행정심판기관

행정심판기관

 

행정심판위원회는 ｢행정심판의 청구를 수리하여 심리․재결을 할 수 있는 권한을 가진 합의제 행정기관｣이다(행정심판법 제6조 및 제7조). 행정심판기관을 어떤 방식으로 제도설계를 할 것인가는 신속하고 효율적인 권익구제, 절차의 객관성과 공정성의 확보, 전문성의 확보 등 제반여건을 고려하여 입법 정책적으로 결정될 사항이다.

행정심판에 있어서 공정성의 보장은 행정심판에 대한 국민의 신뢰를 확보하고 심판결과에 대한 정당성을 부여한다는 점에서 무엇보다도 중요하다. 행정심판의 공정성이 보장되지 않아 행정심판의 결과에 대하여 국민이 신뢰하지 않는다면 행정심판제도는 행정소송의 전심절차로서의 그 기능을 발휘하지 못한다. 행정심판의 공정성을 확보하기 위해서는 행정심판기관의 독립성이 마련되어야한다. 또한 심판결과의 합리성과 당사자의 수용가능성을 높이고 실효적인 권리구제제도로서 기능을 제고하기 위해서는 구성원의 전문성이 확보되어야 한다.

 

1. 행정심판위원회의 종류

 

행정심판위원회는 복수의 위원으로 구성되어 위원들의 합의로 의사를 결정한다는 점에서 합의제기관이다. 그리고 국가의사를 행정심판위원회 스스로 결정하고 외부에 표시하는 권한을 갖는다는 점에서 행정청의 지위를 갖고 있다.

 

(1) 중앙행정심판위원회

 

다음의 행정청의 처분 또는 부작위에 대한 심판청구에 대하여는 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣에 따른 국민권익위원회에 두는 중앙행정심판위원회에서 심리․재결한다. ① 국가행정기관의 장(예를 들어서 국무총리 또는 행정각부의 장관 등) 또는 그 소속 행정청, ② 특별시장․광역시장․도지사․특별자치도지사․교육감 또는 특별시․광역시․도․특별자치도의 의회, ③ 지방자치법에 따른 지방자치단체조합 등 관계 법률에 따라 국가․지방자치단체․공공법인이 공동으로 설립한 행정청의 경우에는, 그 행정청의 처분 또는 부작위에 대한 심판청구 등이다.

 

(2) 시․도행정심판위원회

 

다음의 행정청의 처분 또는 부작위에 대한 심판청구에 대하여는 시․도지사 소속으로 두는 행정심판위원회에서 심리․재결한다. ① 시․도 소속 행정청, ② 시․도의 관할구역에 있는 시․군․자치구의 장, 소속 행정청 또는 시․군․자치구의 의회, ③ 시․도의 관할구역에 있는 둘 이상의 지방자치단체․공공법인 등이 공동으로 설립한 행정청 등이다.

 

(3) 독립기관 등 소속 행정심판위원회

 

다음의 행정청 또는 그 소속 행정청의 처분 또는 부작위에 대한 행정심판의 청구에 대하여는 다음 각 호의 행정청에 두는 행정심판위원회에서 심리․재결한다. ① 감사원, 국가정보원장, 그 밖에 대통령령으로 정하는 대통령 소속기관의 장, ② 국회사무총장․법원행정처장․헌법재판소사무처장 및 중앙선거관리위원회 사무총장, ③ 국가인권위원회, 진실․화해를 위한 과거사정리위원회, 그 밖에 지위․성격의 독립성과 특수성 등이 인정되어 대통령령으로 정하는 행정청이다.

 

(4) 직근 상급행정기관 소속 행정심판위원회

 

대통령령으로 정하는 국가행정기관(법무부 및 대검찰청 소속 특별지방행정기관) 소속 특별지방행정기관의 장의 처분 또는 부작위에 대한 심판청구에 대하여는 해당 행정청의 직근 상급행정기관에 두는 행정심판위원회에서 심리․재결한다.

