 도로 등을 무단점거하여 일반인의 통행 또는 교통소통을 방해하고 경찰의 해산명령에 따르지 아니하는 경우
(2) 쇠파이프·죽봉·화염병·돌 등 폭력시위용품을 소지하거나 경찰관 폭행 또는 경력과 몸싸움 하는 경우
(3) 차벽 등 폴리스라인의 전도·훼손·방화를 기도하는 경우

□ 결정주문
○ 피청구인들이 2015. 11. 14. 19:00경 종로구청입구 사거리에서 살수차를 이용하여 물줄기가 일직선 형태로 청구인 백○○에게 도달되도록 살수한 행위는 청구인 백○○의 생명권 및 집회의 자유를 침해한 것으로서 헌법에 위반됨을 확인한다.
○ 나머지 청구인들의 각 심판청구 및 청구인 백○○의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

□ 이유의 요지
● 청구인 백○○의 신청에 대한 판단
○ 청구인 백○○의 신청취지 중 이 사건 근거조항들에 대한 헌법소원심판청구 부분은 기존 청구인들의 청구와 동일한 법령에 대한 헌법소원심판으로서 이 사건 근거조항들이 위헌으로 결정될 경우 그 효력이 상실되어 그 위헌결정의 효력이 청구인들 모두에게 미치게 되므로, 그 목적이 기존 청구인들과 청구인 백○○에게 합일적으로 확정되어야 할 경우에 해당한다.
○ 청구인 백○○의 신청취지 중 이 사건 직사살수행위에 대한 헌법소원심판청구 부분은, ① 헌법소원심판청구서에서 이 사건 직사살수행위가 청구인 백○○의 기본권을 침해하여 헌법에 위반된다는 결정을 청구하고 있었던 점, ② 청구인 백○○는 이 사건 직사살수행위의 직접 상대방으로서 법적 관련성이 인정되는 점, ③ 참가신청의 적법 여부는 참가신청 당시를 기준으로 판단하는 점 등을 종합하면, 기존 청구인들의 청구와 동일한 공권력의 행사로 인하여 동일한 기본권을 침해받아 위헌임의 확인을 구하는 헌법소원심판으로서, 그 위헌확인결정은 모든 국가기관과 지방자치단체를 기속하므로 그 목적이 기존 청구인들과 청구인 백○○에게 합일적으로 확정되어야 할 경우에 해당한다.
○ 그렇다면 청구인 백○○는 당초에 기존 청구인들이 그 침해를 주장한 기본권의 주체로서 계속 중인 심판에 공동청구인으로 참가할 것을 신청하였다고 볼 수 있고, 합일확정의 필요가 인정되므로, 청구인 백○○의 신청은 헌법재판소법 제40조 제1항 및 민사소송법 제83조 제1항에 의한 적법한 공동심판참가신청으로 선해한다.
● 적법요건에 대한 판단
가. 기존 청구인들의 이 사건 직사살수행위에 대한 심판청구
○ 청구인 백○○의 배우자와 자녀들인 기존 청구인들은 이 사건 직사살수행위의 직접 상대방이 아닌 제3자에 해당한다. 따라서 이 부분 심판청구는 기본권 침해의 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
나. 청구인들의 이 사건 근거조항들에 대한 심판청구
○ 청구인들이 주장하는 기본권의 침해는 이 사건 근거조항들이 아니라 구체적 집행행위인 ‘직사살수행위’에 의하여 비로소 발생하는 것이다. 따라서 이 부분 심판청구는 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 없으므로 부적법하다.
다. 청구인 백○○의 이 사건 직사살수행위에 대한 심판청구
○ 이 사건 직사살수행위는 이미 종료되었고, 청구인 백○○는 2016. 9. 25. 사망하였으므로, 이 부분 심판청구는 주관적 권리보호이익이 소멸하였다. 그러나 직사살수행위는 사람의 생명이나 신체에 중대한 위험을 초래할 수 있는 공권력 행사에 해당하고, 헌법재판소는 직사살수행위가 헌법에 합치하는지 여부에 대한 해명을 한 바 없으므로, 심판의 이익을 인정할 수 있다.
