경찰 헌법

특별행정심판 및 다른 권리구제절차와의 비교

행정심판을 규율하는 일반법으로서 행정심판법이 있다. 특정한 행정분야에서 행정심판법에 의한 절차에 의하지 않고 다른 개별법에서 정한 특별절차에 따라 행정심판의 절차를 적용하는 것이 특별행정심판이다.

1. 특별행정심판절차

행정심판법 외에 별도의 특별법에 의하여 규정된 특별행정심판절차로서는 대표적으로 ① 공무원인사소청제도(국가공무원법 제76조, 지방공무원법 제67조, 교육공무원법 제53조, 소방공무원법 제21조, 전투경찰대설치법 제6조, 법원공무원규칙 제112조 등), ② 선거소청제도(공직선거법 제219조), ③ 조세심판제도(국세기본법 제7장, 관세법 제5장 등), ④ 심사청구제도(감사원법 제3장), ⑤ 특허심판제도(특허법 제7장 이하, 실용신안법 제7장 이하, 디자인법 제7장 이하), ⑥ 해양안전심판제도(해양심판법 제87조) 등이 있다.

(1) 조세행정심판

특별행정심판의 대표적인 예로서 조세행정심판이 있다. 조세에 관한 행정심판의 경우 조세사건의 전문성․특수성을 고려하여 국세기본법에서 국세의 부과․징수에 대한 불복절차에 대하여는 행정심판법의 적용을 배제하도록 규정하고 있다. 그 외에도 관세법은 관세의 부과․징수에 대한 불복절차를 두고 있으며, 지방세법은 지방세의 부과․징수에 대한 불복절차를 두고 있다.

(2) 노동행정심판

노동법은 노동관계, 즉 근로자의 노동력 제공에 관련된 생활관계를 규율하는 법으로 근대 초기의 시민법 아래에서 발생되는 노동관계를 둘러싸고 제기되는 사회적 문제를 대처하기 위하여 생성되고 발전되어 온 법률분야이다. 이러한 노동법률에 따라 근로자의 업무상의 부상, 질병 또는 사망의 인정, 요양의 방법, 보상금액의 결정 등에 대해 불복하는 경우, 노동조합과 사용자 또는 사용자단체 사이에 임금․근로시간․복지․해고 등 근로조건의 결정에 관하여 분쟁상태가 발생한 경우 등에 대해서 중앙노동위원회․지방노동위원회․특별노동위원회 등의 노동위원회가 관장하여 노동행정에 관련된 심판을 처리한다.

(3) 중앙토지수용위원회

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제49조 내지 제60조 중앙토지수용위원회와 지방토지수용위원회의 구성 및 의사결정절차, 위원의 결격사유 및 임기, 심리조사상의 권한, 위원 등에 관하여 규정하고 있다. 중앙토지수용위원회는 국토해양부에 설치되어 있다. 중앙토지수용위원회는 ① 국가 또는 시도가 사업시행자인 사업, ② 수용 또는 사용할 토지가 2 이상의 시도에 걸쳐 있는 사업의 재결에 관한 사항을 관장한다(제51조 제1항). 그리고 특별법에서 중앙토지수용위원회의 관장으로 규정된 사업과 이의신청에 대한 재결을 관장한다(제83조).

(4) 공무원법의 소청심사

행정기관 공무원의 징계처분 그 밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분이나 부작위에 대한 불이익을 구제하기 위하여 공무원법에서는 소청제도를 인정하고 있다. 소청은 행정심판의 일종으로 특별행정심판으로 분류된다. 그리고 교원지위향상을 위한 특별법에 따라 각급학교 교원의 징계처분과 그밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분, 교원에 대한 재임용 거부처분 등에 대한 소청심사를 하기 위해 교육과학기술부에 교원소청심사위원회를 두도록 되어 있다.

2. 다른 권리구제절차와의 비교

오늘날 법치국가에서 행정권에 의한 국민의 권익이 침해되었을 경우에 법원에 행정소송을 제기 하여 권익을 구제받는 것이 일반적이고 전형적인 방법이다. 하지만 법원을 통한 권리구제는 시간이 오래 걸릴 뿐만 아니라 비용이 많이 든다. 따라서 행정소송전단계의 권리구제가 유용하고 대안적이다. 행정소송전단계의 권리구제방법으로 절차법적 권리구제 방법으로는 행정심판과 행정절차이다. 다음으로는 정책적 판단을 고려하는 보충적 권리구제방법으로는 고충민원처리, 청원, 진정, 직권취소, 대체적분쟁해결제도(ADR) 등을 들 수 있다.