 

(5) 특별행정심판

 

행정심판에서 심리․재결의 객관적 공정성을 특별히 보장하기 위해서는 개별법에서 특별한 제3자적 기관을 설치하여 심리․재결하게 하는 경우가 있다. 예를 들어서 소청심사위원회(국가공무원법 제9조, 지방공무원법 제13조), 조세심판원(국세기본법 제67조) 등이 그에 해당 한다.

 

2. 구성

 

(1) 중앙행정심판위원회

 

중앙행정심판위원회는 위원장 1명을 포함한 50명 이내의 위원으로 구성하되, 위원 중 상임위원은 4명 이내로 한다(제8조 제1항). 중앙행정심판위원회의 위원장은 국민권익위원회의 부위원장 중 1명이 되며, 위원장이 없거나 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없거나 위원장이 필요하다고 인정하는 경우에는 상임위원(상임으로 재직한 기간이 긴 위원 순서로, 재직기간이 같은 경우에는 연장자 순서로 한다)이 위원장의 직무를 대행한다(제8조 제2항). 중앙행정심판위원회의 상임위원은 별정직 국가공무원으로 임명하되, 3급이상 공무원 또는 고위공무원단에 속하는 일반직공무원으로 3년 이상 근무한 사람이나 그 밖에 행정심판에 관한 지식과 경험이 풍부한 사람 중에서 중앙행정심판위원회 위원장의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명한다(제8조 제3항). 중앙행정심판위원회의 비상임위원은 제7조 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 중앙행정심판위원회 위원장의 제청으로 국무총리가 위촉한다(제8조 제4항). 중앙행정심판위원회의 회의(제6항에 따른 소위원회 회의는 제외한다)는 위원장, 상임위원 및 위원장이 회의마다 지정하는 비상임위원을 포함하여 총 9명으로 구성한다(제8조 제5항). 중앙행정심판위원회는 심판청구사건 중 ｢도로교통법｣에 따른 자동차운전면허 행정처분에 관한 사건을 심리․의결하게 하기 위하여 4명의 위원으로 구성하는 소위원회를 둘 수 있다(제8조 제6항). 중앙행정심판위원회 및 소위원회는 각각 제5항 및 제6항에 따른 구성원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다(제8조 제7항). 중앙행정심판위원회는 위원장이 지정하는 사건을 미리 검토하도록 필요한 경우에는 전문위원회를 둘 수 있다(제8조 제8항). 중앙행정심판위원회, 소위원회 및 전문위원회의 조직과 운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(제8조 제9항).

 

(2) 중앙행정심판위원회 이외의 행정심판위원회

 

일반행정심판위원회는 위원장 1명을 포함한 30명이내의 위원으로 구성한다(제7조 제1항). 행정심판위원회의 위원장은 그 행정심판위원회가 소속된 행정청이 되며, 위원장이 없거나 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없거나 위원장이 필요하다고 인정하는 경우에는 다음의 순서에 따라 위원이 위원장의 직무를 대행한다(제7조 제2항). ① 위원장이 사전에 지명한 위원, ② 제4항에 따라 지명된 공무원인 위원이다. 시․도지사 소속으로 두는 행정심판위원회의 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 공무원이 아닌 위원을 위원장으로 정할 수 있다. 이 경우 위원장은 비상임으로 한다(제7조 제3항).

 

3. 위원 등의 제척․기피․회피

 

행정심판법은 일반 사법제도와 마찬가지로 위원 등에 대한 제척, 기피, 회피에 관한 제도를 두고 있다(제7조 제1항~제3항).

 

(1) 제척

 

제척이란 법정사유가 있으면 당연이 그 사건에 대한 심리와 의결에서 배제되는 것을 말한다. 행정심판법에 규정된 제척사유로는 ① 위원 또는 그 배우자나 배우자이었던 사람이 사건의 당사자이거나 사건에 관하여 공동권리자 또는 의무자인 경우, ② 위원이 사건의 당사자와 친족이거나 친족이었던 경우, ③ 위원이 사건에 관하여 증언이나 감정을 한 경우, ④ 위원이 당사자의 대리인으로서 사건에 관여하거나 관여하였던 경우, ⑤ 위원이 사건의 대상이 된 처분 또는 부작위에 관여한 경우 등이다(제10조 1항). 제척사유가 있는 위원이 관여한 심리․의결은 주체상의 중요한 하자로서 무효에 해당된다. 제척사유에 해당하는 위원 등의 제척은 위원장의 직권 또는 당사자의 신청에 의하여 행하여진다. 그 제척결정은 위원장이 행정심판위원회의 의결을 거치지 않고 행한다(제10조 1항). 제척의 효과는 법률상 당연히 발생하는 것이지 당해 결정에 의하여 발생하는 것이 아니다. 그러므로 당사자가 제척사유를 알든 모르든, 주장하든 않든 발생한다. 이에 따라 제척 결정은 확인적 성질을 갖는다.

