경찰 헌법

행정상 입법예고의 요건과 절차

정부입법권의 보장과 행정입법의 폭증은 필연적으로 그 통제수단의 보완을 요구하고 있다. 법령의 경우에는 정부 내의 법제전문기관인 법제처의 사전심사를 거쳐 공포되고, 입안심사기준 등을 통해 법제정행위의 통일적 기준의 마련, 정부입법에 대한 행정부 내부의 사전통제 등은 바람직한 현상으로 볼 수 있다. 행정상 입법예고를 함으로써 행정입법에 대한 사전통제기능이 수행된다.

1. 행정상 입법예고의 의미

(1) 행정상 입법예고의 의미

행정상 입법예고절차는 행정입법의 과정에서 법령안의 내용을 국민에게 사전에 공개하고 국민이 이에 대하여 의견을 반영시킬 수 있도록 하는 절차를 의미한다. 행정에 의한 입법작용을 통제하기 위해서 다양한 제도적 장치가 마련되어 있다. 특히 절차통제로서 행정절차법에 의한 행정상 입법예고제도나 의견제출제도는 법치주의를 실현하기 위해 행정입법과정에서 실현하는 제도이다. 행정입법절차에서 국민의 참여방안을 마련하는 것은 행정과정의 객관성과 투명성을 확보하여 공정성과 민주성을 담보하기 위한 노력이다. 이러한 노력은 행정의 집행과정에서 조정과 배분의 가중부담을 경감시키고 시민과 행정 또는 시민상호간의 대화의 기반을 구축하는데 기여한다.

행정상 입법예고제도는 ① 행정입법안의 내용을 사전에 국민에게 공개하고 국민의 참여를 도모함으로써 입법과정에서의 투명성을 보장하고 법령의 실효성을 확보할 수 있고, ② 법령안에 대한 국민의 의견을 수렴함으로써 효과적인 입법을 도모하며, ③ 국민의 입법과정에 대한 참여기회의 부여를 통하여 정부정책의 정당성을 확보할 수 있고, ④ 입법내용의 민주화를 통하여 국민적 공감대를 형성하여 법령의 실효성을 높임으로써 국가정책수행의 효율성을 높일 수 있다.

국민의 의견제출에도 도움이 된다. 왜냐하면 정보가 없는 상태에서는 국민들이 자신들의 생각이나 의견을 생각해내기가 어렵기 때문이다. 행정상 입법예고를 통해서 국민의 자신의 의견을 제출할 수 있는 기회가 주어진다.

(2) 행정상 입법예고의 요건(제41조)

1) 입법예고 대상이 되는 법령의 범위

행행정상 입법예고 대상이 되는 법령은 법률․대통령령․총리령과 부령, 자치법규가 포함된다.

법제처장은 입법예고를 하지 아니한 법령안의 심사 요청을 받은 경우에 입법예고를 하는 것이 적당하다고 판단할 때에는 해당 행정청에 입법예고를 권고하거나 직접 예고할 수 있다(제41조 제3항). 그리고 입법안을 마련한 행정청은 입법예고 후 예고내용에 국민생활과 직접 관련된 내용이 추가되는 등 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우에는 해당 부분에 대한 입법예고를 다시 하여야 한다(제41조 제4항).

2) 행정상 입법예고 예외 사유

법률․대통령령․총리령․부령․조례․규칙을 제정․개정 또는 폐지하고자 할 때에는 당해 입법안을 마련한 행정청은 이를 예고하여야 한다. 다만 예외적인 사유에 해당하는 경우에는 입법예고를 하지 않을 수 있다.

법령 변경에 대한 국민들의 알권리 보장과 의견수렴을 위하여 현행법에 따라 입법예고가 시행되고 있지만, 입법예고를 생략할 수 있는 사유가 행정부의 자의적인 기준에 따라 해석되다 보니 중요한 사안과 관련된 법령들이 입법예고를 거치지 않고 제정ㆍ개정되고 있는 실정이다.

행정절차법은 입법예고의 예외로서, ① 신속한 국민의 권리 보호 또는 예측 곤란한 특별한 사정의 발생 등으로 입법이 긴급을 요하는 경우, ② 상위 법령등의 단순한 집행을 위한 경우, ③ 입법내용이 국민의 권리·의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우, ④ 단순한 표현·자구를 변경하는 경우 등 입법내용의 성질상 예고의 필요가 없거나 곤란하다고 판단되는 경우, ⑤ 예고함이 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 있는 경우이다(제41조 제1항).

