행정지도의 의의와 종류

행정지도의 의의와 종류

 

1. 행정지도 의의

 

행정지도는 행정절차법에서 행정기관이 그 소관사무의 범위 안에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도․권고․조언 등을 하는 행정작용으로 정의하고 있다(행정절차법 제2조 제3호).

 

가. 행정기관이 행하는 행정작용

 

행정지도는 행정기관이 행하는 행정작용이다. 행정기관은 행정청과는 구분되는 개념이다. 행정청은 장관․청장․시장․군수과 같이 행정에 관한 의사를 결정하여 표시할 권한을 가진 기관이다. 행정기관은 행정사무를 행사하는 모든 기관이다. 행정청 보조기관은 행정기관으로서의 법적 지위를 가진다.

국민에 대하여 직접적인 명령과 강제와 같이 행하는 처분은 행정청의 의사표시를 필요로 한다. 따라서 처분의 경우 대외적 의사표시능력을 가진 행정청만이 발할 수 있다. 그 반면에 행정지도는 행정청이 아닌 행정기관이 행할 수 있다. 예컨대 건축허가는 시장만이 발할 수 있으나, 건축에 관한 행정지도는 시청의 건축사무를 담당하는 직원이 독자적으로 행할 수 있다.

 

나. 소관사무 범위이내의 행정작용

 

행정지도는 행정기관이 소관사무의 범위 안에서 행하는 행정작용이다. 따라서 모든 행정기관은 자신의 소관사무의 범위를 벗어나는 사항에 대하여는 행정지도를 하면 안 된다. 특히 다른 행정청이 행하는 허가와 같은 처분권한에 속하는 사항에 대하여 행하면 안 된다.

 

다. 일정한 행정목적의 실현을 위한 행정작용

 

행정지도는 일정한 행정목적을 실현하는 행정작용이다. 행정목적은 행정지도가 법령의 근거에서 이루어지는 경우에는 해당 법령이 추구하는 목적에 맞아야 한다. 행정지도가 직접 법령에 근거하지 아니하는 경우에는, 당해 행정기관이 설정한 소관사무가 성취하고자 하는 목적에 맞아야한다. 그러므로 행정목적 실현과 무관한 행정지도는 이루어져서는 안 된다. 물론 행정목적이 적법해야하며, 위법한 목적은 행정목적에 해당될 수 없다.

 

라. 특정인에 대한 행정작용

 

행정절차법은 행정지도는 특정인에게 행하는 행정작용임을 정의하고 있다. 하지만 행정지도가 특정인에 대한 행정지도라는 뜻이 불특정다수인에 대한 행정지도를 제외하는 개념은 아니다. 특정이 가능한 불특정의 다수에 대한 행정지도도 가능하다. 예컨대 부작용을 일으킬 수 있는 의약품에 대한 경고, 특정 식품의 사용에 대한 권고와 같이 일반적인 행정지도도 가능하다.

 

마. 비권력작용

 

행정지도는 명령․강제하는 작용이 아니라 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도․권고․조언과 같은 행정작용이다. 이러한 점에서 행정지도는 비권력작용에 해당한다.

행정지도는 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 하는 행정기관의 견해를 표시하는 작용이다. 행정지도의 법적 효과는 행정기관의 이와 같은 견해표시에 대하여 상대방이 일정한 협력을 행함으로써 달성된다. 이러한 점에서 행정기관의 견해의 표시와 상대방의 협력을 필요하지 아니하는 단순한 사실행위와는 구분된다.

행정지도로서 표시되는 행정기관의 견해는 아무런 직접적인 법률효과를 수반하지 않는다. 이러한 점에서 법률행위가 아닌 사실행위의 범주에 포함되며, 행정청의 권력적 의사표시인 처분과 구분된다.

 

2. 행정지도의 종류

 

가. 정책이나 계획의 목표달성 유도수단

 

행정영역에서 행정지도의 모습 하나는 각종 정책․계획의 촉진․달성의 수단으로 행하여지는 경우이다. 각종 정책이나 계획은 획일적․고정적인 것이 아니라, 국내외의 경제상황에 의해서 변동한다. 따라서 인․허가와 같은 획일적인 행정수단은 탄력적으로 대응할 수 없기 때문에 유연하게 대응하는 행정수단으로서 행정지도가 행하여진다.

 

나. 사전수단으로 인․허가의 보조수단

 

인․허가를 부여하기 전 단계에서 행정지도가 행하여지는 경우이다. 정식의 인․허가의 신청이 있는 경우 그 적부를 판단하기 이전에 행정지도를 행하고, 그 후에 인․허가와 같은 행정행위를 하는 것이다. 이러한 행정지도는 행정기관과 상대방으로서도 유익한 경우가 있다. 즉, 행정기관에서는 행정지도의 과정에서 인․허가의 요건에 해당되지 않는 각종의 고려요소를 포함하는 행정이 가능하고, 상대방도 행정지도의 과정에서 행정기관의 의향을 충분히 파악하게 된다. 이를 통해서 인․허가의 적부를 예측 가능할 수 있게 된다.

 

다. 조정기능으로 행정지도

 

중소기업자와 대기업간의 경제활동의 조정, 불황산업 조정과 같은 국민의 각종 경제활동간의 조정이 요청되는 경우를 볼 수 있다. 특히 이러한 조정은 인․허가와 같은 행정수단으로 행하기가 곤란하다. 따라서 행정지도의 특성을 활용하여, 권고․알선 등을 통한 조정은 유익할 수 있다.

 

라. 보호․조성적 행정지도

 

행정지도는 과학기술, 경제활동처럼 법에 의하여 오히려 탄력성을 해치는 경우와 같이 법령에 의한 규제가 친숙하지 않는 경우에 활용될 수 있다. 기술적․전문적 조언, 권고, 지도를 통해서 상대방을 보호․조장․조성하는 경우이다. 기술지도․경영지도가 대표적이다.