행정지도에 관한 사전적 절차통제 방안

행정지도에 관한 사전적 절차통제 방안

 

행정지도의 사전통제는 행정절차법에 따라 확보될 수 있다. 그동안 행정지도가 빈번히 발생함에도 법령상에는 절차적인 측면에서는 아무런 규정을 두고 있지 않았다. 행정지도의 공정성과 실효성을 보장하기 위해서는 실체법적 측면에서 기본적인 요건이나 내용 등을 법적인 규제 하에 두는 것이 바람직하다. 절차적 측면도 또한 규율할 필요성이 제기된다.

행정지도는 국민에 대하여 명령하거나 강제하는 처분이 아니다. 국민의 임의적 협력을 기대하는 단계이다. 행정지도 후속조치로서 다른 처분이 있기 전에는 행정지도 그 자체에 대한 취소소송과 같은 행정소송을 제기하기도 어렵다. 그러므로 행정지도과정에서는 행정지도의 한계를 준수하며, 국민은 자신의 의견을 개진할 수 있는 절차가 마련되어야한다.

 

행정지도절차 흐름도

•행정지도절차개념	행정기관이 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도․권고․조언등을 하는 행정작용에 있어 요구되는 절차
•행정지도의 방식	행정지도를 행하는 자는 그 상대방에게 당해 행정지도의 취지․내용 및 신분을 밝혀야 함.
•구술행정지도의 경우의 서면교부요구	행정지도가 구술로 이루어지는 경우에 상대방이 행정지도의 취지․내용과 행정지도를 하는 자의 신분등을 기재한 서면의 교부를 요구하는 경우 직무수행에 특별한 지장이 없는 한 교부하여야 함
•다수인을 대상으로 하는 행정지도	행정기관이 같은 행정목적을 실현하기 위하여 많은 상대방에게 행정지도를 하고자 하는 때에는 특별한 사정이 없는 한 행정지도에 공통적 내용이 되는 사항을 공표하여야 함
•행정지도에 대한 상대방의 의견제출	행정지도의 상대방은 당해 행정지도의 방식․내용 등에 관하여 행정기관에 의견제출을 할 수 있다.

 

 

1. 행정지도의 취지와 내용을 통지(제49조 제1항)

 

행정지도를 행하는 자는 상대방에게 행정지도의 취지와 내용을 밝혀야 한다. 투명성이 유지되어야 함을 명백히 하고 있다.

① 행정지도를 행하는 자는 행정지도의 취지를 밝혀야 한다. 행정지도의 취지는 행정지도를 행하는 목적과 이유를 의미한다. 행정기관은 행정지도의 목적과 이유를 상대방이 충분히 이해할 수 있고, 그 이해에 근거하여 협조할 수 있을 정도로 설명하여야 한다. 왜냐하면 행정지도의 상대방은 행정지도가 어떠한 목적으로 행해지는가, 왜 행정지도가 행해지게 되었는가, 행정지도가 행해지게 된 경위가 어떠한가와 같은 내용을 명확히 알 수 있어야만 자발적인 협력이 가능하기 때문이다.

② 행정지도의 내용이 명확히 제시되어야 한다. 또한 행정지도의 내용에는 행정지도의 효과가 포함되어야 할 것이다. 즉, 행정지도는 상대방의 임의적 협력을 대상으로 하는 것이며, 따르지 아니하여도 행정지도 그 자체로서는 불이익을 입지 않음이 함께 표현되어야 한다.

③ 행정지도를 하는 행정기관은 자신의 신분을 밝혀야 한다. 행정지도는 행정기관의 실명으로 이루어져야 한다. 행정기관이 속한 관청의 이름, 소속부서를 행정기관은 제시하여야 한다. 상대방이 요구할 경우 전화번호과 같은 내용도 제시되어야한다.

 

2. 서면교부요구권(제49조 제2항)

행정지도는 그 비권력작용이라는 성격상 일정한 형식에 구애되지 않는다. 행정지도를 통한 행정의 탄력성을 확보하기 위해선 행정지도가 구술로 신속히 이루어져야 할 필요성이 있다.

다만 행정지도의 상대방이 행정기관에게 서면의 교부를 요구하는 경우에는 행정기관은 이를 교부하여야 한다. 행정절차법은 행정지도가 구술로 이루어지는 경우에 행정지도의 상대방에게는 서면교부요구권이 있고, 행정지도를 행하는 자에게는 직무수행에 특별한 지장이 없는 한 서면교부의무가 있음을 규정하고 있다. 상대방의 서면요구에 따라 교부하는 서면에 기재되는 사항은 구술로 한 당해 행정지도의 취지․내용과 행정지도를 하는 자의 신분이다. 서면의 형식에 대해서는 특별한 제한이 없다.

행정지도 상대방의 서면교부요구에 대하여 당해 행정기관은 직무수행에 특별한 지장이 있는 경우 거부할 수 있다. 이는 행정지도의 취지․내용과 신분을 서면으로 표시하여 교부하는 것이 직무수행상 현저히 지장을 초래하는 경우를 의미한다. 입법기술상 불가피하게 불확정개념을 사용하고 있다. 행정지도의 운영과정에서 이 요건은 엄격히 해석될 것이 요구된다. 그 이유는 서면요구의 거부권한이 남용되면 서면교부요구권이 유명무실해지기 때문이다.

행정지도는 어떠한 경우에도 국민에게 위법행위를 종용하면 안 된다. 위법행위를 종용하는 행정지도가 이루어진 경우, 행정기관이 국민에게 그 사실을 서면으로 교부한다 하더라도 국민에게 그 위법성이 조각될 수 없다. 따라서 이와 같은 위법한 행정지도는 비록 그 서면이 교부되어 있더라도 당사자등의 범법행위를 정당화하지 못한다고 해석되어야 할 것이다.

3. 의견제출권(제50조)과 행정지도의 공표(51조)

 

행정지도의 상대방은 당해 행정지도의 방식․내용 등에 관하여 행정기관에게 의견 제출을 할 수 있다 그리고 다수인을 대상으로 행정지도를 행하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한, 행정기관은 행정지도에 공통적인 내용이 되는 사항을 공표해야 한다.

행정지도에 대하여 이의가 있는 행정지도의 상대방은 행정기관에 의견을 제출함으로써 상호간의 의견교환을 통하여 문제의 해결을 도모할 수 있다. 행정지도의 상대방은 행정지도의 방식, 행정지도의 내용 등 행정지도에 관한 전반적인 사항에 대하여 의견을 제출할 수 있다. 행정지도가 일정한 형식을 요하는 것은 아니므로, 행정지도에 대한 의견제출도 일정한 형식을 요하지는 않는다. 즉 의견제출은 서면․구술 등 어떠한 방법도 가능하다. 행정지도에 대하여 의견제출이 있는 경우, 행정기관은 제출된 의견을 검토한 후, 그 의견을 행정지도에 반영해야한다.

 

4. 개선방안

 

행정절차법적 통제에서는 ‘행정지도의 책임자’를 명확하게 밝히는 것으로 행정지도 실명제를 다듬을 필요가 있다. 또한 원칙적인 서면주의를 도입하고 행정지도에 관한 기록의 보관의무를 규정하는 등 사전통제를 강화할 필요가 있을 것으로 보인다.