 

(2) 기피

 

기피란 법률상 정해진 제척사유 이외의 심리 및 의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우에 당사자의 신청을 기다려 위원장의 결정으로 위원을 심리 및 의결에서 배제시키는 것을 말한다. 이는 제척제도를 보충하여 심리․의결의 공정을 보다 철저히 보장하기 위한 것이다. 행정심판법은 기피사유로 ｢위원에게 공정한 심리․의결을 기대하기 어려운 사정｣으로 규정하고 있다(제10조 2항). 이는 통상인의 객관적인 판단에 비추어 볼 때 위원과 사건의관계로 보아 편파적이고 불공평한 것이 원인이 되어 공정한 심리․의결을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우이다. 주관적인 의혹만으로는 기피사유에 해당되지 않는다고 할 것이다. 한편 제척․기피신청의 결정에 대하여는 불복신청을 할 수 없다(법 시행령 제12조). 이 점에서는 각하결정 또는 기각결정에 대하여 즉시항고를 할 수 있는 민사소송과 구별된다(민사소송법 제43조 2항).

 

(3) 회피

회피란 위원이 스스로 제척 또는 기피의 사유가 있다고 인정하여 자발적으로 심리와 의결을 피하는 것을 말한다(제10조 6항). 회피하고자 하는 위원은 위원장에게 그 사유를 소명하여야 하고 위원장의 허가를 받아야 한다. 위원장은 회피신청이 이유 있다고 인정하는 때에는 지체 없이 이를 허가하여야 한다(법 시행령 제12조).

 

4. 권한

 

(1) 심리권

행정심판위원회는 심판청구사건에 대한 심리권이 있다. 행정심판위원회는 재결의 기초가 되는 사실관계 및 법률관계를 명백히 하기 위하여 당사자 및 관계인의 주장과 반박을 듣는다. 그를 뒷받침하는 증거 기타의 자료 등을 수집과 조사하는 권한이 심리권이다. 심리는 각 심판청구사건을 단위로 하는 것이 원칙이다. 하지만 필요하다고 인정할 때에는 서로 관련되는 내용의 심판청구를 병합하여 심리한다. 또는 병합된 심판청구를 다시 분리하여 심리할 수 있다(제37조). 이는 심리의 능률성과 합리성을 확보하기 위한 것이다.

 

(2) 기타 심리권에 부수된 권한

 

행정심판위원회는 심판청구사건에 대한 심리권을 효율적으로 행사할 수 있기 위해서는 여러 가지 부수적 권한이 있다. 대표적인 부수적 권한은 ① 증거조사권(제36조), ② 대표자선정권고권(제15조 2항), ③ 청구인의 지위승계허가권(제16조 5항), ④ 대리인 선임허가권(제18조1항․5호), ⑤ 피청구인 경정결정권(제17조 2항), ⑥ 심판참가허가 및 요구권(제20조 5항과 제21조 1항), ⑦ 청구의 변경허가권(제29조 6항), ⑧ 보정명령권(제32조), ⑨ 관계행정기관에 대한 필요한 서류의 제출 또는 의견의 진술요구권(제35조) 등을 가진다.

 

(3) 재결권

 

재결권이란 심판청구사건에 대하여 법적 판단을 할 수 있는 권한을 의미한다. 행정심판위원회는 심판청구사건에 대하여 재결할 권한을 가진다(제6조 1항). 행정심판법은 창구의 일원화내지 권리구제절차의 신속화를 위하여 행정심판위원회가 재결권을 갖도록 규정되어있다. 중앙행정심판위원회가 심리․재결하는 심판청구의 경우 소관 중앙행정기관의 장은 의견서를 제출하거나 위원회에 출석하여 의견을 진술할 수 있다(제35조 4항). 행정심판위원회의 재결사항은 심판청구에 대한 것뿐만 아니라 집행정지 및 임시처분결정도 포함된다.

