경찰 헌법

공청회절차

1. 공청회절차 의의(제2조 제6호)

공청회는 행정청이 공개적인 토론을 통하여 어떠한 행정작용에 대하여 당사자, 전문지식과 경험을 가진 자 그 밖에 일반인으로부터 의견을 널리 수렴하는 절차를 말한다(제2조 제6호).

공청회절차는 행정 처분과정에서도 인정되는 절차이다. 뿐만 아니라 행정입법절차, 행정예고절차에서도 사용된다. 행정절차법은 처분절차의 일부로서 공청회절차를 규정하고 있다. 행정절차법에 따르면 행정입법절차에서도 공청회절차(제45조)를 그리고 행정예고절차에서도 공청회절차를(제47조) 각각 준용하도록 규정하고 있다.

공청회절차는 불이익처분만의 절차는 아니다. 처분이 특정인에게 불이익을 주는 처분인가와 상관없이 처분의 영향이 광범위한 경우에 실시된다. 공청회 절차는 처분 상대방이 되는 당사자 권리구제에 주안점을 두는 절차가 아니다. 물론 공청회과정에서 당사자의 권리구제가 될 수 있다. 공청회절차의 궁극적인 목적은 널리 의견을 수렴하는 절차로서 많은 이들에 대한 공통 이익을 도모하는데 주안점이 있다.

2. 공청회 개최통지(제38조)

공청회가 개최된다는 사실에 대한 통지가 먼저 이루어져야 한다. 공청회의 개최통지는 공청회개최 14일 전까지 이루어져야 한다. 공청회는 공개적인 토론을 요구하는 절차이며, 널리 의견을 수렴하는 절차이다. 따라서 공청회 개최 사실은 당사자에게 통지되어야 할 뿐만 아니라 최대한 널리 알려져야 한다. 이를 위해서는 관보․공보 또는 일간신문 따위에 공고하는 방법이 예시되어 있다. 공지 내용은 ① 제목, ② 일시 및 장소. ③ 주요 내용, ④ 발표자에 관한 사항, ⑤ 발표신청 방법 및 신청기한, ⑥ 정보통신망을 통한 의견제출, ⑦ 그 밖에 공청회 개최에 필요한 사항이다(제38조).

3. 전자 공청회(제38조의2)

행정청은 공청회와 병행하여서만 정보통신망을 이용한 공청회를 실시할 수 있다(제38조의 2 제1항). 행정청은 전자공청회를 실시하는 경우 의견제출 및 토론 참여가 가능하도록 적절한 전자적 처리능력을 갖춘 정보통신망을 구축·운영하여야 한다(제38조의2 제2항). 전자공청회를 실시하는 경우에는 누구든지 정보통신망을 이용하여 의견을 제출하거나 제출된 의견 등에 대한 토론에 참여할 수 있다(제38조의2 제3항).

4. 공청회 절차(제39조)

공청회는 청문과는 다른 방식으로 진행되는 정식행정절차이다. 공청회는 행정절차법이 규정된 요건을 준수하여 엄격하게 진행되어야 한다.

(1) 공청회의 주재자 및 발표자의 선정(제38조의3)

공청회의 주재자는 해당 공청회의 사안과 관련된 분야에 전문적 지식이 있거나 그 분야에 종사한 경험이 있는 사람 중에서 행정청이 지명하거나 위촉하는 사람으로 한다(제38조의3 제1항). 공청회의 발표자는 발표를 신청한 사람 중에서 행정청이 선정한다. 다만, 발표를 신청한 사람이 없거나 공청회의 공정성을 확보하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 다음의 사람 중에서 지명하거나 위촉할 수 있다. ① 해당 공청회의 사안과 관련된 당사자등, ② 해당 공청회의 사안과 관련된 분야에 전문적 지식이 있는 사람, ③ 해당 공청회의 사안과 관련된 분야에 종사한 경험이 있는 사람이다(제38조의3 제2항). 행정청은 공청회의 주재자 및 발표자를 지명 또는 위촉하거나 선정할 때 공정성이 확보될 수 있도록 하여야 한다(제38조의3 제3항). 공청회의 주재자, 발표자, 그 밖에 자료를 제출한 전문가 등에게는 예산의 범위에서 수당 및 여비와 그 밖에 필요한 경비를 지급할 수 있다(제38조의3 제4항).

(2) 공청회 절차

공청회의 주재자는 공청회를 공정하게 진행하여야 하며, 공청회의 원활한 진행을 위하여 발표 내용을 제한할 수 있고, 질서유지를 위하여 발언 중지 및 퇴장 명령 등 안전행정부장관이 정하는 필요한 조치를 할 수 있다(제39조 제1항). 발표자는 공청회의 내용과 직접 관련된 사항에 대하여만 발표하여야 한다(제39조 제2항). 공청회의 주재자는 발표자의 발표가 끝난 후에는 발표자 상호간에 질의 및 답변을 할 수 있도록 하여야 하며, 방청인에게도 의견을 제시할 기회를 주어야 한다(제39조 제3항).