(1) 고충민원처리

고충민원처리제도는 국민이 고충민원을 제기하는 경우 이를 효율적으로 처리하여 국민의 익을 보호하고 공정한 행정운영을 기하기 위한 제도이다. 현재 국민권익위원회가 민원 신청인들의 고충민원에 대하여 인용하는 방식은 시정권고와 의견표명의 두 가지 방식이다.

민원처리는 누구든지 신청할 수 있고 기간제한이 없으며 처분청에 대한 기속력이 없고 행정기관에 대해 권고적 성질에 그친다는 점이 행정심판과 다르다. 고충민원의 처리와 관련된 국민권익위원회의 업무로는 ① 고충민원의 조사와 처리 및 이와 관련된 시정권고 또는 의견표명, ② 고충민원을 유발하는 행정제도 및 그 제도의 운영에 개선이 필요하다고 판단되는 경우 이에 대한 권고 또는 의견표명, ③ 위원회가 처리한 고충민원의 결과 및 행정제도의 개선에 관한 실태조사와 평가, ④ 민원사항에 관한 안내․상담 및 민원사항 처리실태 확인․지도, ⑤ 시민고충처리위원회의 활동과 관련한 협력·지원 및 교육, ⑥ 다수인 관련 갈등 사항에 대한 중재·조정 및 기업애로 해소를 위한 기업고충민원의 조사․처리, ⑦ 그 밖에 국민권익 향상을 위하여 국무총리가 위원회에 부의하는 사항 등이 있다.

고충처리민원은 다음과 같이 행정심판과 차이가 있다. ① 국민의 입장에서 행정병리현상이 존재하고 그로 인해 자신에게 권익침해가 발생했을 때 그 중의 일부에 대해 재결이라는 방식으로 병리적 결정을 교정해주는 것을 넘어 자신의 고충사항 전반에 대해 상담해주고 처리해주는 것을 기대한다. 고충민원사항은 행정심판사항보다 더 넓은 것이 보통이고, 예를 들어, 공무원의 불친절이나 무례함, 그리고 비상식적일 정도의 비효율적인 업무처리, 권한 유월적인 간섭 등이 포함된다. 고충민원처리제도에서는 그것에 대해서 적어도 상담조언은 해줄 수 있는 것이다. ② 고충민원처리과정은 행정심판과정에 비교해서 적극적으로 현장조사와 직권탐지의 활동을 수행한다. 민원인은 행정당국이 자신의 고충처리를 위하여 상담을 해주고 보다 적극적으로 현장조사를 수행한다는 그 자체에 대해 더 큰 신뢰와 기대를 하게 된다. ③ 고충민원처리제도에 있어서 중요한 작용이 집단민원의 처리기능이다. 고충민원처리제도가 수행하는 집단분쟁의 처리기능은 이와 같은 사회적 기능에 대응하기 위한 기능이다. 마지막으로 고충처리민원과 행정심판은 결정의 효력차이가 있다. 행정심판의 판단은 권리구제절차로서의 법적 판단이라는 점을 인정하여 피청구인인 행정청과 그밖에 관계행정청에 대한 기속력을 인정하는 재결제도를 채택하고 있다. 하지만 고충민원처리제도는 행정청에 대한 권고적 효력을 인정하고 있다.

(2) 이의신청

이의신청이란 위법 또는 부당한 처분으로 인하여 권리 또는 법률상 이익을 침해당한 자가 처분청을 상대로 제기하는 불복절차를 의미한다. 처분청 자신이 행한 처분을 재심사하는 절차를 거친다. 강학상으로는 이의신청이라는 용어가 일반적으로 사용되나, 실정법적으로는 불복신청, 재심사청구 등의 다양한 명칭으로 불리고 있다. 일반행정심판에서 약식절차로 이의신청을 규정하고 있는 경우로는 ① 토지거래불허처분에 대한 이의신청(국토계획법 제120조), ② 개발부담금의 부과 및 징수에 관한 이의신청(개발이익환수법 제26조), ③ 지방자치단체의 사용료 등의 부과처분에 대한 이의신청(지방자치법 제140조) 등이 있다.

이의신청은 행정처분의 상대방이나 제3자로 하여금 행정심판이나 행정소송과 같은 본격적인 권리구제로 나서기 이전에 보다 처분청에게 그 위법성이나 부당성을 환기시키고 처분청은 그에 대한 재고를 통하여 자신의 처분이나 부작위에 대하여 스스로 시정할 수 있는 기회를 얻게 된다는데 그 제도적 취지를 두고 있다.

