행정지도의 기능과 원칙

행정지도의 기능과 원칙

 

1. 행정지도의 기능

 

행정지도가 빈번히 사용되는 까닭은 행정기능의 확대 때문이다. 확대된 행정기능은 급변하는 사회환경과 과학기술의 발전에 맞추어 탄력성 있고 신속한 수행을 요청한다. 행정수요에 대응하기 위하여 행정기관은 국민에게 경직적인 명령이나 강제를 행하기보다는 자발적 협력을 요하는 행정지도를 선호한다.

행정은 새로운 행정수요가 등장한 경우에는 법령의 미비를 이유로 수수방관만 하기보다는 행정수요에 적절히 대응하여 행정책임을 다하여야 할 필요가 있다. 이러한 경우에 비권력적 행정수단인 행정지도의 역할은 크다.

 

가. 행정의 유연성과 탄력적인 기능

 

행정지도는 법령에 근거한 행정행위나 행정강제에 의한 행정목적의 달성보다는 상대방의 자발적 협력을 바탕으로 한다. 이처럼 비권력적ㆍ임의적 수단에 의하는 것이 마찰과 저항을 회피 할 수 있다. 또한 신뢰를 보호하는 길이다. 예컨대 금융ㆍ재정ㆍ금리정책 등에서 행하는 금리규제, 자동차ㆍ반도체ㆍ농산물 등을 둘러싼 경제마찰완화를 위한 국제무역정책달성을 위해서도 유연성과 탄력적인 기능을 가진 행정지도가 효과적이다.

 

나. 신규정책의 실험적 기능

 

상황의 변화에 대응하여 새로운 정책을 전개하기 위하여 입법에 따른 제도화가 바람직하다. 하지만 여러 사정으로 입법화가 시기상조라고 생각되는 경우가 있다. 이런 경우에는 행정지도는 새로운 제도의 준비단계에서 행해짐으로써 법령에 의한 규율과 현실에서 생긴 괴리를 시정ㆍ보충하는 기능을 가진다.

 

다. 이해의 조정 및 통합기능

 

시민 상호간의 이해대립이 생기거나 경제활동의 과열경쟁으로 건전한 경제질서에 지장을 줄 우려가 있다. 이런 경우에는 행정지도는 사회적 대립과 갈등이 있거나 그 위험이 있는 경우에는 이를 조정하고 통합하는 기능을 한다.

 

라. 권력성의 완화와 필요한 정보제공기능

 

행정지도는 상대방의 합의와 납득을 얻음으로써 비로소 그 목적을 달성할 수 있다. 그런 까닭에서 행정기관은 보통 행정지도를 할 때 상대방과의 협의를 거친다. 이 협의에 따라서 행정지도의 내용이 결정될 여지가 크다. 또한, 행정지도는 새로운 전문적 지식ㆍ기술과 경험을 제공함으로써 일정한 방향에로 유도하는 촉진제가 된다.

 

마. 행정과정에서 민주화 촉진 기능

 

행정지도는 상대방의 합의와 납득을 기초로 그 목적을 달성할 수 있다. 행정지도 과정에서 당사자의 참여에 의한 협의가 이루어지므로 행정지도는 행정절차의 민주화를 촉진 시키는 기능을 지니고 있다.

 

2. 행정지도의 원칙

 

행정지도의 원칙에 대하여 행정절차법에서는 다음과 같이 규정하고 있다.

 

가. 행정지도에서 비례원칙(제48조 제1항 전단)

 

행정절차법은 행정지도의 원칙으로서 행정지도는 그 목적달성에 필요한 최소한도에 그쳐야 한다. 이 규정은 행정지도에서 비례원칙을 선언한 것이다.

① 행정지도는 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 이루어져야 한다. 행정목적은 행정지도가 법령의 근거 하에서 이루어지는 경우, 해당 법령이 추구하는 목적에 부합하여야 한다. 행정지도가 직접 법령에 근거하지 아니하는 경우에는, 당해 행정기관이 설정한 소관사무가 성취하고자 하는 목적에 부합해야한다. 이 경우 행정목적은 반드시 적법해야한다. 행정지도는 행정목적 실현과 관련된 경우에만 이루어져야한다.

② 행정지도는 행정목적달성에 필수불가결하여야 한다. 따라서 행정지도 가운데서 특히 규제적 행정지도의 경우에는 행정목적달성을 위하여 필수적인 경우에만 사용되어야한다.

③ 행정지도는 행정목적달성에 필요한 최소한의 범위안에서 사용되어야 한다. 따라서 행정지도는 행정목적달성에 필요한 정도를 넘어서 과잉되게 사용되어서는 안 된다.

 

나. 행정지도에서 강요금지 원칙(임의성 원칙)(제48조 제1항 후단)

 

행정절차법은 행정지도 원칙으로서 행정지도는 상대방 의사에 반하여 부당하게 강요하여서는 아니 됨을 규정하고 있다. 이 규정은 행정지도에 강요금지의 원칙을 선언한 것이다.

강요금지의 원칙에 따라서 행정지도를 하는 행정청은 그 상대방에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도․권고․조언에 그쳐야 한다. 상대방에게 일정한 사항을 명령하거나 강제하지 말 것을 요구한다. 예컨대 행정기관이 신청의 취하 또는 내용의 변경을 구하는 행정지도를 함에 있어 신청자가 당해 행정지도에 따를 의사가 없다는 뜻을 표명한 경우가 있을 수 있다. 이때에는 행정기관은 당해 행정지도를 계속하는 것과 같은 방법으로 신청자의 권리행사를 방해하면 안 된다. 허가사항을 관할하는 행정기관이 허가의 철회권을 행사할 수 없거나 또는 행사할 의사가 없는 경우임에도, 행정지도를 따르지 아니하면 허가를 철회할 것이라는 의사를 특별히 표시하여 상대방에게 당해 행정지도에 따르게 해서는 안 된다.

행정기관은 행정지도를 통하여 상대방의 자발적인 협력을 받아야 한다. 상대방의 협력을 부당하게 강요하여서는 안 된다.

 

다. 행정지도에서 불이익조치 금지 원칙(48조 제2항)

 

행정절차법에 따르면 행정기관은 행정지도의 상대방이 행정지도에 따르지 아니한 이유로 불이익한 조치를 해서는 안 된다.

행정지도의 상대방이 협력을 하지 아니하였음을 이유로 불이익한 조치를 행정기관이 할 수 있다. 그러면, 상대방은 협력을 사실상 강요당하는 위치에 놓이게 된다. 강요금지의 원칙과 불이익조치 금지의 원칙은 상호 일치하는 원칙이다. 또한 불이익조치 금지의 원칙은 강요금지 원칙의 실현을 위하여 다시 한 번 강조한 것이다.

그러나 불이익조치 금지의 원칙은 행정지도가 그 자체로서 작용할 때에 한하여 적용되는 것이라 국한되어 해석된다. 그것은 행정지도가 법령의 규정상 후속 처분과 연결되어 있는 경우에는 근거 법령의 규정에 따라 그 목적달성을 위한 후속처분으로 이어져야 하기 때문이다. 행정지도가 법령의 근거에 따라 이루어지는 경우에는 법령은 행정지도에 따르는 경우에 대한 각종 이득조치와 행정지도를 따르지 아니하는 경우에 대한 각종 불이익조치를 함께 규정함으로써 그 실효성을 확보하기 위한 장치를 설정하는 경우가 많다.