위와 같은 예외적인 경우에 관한 규정은 그 내용이 명확하지 아니하여 투명성의 원칙에 위배될 수 있다는 점에서 문제가 있다. 행정청의 판단권을 다소 광범위하게 인정한 것으로 행정청의 자의적인 해석이 개입될 여지가 존재한다. 그러므로 예외사유에 해당하는가의 여부는 매우 엄격하게 해석해야 한다.

2. 행정상 입법예고 절차

<표-2> 행정입법예고절차 흐름도

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(1) 행정상 입법예고 방법(제42조)

입법예고를 하는 행정청은 입법안의 취지와 주요내용만 예고할 수 있다. 또는 입법안 전문을 예고할 수도 있다. 법령안주관기관의 장은 입법예고의 대상을 중앙행정기관의 경우에는 관보에, 지방자치단체의 경우에는 공보에 게재하여야 한다. (제42조 제1항). 입법안의 취지와 주요내용만을 예고하는 경우에는 예고를 받은 국민은 입법안의 전문에 대하여 그 열람 또는 복사를 요청할 수 있다. 그리고 행정청은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다(제42조 제5항). 행정청은 대통령령을 입법예고하는 경우 국회 소관 상임위원회에 이를 제출하여야 한다(제42조 제2항). 행정청은 입법예고를 할 때에 입법안과 관련이 있다고 인정되는 중앙행정기관, 지방자치단체, 그 밖의 단체 등이 예고사항을 알 수 있도록 예고사항을 통지하거나 그 밖의 방법으로 알려야 한다(제42조 제3항). 행정청은 예고된 입법안에 대하여 전자공청회 등을 통하여 널리 의견을 수렴할 수 있다(제42조 제4항)

(2) 예고기간(제43조)

입법예고의 기간은 법령안을 주관하는 행정기관의 장이 예고할 때 정하되, 특별한 사정이 없으면 40일(자치법규는 20일) 이상으로 한다. 국민에게 의견제출을 위한 필요한 기간을 충분히 주기 위한 조치이다.

(3) 의견제출와 처리(제44조)

입법예고가 이루어지면 예고된 입법안에 대하여 의견이 있는 자는 그 의견을 제출하고, 입법주관기관은 그 의견을 반영하는 절차를 밟게 된다. 누구든지 예고된 입법안에 대하여 그 의견을 제출할 수 있다. 행정청은 의견의 접수기관 및 제출기간과 그 밖에 필요한 사항을 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 하며, 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없는 한 이를 존중하여 처리하고, 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하도록 하고 있다(제44조).

(4) 공청회(제45조)

법령안 주관기관의 장은 입법안에 대하여 공청회를 개최할 수 있다. 공청회는 행정청이 공개적인 토론을 통하여 어떠한 행정작용에 대하여 당사자, 전문지식과 경험을 가진 자 그 밖의 사람으로 부터 의견을 널리 수렴하는 절차를 말한다(행정절차법 제2조 제6호).

3. 행정상 입법예고 법적 효과

행정상 입법예고는 행정입법을 주관하는 행정청에 대한 법률적 의무가 된다.

① 입법예고의 사항에 명백히 해당함에도 불구하고 행정절차법의 규정에 위반하여 입법예고를 하지 않은 경우가 문제된다. 입법예고 없이 입법을 강행한 경우에는 행정절차법을 위반한 법령이 된다.

② 입법예고의 절차상 강행규정으로 제정된 절차적 요건을 정면으로 위배하고 입법이 이루어진 경우가 문제된다. 특히 ㉠ 특별한 사정이 없음에도 불구하고 40일 미만의 기간으로 정하는 경우. ㉡ 입법예고를 하면서 의견을 제출할 방법을 전혀 제시하지 않고, 제출할 방법을 일부러 알지 못하게 한 경우, ㉢ 행정청이 제출된 의견을 전혀 검토조차 않고 입법을 한 경우를 들 수 있다. 이러한 경우에는 강행법규 위반으로서 입법예고의 요건을 위반한 것이 된다.

입법예고규정에 위반한 법령의 효력을 행정청 스스로가 부인하지 않으면, 그 효력의 유무에 대한 판단은 법원이 담당한다. 우리나라의 경우 구체적 규범통제만이 허용된다. 그러므로 절차규정에 위반하여 제정된 법령에 근거한 처분이 특정인의 법률상 이익을 침해한 경우, 그 처분의 무효 또는 취소를 주장하는 소송을 제기하면서 근거법령의 무효확인을 함께 청구하여야 할 것이다.