행정심판과 이의신청은 우선 심판기관에 있어서 차이가 존재한다. 행정심판이 원칙적으로는 행정심판위원회에 제기하는 점과 다르다. 그리고 행정심판은 상대적으로 준사법적인 절차가 보장되어 있으나 이의신청은 이러한 절차보장이 미흡하다. 또한 행정심판은 모든 위법 또는 부당한 처분에 대하여 인정되지만, 이의신청은 각 개별법에서 정하고 있는 일정한 처분에 대해서만 인정된다.

이의신청절차는 각 개별법에서 여러 가지 유형으로 규정되어 있어 국민들의 입장에서도 혼란스러울 뿐 아니라 행정심판과의 관계도 명확하지 않아 실제 제도운용에 있어서도 문제가 야기되고 있다. 합리적인 제도정비방안과 기준을 마련할 필요가 있다.

(3) 청원

청원은 국민이 국가기관에 대하여 권익의 구제 또는 공익을 위한 일정한 권한행사를 요구하는 것이다. 헌법 제26조는 국민의 기본권의 하나로 국가기관에 대하여 청원권을 인정하고 있으며 청원법이 제정되어 있다. 청원과 행정심판은 행정청에 대하여 자기반성을 촉구하고 피해의 구제를 도모하기위한 행정구제제도의 일종이라는 점이 같다.

청원은 국민의 정치적 의견의 표시를 보장하기 위한 제도이며 대상기관이나 제기권자, 제기기간 등에 제한을 받지 않으며 법적 구속력도 없다. ① 행정심판은 권리구제를 위한 쟁송제도로서 개인의 주장이 이유가 있는 경우에는 이를 인용하는 재결을 한다. 청원은 쟁송수단이라기보다는 국정에 대한 국민의 의견이나 희망을 진술할 권리로서 국가기관은 반드시 이에 따라야 할 의무는 없다. ② 행정심판은 제기권자·제기기관·제기사항 등에 있어서 제한이 있다. 하지만 청원에는 이러한 제한이 없다. ③ 행정심판은 심사절차·판정형식·판정내용 등이 법에서 정하여져 있지만, 청원은 그러한 제한이 없다. ④ 행정심판에 대한 재결은 불가쟁력·불가변력 등의 효력을 발생한다. 하지만 청원에 대한 결정은 그러한 효력을 발생하지 않는다.

(4) 진정과의 구별

1) 진정

진정은 법정의 형식과 절차에 얽매이지 아니하고 행정청에 대하여 어떠한 희망을 진술하는 것이다. 진정은 법적 구속력이나 효과를 발생하지 않는 사실행위다. 진정에 의하여 행정청이 행정처분을 취소 또는 변경하더라도 이는 직권에 의한 행위에 불과하다. 진정은 권리행사가 아니므로 법적 구속력이나 효과를 발생하지 않는 사실행위에 그치는 경우가 많다. 따라서 진정에 대한 회답은 많은 경우에 법적 의미를 지니지 못한 점에서 한계가 있다.

2) 국가인권위원회 진정과 비교

2001년 국가인권위원회법 제정으로 인권의 보호와 향상을 위한 업무를 독립적으로 수행하기 위한 국가인권위원회가 설립된다. 이로써 공권력에 의하여 자유와 권리가 침해되거나 사인에 의하여 평등권이 침해된 경우에는 국민은 국가인권위원회를 통해서 침해된 인권을 구제받을 수 있다. 국가인권위원회의 업무내용은 인권침해 예방기능과 인권침해 구제기능이다. 인권침해 구제기능을 수행하는 구체적 활동수단중 대표적인 것이 바로 진정제도이다. 국가인권위원회의 대표적인 인용결정 유형인 권고 역시 엄격한 의미의 법적 구속력을 갖지 못한 점에서 재결에 기속력이 부여되는 행정심판에 비해서는 보충적인 구제제도이다.

국가인권위원회의 진정 처리의 신속성, 유연성, 신속한 조치, 인권기관으로서의 전문성 등을 고려하여 행정심판에 해당하는 사유에 대해서도 인권위에 진정을 제기할 수 있다. 진정한 경우에는 사실상 제소기간이나 청구기간 때문에 행정심판을 제기할 수 없다는 점에서는 부분적으로 경쟁관계에 서게 되는 경우도 있다.