○ 청구인 백○○가 침해받았다고 주장하는 기본권인 생명권, 집회의 자유 등은 일신전속적인 성질을 가지므로 승계되거나 상속될 수 없어, 기본권의 주체가 사망한 경우 그 심판절차가 종료되는 것이 원칙이다. 그러나 이 부분 심판청구의 심판의 이익이 인정되고, 청구인 백○○는 이 사건 직사살수행위로 인하여 이 사건 심판절차의 계속 중 사망에 이르렀으므로, 예외적으로 이 부분 심판청구는 종료된 것으로 볼 수 없다.
● 본안에 대한 판단
○ 이 사건 직사살수행위는 불법 집회로 인하여 발생할 수 있는 타인 또는 경찰관의 생명·신체의 위해와 재산·공공시설의 위험을 억제하기 위하여 이루어진 것이므로 그 목적이 정당하다.
○ 이 사건 직사살수행위 당시 청구인 백○○는 살수를 피해 뒤로 물러난 시위대와 떨어져 홀로 경찰 기동버스에 매여 있는 밧줄을 잡아당기고 있었다. 따라서 이 사건 직사살수행위 당시 억제할 필요성이 있는 생명·신체의 위해 또는 재산·공공시설의 위험 자체가 발생하였다고 보기 어려우므로, 수단의 적합성을 인정할 수 없다.
○ 직사살수는 물줄기가 일직선 형태가 되도록 시위대에 직접 발사하는 것이므로 생명과 신체에 치명적인 결과를 가져올 수 있다. 따라서 직사살수는 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위험이 명백히 초래되었고, 다른 방법으로는 그 위험을 제거할 수 없는 경우에 한하여 이루어져야 한다. 부득이 직사살수를 하는 경우에도, 구체적인 현장 상황을 면밀히 살펴보아 거리, 수압 및 물줄기의 방향 등을 필요한 최소한의 범위 내로 조절하여야 한다.
○ 피청구인 서울지방경찰청장은 이 사건 집회 당시 경찰 인력, 장비 운용, 안전 관리 등을 총괄 지휘하였고, 피청구인 서울지방경찰청 기동본부 제4기동단장은 이 사건 집회 당시 종로구청입구 사거리의 경찰 인력, 장비 운용, 안전 관리를 총괄 지휘하였다. 살수차의 사용을 명령하는 지위에 있는 피청구인들로서는 우선 시위대의 규모, 시위 방법, 위험한 물건을 소지하고 있는지 여부, 경찰관과 물리적 충돌이 있는지 여부, 살수차의 위치 및 시위대와의 거리, 시위대에 이루어진 살수의 정도와 그로 인하여 부상자가 발생하였는지 여부 등 구체적인 현장 상황을 정확하게 파악하여야 한다. 다음으로, 위와 같은 사실관계를 기초로 하여 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위험이 명백히 초래되었고, 다른 방법으로는 그 위험을 제거할 수 없는지 여부를 신중히 판단하여야 한다. 위와 같은 직사살수의 필요성이 인정된다면, 그 위험을 제거하기 위하여 필요한 최소한의 직사살수의 시기, 범위, 거리, 방향, 수압, 주의사항 등을 구체적으로 지시하여야 한다. 또한 현장 상황의 변경을 예의주시하여 직사살수의 필요성이 소멸하였거나 과잉 살수가 이루어지는 경우에는 즉시 살수의 중단, 물줄기의 방향 및 수압 변경, 안전 요원의 추가 배치 등을 지시할 의무가 있다.
○ 앞서 본 바와 같이 청구인 백○○의 행위로 인하여 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위험이 명백하게 초래되었다고 볼 수 없어 이 사건 직사살수행위의 필요성을 인정할 수 없다. 오히려 이 사건 집회 현장에서는 시위대의 가슴 윗부분을 겨냥한 직사살수가 지속적으로 이루어져 인명 피해의 발생이 우려되는 상황이었으므로, 피청구인들로서는 과잉 살수의 중단, 물줄기의 방향 및 수압 변경, 안전 요원의 추가 배치 등을 지시할 필요가 있었다.
○ 한편 이 사건 당시 야간에 비가 오고 있었고, 이 사건 직사살수행위를 한 살수차는 추가로 긴급 투입되었기 때문에 살수요원들이 현장 상황을 제대로 파악할 겨를이 없었으며, 살수구 노즐을 조작하는 조이스틱의 고장으로 물줄기 이동을 위한 미세 조정이 어려웠고, 살수압 제한 장치의 고장으로 물살세기 조절도 쉽지 않은 상황이었다.