공청회는 발표자의 발표, 발표자 상호간 질의와 답변, 방청인이 하는 의견제시와 같은 순서로 진행된다. 발표자는 공청회의 내용과 직접 관련된 사항에 한하여 발표하여야 한다. 발표자가 공청회의 내용과 무관한 사항을 발표하는 경우에는 공청회의 진행자는 이를 제한할 수 있다. 발표자가 여러 사람인 경우에는 공청회진행자는 발표자 상호간에 질의와 답변을 할 기회를 제공하여야 한다. 공청회진행을 원활하게 하기 위하여 발표자 상호간의 질의와 답변은 모든 발표자의 발표가 끝난 후에 이루어짐이 원칙이다.

공청회 진행자는 방청인에게도 의견을 제시할 기회를 주어야 한다. 발표자 상호간의 질의와 답변과 방청인의 의견도 공청회의 내용과 직접 관련된 사항에 한정된다. 공청회 주재자는 공청회를 공정하게 진행할 의무를 진다. 따라서 공청회의 원활한 진행을 위하여 필요한 경우에는 발표자․토론자․방청인은 공청회주제와 무관한 내용의 진술, 반복된 진술, 상호 비방하는 진술을 제한할 수 있다. 또한 질서유지를 위하여 필요한 조치를 할 수 있다.

5. 공청회 결과의 반영(제39조의 2)

공청회 주재자는 공청회가 종료된 경우에는 그 결과를 세심하게 정리하여 행정청에게 제출하여야 한다. 행정청은 처분을 할 때에 공청회, 전자공청회 및 정보통신망 등을 통하여 제시된 사실 및 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다(제39조의 2). 이 경우 행정청은 공청회에서 제시된 객관적 사실과 주관적 의견을 구체적으로 검토하고 이들 사실과 의견을 평가하여 처분을 함에 있어 반영할 것인가를 결정하여야 한다.

다만 행정절차법은 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우라고 규정하여 행정청에게 광범위한 재량권을 부여하고 있다. 행정청은 이 재량권을 행사시에 재량권 외적한계와 내적 한계를 준수하여야 할 것이다.

① 공청회의 결과는 공청회의 실시에 관하여 규정된 법령이 추구하는 목적에 부합하도록 반영되어야 한다. 법령이 추구하는 목적과 현저히 다르게 공청회의 결과가 일방적으로 무시된 경우에는 재량권의 한계를 벗어난 흠이 있는 처분이 된다.

② 공청회의 결과에 대한 판단은 비례의 원칙, 평등의 원칙, 비교와 형량 원칙과 같은 법원칙을 준수하여야한다. 공청회의 결과에 대한 판단이 법원칙 한계를 벗어난 경우에는 흠이 있는 처분이 된다.

6. 공청회의 법적 효과

(1) 공청회 개최의무를 위반한 경우

행정청이 공청회개최의무를 위반한 경우가 문제된다. 행정절차법은 행정청에게 다른 법령에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우에는 반드시 공청회를 개최하여야 할 의무를 부여하고 있다. 따라서 법령이 공청회를 하도록 규정하고 있음에도, 공청회를 개최하지 아니한 경우에는 위법한 행정작용이 된다. 행정입법의 경우 그 위법성이 인정되며, 처분 경우에는 취소의 대상이 된다. 그 반면에 다른 법령이 공청회를 개최할 것을 규정하지 아니한 경우에는 행정청은 스스로의 판단에 따라 공청회의 필요성여부를 결정하게 된다. 이 경우 공청회가 필요한지의 판단은 행정청이 재량으로 결정하여야 한다. 공청회가 필요하다고 인정됨에도 불구하고 행정청이 공청회를 개최하지 아니한 경우 행정작용의 위법성을 인정할 수는 없다.

(2) 공청회 개최 통지의 요거을 결여한 경우

공청회의 개최를 위한 통지의 요건을 결여한 경우도 문제가 된다. 공청회 개최 5일 전에 공청회개최통지를 한 경우와 같이 14일의 법정기간을 위반한 경우이다. 또는 널리 공고를 하지 아니한 경우도 문제가 된다. 필수적인 공고사항이 공고되지 아니한 경우처럼 행정절차법이 규정한 공청회의 통지요건을 위배한 경우는 공청회를 개최하지 아니한 것과 동일한 법적 효과를 미친다.

(3) 발표자 선정 또는 진행상의 문제

공청회 개최시 발표자의 선정이 심히 공정성을 잃은 경우도 문제가 된다. 예컨대 폐기물처리장의 입지선정을 위하여 공청회를 하는 경우, 입지선정에 찬성하는 입장의 발표자만을 발표자로 선정하여 일방적으로 선정사실을 통고하는 절차를 취하는 경우는 그 위법성이 인정된다. 마찬가지로 공청회 주재자 선정이 심히 공정성을 잃은 경우도 문제가 된다.

공청회가 현저하게 공정성을 잃고 편파적으로 진행된 경우도 문제가 된다. 공청회의 주재자가 일방적인 찬성의견만을 발표하도록 하고, 반대의견의 경우에는 발표, 질의, 답변의 기회를 봉쇄한 경우에는 그 위법성이 인정된다.

공청회의 효과에 대한 판단은 많은 사람의 이해관계가 충돌할 염려가 있는 행정과정에 대하여 국민의 참여가 촉진되고, 행정청과 국민간에 공감대가 형성된다. 이로써 공정성․신뢰성․투명성이 확보될 수 있도록 공청회절차가 운영되어야 한다.