국가인권위위원회의 진정은 다음과 같은 점에서 행정심판과 차이점이 있다. ① 진정대상이 비교적 광범하며, 진정인 적격에 제한이 없다. 특히 차별행위의 경우에는 사인에 의한 차별행위도 진정대상이 된다는 점에서 행정심판에 비해 광범한 대상적격을 가진다. 특히 피해자 이외의 제3자의 진정도 명문으로 허용하고 있다는 점에서 행정심판보다 당사자 적격에 대해서 광범위성을 가진다. ② 진정의 심사척도는 국제인권규범과의 연관성으로 인해 심사척도의 폭이 사실상 넓다. 하지만 위와 같은 장점들에도 불구하고 위원회의 결정에 엄격한 의미의 법적 구속력이 부여되지 않으므로 위원회의 결정이 피진정인들에 의해 수용되지 않는다면 위와 같은 장점들은 그 의미가 반감된다.

(5) 직권취소(직권 재심사)

직권취소 또는 직권재심사는 행정청이 상대방의 쟁송제기와 상관없이 스스로 직권으로 취소하는 것을 의미한다. 직권취소에는 원칙적으로 기간 제한이 없고 장래에 향하여 행정목적 실현을 위한 수단으로 행하여진다. 권리구제와 관련하여 직권취소는 행정청이 국민에 대하여 불이익한 행정행위를 발한 경우에 의미가 있다. 왜냐하면 당사자가 행정쟁송의 제기를 하기 전에 행정청이 스스로 잘못을 시인하고 직권취소하는 것이 국민의 권리구제에 효율적이기 때문이다. 그런데 행정실무에서 행정청이 스스로 잘못을 시인하는 결과가 되므로 행정청이 직권취소를 통한 시정조치를 내리는 경우가 적다.

(6) 행정절차

우리나라는 1996년 행정절차법을 제정하여 1998년 1월 1일부터 시행하고 있다. 행정절차법의 취지는 행정청이 각종 처분을 하거나 법령정책제도 등을 제정 또는 변경하는 경우에는 합리적 기준과 공정한 절차를 마련하고 국민 의견을 직접 듣고 반영할 수 있는 기회를 보장하는 것이다. 이를 통해서 국민의 권익보호와 행정의 공정성·투명성을 확보하기 취지이다. 행정절차법은 처분절차, 신고절차, 행정상 입법예고절차, 행정예고절차, 행정지도절차 등 5개 분야를 규정하고 있다.

행정절차는 행정청이 일정한 행정적 결정을 하는 과정에서 거치게 되는 일련의 과정을 말한다. 행정절차는 절차적 적정성의 확보를 통하여 행정의 민주화, 행정작용의 적정화, 행정의 능률화를 도모하고, 사전적 권리구제를 수행하여 사법기능을 보완한다. 행정절차는 종국적 처분에 앞서 상대방에게 의견진술이나 자료 제출 기회를 부여하여 행정의 민주화와 행정작용의 적정화를 확보할 수 있다. 이와 같이 행정절차는 사전적 구제기능을 수행함으로써 사법기능의 결함을 보완하는 등 국민의 권리구제에 이바지한다.

행정심판은 준사법절차를 통한 쟁송제도이며 사후적 구제제도이다. 이것은 행정절차와 구분된다. 그리고 행정심판은 청구인의 청구가 있어야 비로소 수동적으로 개시되지만, 행정청에 의하여 능동적으로 준수되는 절차라는 점에서도 차이점이 있다.

(7) 재판외분쟁해결제도

오늘날 사회구조가 복잡해지고, 사회적 가치의 판단범주가 넓어짐에 따라 갈등의 양상과 구조 역시 더욱 다양하고 첨예하게 나타나고 있다. 전통적으로 갈등의 주요한 해결수단으로 이용되었던 행정쟁송만으로는 분쟁의 해결 및 사전적 예방에 있어서 한계가 드러나고 있다. 따라서 최근 행정부와 법원을 중심으로 소송 전 단계에서 선제적으로 갈등을 해소해 나가거나, 혹은 소송 중이라도 판결 전에 분쟁을 해결해 나가려는 노력이 있다. 이러한 노력의 대표적인 형태가 대체적 분쟁해결제도(Alternative Dispute Resolution)라고 불리는 재판외 분쟁해결제도이다.

행정분쟁을 해결하기 위한 대체적 분쟁해결제도로는 알선, 조정, 재정 등을 들 수 있다. 알선이라 함은 알선자가 쌍방이 주장하는 요점을 확인하고 해당 요점에 대해 분쟁당사자의 합의를 유도함으로써 분쟁을 해결하는 절차를 의미한다. 조정이라 함은 조정기관이 분쟁당사자들의 의견을 듣고 조정안을 만들어 양 당사자에 권고하는 방식이다. 재정의 경우는 재정기관이 일종의 준사법적 절차로서 양 당사자에게 분쟁해결을 위한 결정을 내리는 것을 말한다. 향후 행정심판에서 조정의 기능이 강화되리라 본다.