○ 그럼에도 불구하고 피청구인들은 현장 상황을 제대로 확인하지 않은 채, 위 살수차를 배치한 후 단순히 시위대를 향하여 살수하도록 지시하였다. 그 결과 청구인 백○○의 머리와 가슴 윗부분을 향해 약 13초 동안 강한 물살세기로 직사살수가 계속되었다. 이로 인하여 청구인 백○○는 상해를 입고 약 10개월 동안 의식불명 상태로 치료받다가 2016. 9. 25. 사망하였다. 그러므로 이 사건 직사살수행위는 침해의 최소성에 반한다.
○ 이 사건 직사살수행위를 통하여 청구인 백○○가 홀로 경찰 기동버스에 매여 있는 밧줄을 잡아당기는 행위를 억제함으로써 얻을 수 있는 공익은 거의 없거나 미약하였던 반면, 청구인 백○○는 이 사건 직사살수행위로 인하여 사망에 이르렀으므로, 이 사건 직사살수행위는 법익의 균형성도 충족하지 못하였다.
○ 이 사건 직사살수행위는 과잉금지원칙에 반하여 청구인 백○○의 생명권 및 집회의 자유를 침해하였다.

□ 재판관 이종석의 청구인 백○○의 심판청구 부분에 관한 반대의견
○ 이 사건 심판청구서에 따른 심판대상에 청구인 백○○의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부가 포함되어 있다고 볼 수 없다. 이 사건 심판청구서의 청구취지 제1항의 괄호 안에 ‘사건 외 백○○의 생명권을 비롯하여’ 라는 문구가 있으나, 이는 청구인 백○○의 기본권을 침해하는지 여부가 기존 청구인들의 심판청구에서 선결문제가 됨을 표시하기 위한 것으로 이해되고, 기존 청구인들은 청구이유에서 자신들의 기본권 침해만을 주장하였으며, 2015. 12. 18.자 청구인추가신청서에서 ‘청구인들의 착오로 백○○를 청구인에 포함하지 않았다.’라고 기재하였기 때문이다.
○ 또한 민사소송법 제83조에 의한 공동심판참가를 위한 청구인 백○○의 신청행위 자체가 존재하지 않는다. 2015. 12. 18.자 청구인추가신청서에 첨부된 청구인 백○○ 명의의 동의서는 기존 청구인들의 추가허가신청에 동의한다는 소극적 의사를 표시한 것에 불과하고, 2016. 1. 7.자 보정서는 법적 근거를 민사소송법 제70조로 명시하고 있으며, 2016. 8. 2.자 준비서면에서도 청구인 백○○가 청구인이 되는 법적 근거에 관하여 달리 주장하지 않았기 때문이다.
○ 법정의견과 같이 청구인 백○○가 민사소송법 제83조에 의한 공동심판참가를 신청한 것으로 선해한다고 하더라도, 그 공동심판참가신청은 참가요건을 갖추지 못하여 부적법하다. 먼저, 이 사건 근거조항들에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 없다. 다음으로, 이 사건 직사살수행위에 대한 심판청구는 기존 청구인들과 다른 기본권의 침해를 주장하는 것이어서 심판대상(소송물)이 동일하지 않고, 기존 청구인들에 대한 인용결정의 효력이 청구인 백○○에게 직접 미치지 않으므로, 합일확정의 필요를 인정할 수 없다.
○ 따라서 이 사건 직사살수행위와 근거조항들에 대한 청구인 백○○의 공동심판참가신청은 존재하지 않거나 부적법하다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 2018. 5. 31. 2015헌마476 결정에서, 최루액을 물에 혼합한 용액을 살수차를 이용하여 청구인들에게 살수한 행위(혼합살수행위)가 법률유보원칙에 반하여 청구인들의 신체의 자유 및 집회의 자유를 침해하였다고 판단하였다.
○ 이 사건은 살수차를 이용하여 물줄기가 일직선 형태로 청구인에게 도달되도록 살수한 행위(직사살수행위)가 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 생명권과 집회의 자유를 침해하였다고 판단하면서, 직사살수행위가 헌법에 합치되기 위한 요건을 제시하였다는 점에서 그 의의가 있다.