 

(4) 시정조치요청권

 

중앙행정심판위원회는 심판청구를 심리와 의결할 경우 처분 또는 부작위의 근거가 되는 명령 등(대통령령․총리령․부령․훈령․예규․고시․조례․규칙 등)이 법령에 근거가 없거나 상위법령에 위배되거나 국민에게 과도한 부담을 주는 등 현저히 불합리하다고 인정되는 경우에는 관계행정기관에 대하여 당해 명령 등의 개정․폐지 등 적절한 시정조치를 요청할 수 있다(제59조 1항). 이 경우 관계행정기관은 정당한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다(제59조 2항).

 

(5) 조사․지도 등

 

중앙행정심판위원회는 행정청에 대하여 위원회 운영실태, 재결 이행 상황, 행정심판의 운영 현황 등을 조사한다. 그리고 그에 따라 필요한 지도를 할 수 있다(제60조 1항). 행정청은 이 법에 따른 행정심판을 거쳐 행정소송법에 따른 항고소송이 제기된 사건에 대하여 그 내용이나 결과 등 대통령령으로 정하는 사항을 반기(半期)마다 그 다음달 15일까지 해당 심판청구에 대한 재결을 한 중앙행정심판위원회 또는 시․도지사 소속으로 두는 행정심판위원회에 알려야 한다(제60조 2항). 그리고 시․도지사 소속으로 두는 행정심판위원회는 중앙행정심판위원회가 요청하면 일정한 사항에 대한 수집한 자료를 제출하여야 한다(제60조 3항).

 

5. 특별행정심판위원회

 

(1) 특별행정심판의 근거

 

행정심판법 제3조 1항은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 동법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하였다. 이는 행정심판의 개괄주의와 행정심판법의 일반법적 지위를 밝히고 있다. 그리고 행정심판에 관하여 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특히 필요한 경우가 아니면 청구인에게 불리한 내용으로 이 법에 대한 특례를 다른 법률로 정할 수 없다(제4조 2항). 이를 통해서 가능한 특별행정심판을 억제하고 있다.

또한 관계 행정기관의 장이 특별행정심판 또는 이 법에 따른 행정심판 절차에 대한 특례를 신설하거나 변경하는 법령을 제정․개정할 때에는 미리 중앙행정심판위원회와 협의하여야 한다(제4조 3항). 이것은 특별행정심판절차의 신설시 사전에 중앙행정심판위원회와의 협의를 통해 특별행정심판절차의 남설을 제도적으로 방지하기 위해서다.

특별행정심판을 두기 위한 전제요건은 ① 다른 법률로 특별히 정하고 있을 것, ② 사안의 전문성․특수성이 있을 것, ③ 사안의 전문성․특수성을 살리기 위하여 특히 필요한 경우이다. 사안의 전문성은 어떤 특정 분야에 상당한 지식과 경험을 가지고 오직 그 분야만 연구․종사하거나 또는 그에 해당하는 분야를 의미한다. 사안의 특수성은 일반적이고 보편적인 것과 다른 성질의 것을 의미한다. 특히 필요한 경우의 의미 등 이러한 기준의 충족 여부는 고도의 입법 정책적 판단을 요한다고 할 것이다.

 

(2) 특별행정심판위원회의 유형

 

특별행정심판은 두 가지 유형으로 분류될 수 있다. 즉, ① 행정심판법에 의한 행정심판에 준하는 정도의 정식절차에 의하는 것, ② 이의신청 또는 재심 등 약식의 절차에 의하는 것이다. 이러한 유형의 특별행정심판위원회는 처분권한이 중앙행정기관에 속하는 것이라 하더라도 그에 대한 행정심판은 행정심판법에 의해 설치ㆍ운영되는 중앙행정심판위원회 관할에서 벗어난다.

①의 유형에 속하는 것은 조세심판(조세심판원), 특허심판(특허심판원), 토지수용 재결에 대한 이의신청(중앙토지수용위원회), 부당해고에 관한 구제명령에 대한 재심(중앙노동위원회), 공무원 징계처분에 대한 불복(소청심사위원회), 국민건강보험 급여결정에 대한 심판(국민건강분쟁조정위원회), 산재보험 급여결정에 대한 재심사(산업재해보상보험재심사위원회), 고용보험 급여결정에 대한 재심사(고용보험심사위원회), 공정거래심판(공정거래위원회) 등이다. 마지막의 공정거래심판을 제외한 나머지는 모두 전치주의를 취하고 있다.

②의 유형은 다시 ⒜ 행정심판에 대체되는 것, ⒝ 행정심판과의 관계가 불명확한 것, ⒞ 행정심판과 함께 규정되어 있는 것으로 세분될 수 있는데, ⒜에 해당하는 것은 징발재산관련사건, 불법체류자 강제퇴거관련사건 등이고, ⒝에 해당하는 것은 농산물검사관련ㆍ자동차등록관련사건 등이다. ⒞에 해당하는 것은 정보공개사건이다. ⒝의 유형에 관해서는 전문성ㆍ신속성이 요구되고 심판기관의 객관성이 확보되어 있는 경우에만 예외적으로 행정심판이 배제되는 것으로 해석하여야 할 것이다.

 

 

(3) 특별행정심판위원회에서 필요적 전치주의

 

1) 일반행정심판의 임의적 전치주의 원칙

 

1998년 이전에는 행정소송의 제기요건으로 행정심판 전치주의가 시행되었다. 그래서 행정소송을 거치기 전에 반드시 행정심판을 먼저 경유해야했다. 하지만 현행 행정소송법 제18조 제1항 본문은 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에는 행정심판을 거치지 않고 제기할 수 있다고 규정하고 있다. 행정심판과 행정소송의 관계는 원칙적으로 임의적 행정심판전치주의가 원칙이다.

 

2) 특별행정심판위원회에서 필요적 전치주의

 

행정심판을 행정소송에 선행시키는 이유는 권력분립 또는 행정의 자기통제(행정청의 자율적 반성과 시정)와 준사법절차에 의한 사법기능의 보완(전문기술성 활용, 시간․비용 절약, 법원의 부담 경감 등)에 있다. 행정심판전치주의는 이처럼 원래는 행정의 자기통제 또는 사법 기능의 보완에 그 목적이 있는 것이다.

행정심판을 임의적 또는 필요적 전치절차로 할 것인가에 관하여 행정심판을 통한 권리구제의 실효성, 행정청에 의한 자기시정의 개연성, 문제되는 행정처분의 특수성 등을 고려하여 구체적으로 입법자가 규정할 수 있다.

특별행정심판의 대부분 필요적 전치주의를 규정하고 있다. 필요적 전치주의는 신속․공정한 재판을 받을 권리를 침해할 가능성이 크다. 그러므로 특별행정심판제도에서 규정하고 있는 필수전치주의는 정비될 필요성이 제기되고 있다. 행정심판전치주의는 행정심판기관이 제3기관화되어 독립적으로 공정하고 객관적으로 권익구제가 가능한 경우나 행정심판절차에 사법절차가 확립되어 있는 경우 등에 한하여 제한적으로 인정되어야 할 것이다.

그리고 필요적 전치주의가 인정되는 경우에도 다음의 경우에는 행정심판을 거치지 않고 행정소송을 제기할 수 있다. ① 행정심판청구가 있은 날로부터 60일이 지나도 재결이 없는 경우, ② 처분의 집행 또는 절차의 속행으로 생길 중대한 손해를 예방해야 할 긴급한 필요가 있는 경우, ③ 법령의 규정에 의한 행정심판기관이 의결 또는 재결을 하지 못할 사유가 있는 경우, ④ 그 밖의 정당한 사유가 있는 때에는, 심판청구 뒤에 재결을 기다리지 않고 직접 취소소송을 제기할 수 있다(행정소송법 제18조 2항).