물이용부담금을 부과하는 한강수계법 조항에 관한 위헌소원 사건

헌법재판소는 2020년 8월 28일 재판관 8:1의 의견으로, 한강을 취수원으로 하는 수돗물의 최종수요자들에게 물이용부담금을 부과하는 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 제19조 제1항 및 제5항이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]
이에 대하여는 위 조항이 포괄위임금지원칙에 반하여 헌법에 위반된다는 재판관 이선애의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인들은 서울특별시 상수도사업본부가 팔당호와 팔당댐 하류의 한강 본류 하천구간으로부터 취수한 원수를 정수하여 공급하는 수돗물을 사용하고 있다.
○ 청구인들이 물이용부담금 부과 및 징수에 관한 업무를 수행하고 있는 서울특별시 동부수도사업소장 등으로부터 물이용부담금의 납부고지를 받자 청구인들은 서울행정법원에 물이용부담금 부과 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다.
○ 청구인들은 재판 계속 중 ‘한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률’ 제19조 제1항 및 같은 조 제5항에 대하여 위헌제청신청을 하였으나 기각되자, 2018. 10. 29. 그 위헌 확인을 구하는 취지의 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ ‘한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률’(2007. 8. 3. 법률 제8614호로 개정된 것, 이하 ‘한강수계법’이라 한다) 제19조 제1항 본문 중 ‘공공수역으로부터 취수된 원수를 정수하여 공급받는 최종 수요자’에 관한 부분(이하 ‘부담금 부과조항’이라 한다) 및 제19조 제5항(부담금 부과조항과 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]
한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률(2007. 8. 3. 법률 제8614호로 개정된 것)
제19조(물이용부담금의 부과·징수) ① 수도사업자는 주민지원사업과 수질개선사업 등의 재원을 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 공공수역으로부터 취수된 원수(原水)를 직접 또는 정수(淨水)하여 공급받는 최종 수요자에게 물사용량에 비례한 부담금(이하 “물이용부담금”이라 한다)을 대통령령으로 정하는 바에 따라 부과·징수하여, 제20조에 따른 한강수계관리기금에 납입하여야 한다. (단서 생략)
⑤ 물이용부담금의 산정 방법, 부과·징수 방법, 납입 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

[관련조항]
한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률(2007. 8. 3. 법률 제8614호로 개정된 것)
제19조(물이용부담금의 부과·징수) ④ 수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 취수량ㆍ공급량 및 손실률 등 물이용부담금의 산정과 예측에 필요한 자료를 제24조에 따른 한강수계관리위원회에 제출하여야 한다.
⑦ 수도사업자는 물이용부담금의 납부의무자가 물이용부담금을 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. 이 경우 수도사업자가 지방자치단체가 아니면 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지역을 관할하는 지방자치단체의 장에게 징수를 위탁할 수 있다.
⑩ 제7항에 따른 물이용부담금의 강제징수에 관하여는 「수도법」 제68조 제2항과 제3항을 준용한다.
한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률(2016. 1. 27. 법률 제13889호로 개정된 것)
제22조(기금의 용도) 기금은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 운용한다.
1. 제6조의2 제1항에 따른 제한에 따라 경작자가 입은 손실 보상
1의2. 제7조에 따른 토지등의 매수
1의3. 제8조 제1항에 따른 목표수질이 달성ㆍ유지되는 지역 중 대통령령으로 정하는 수질 이상을 유지하는 지역의 수질관리에 필요한 비용의 지원
1의4. 제8조 제5항에 따른 조사ㆍ연구반의 운영 지원
1의5. 제10조에 따른 오염총량관리에 필요한 비용의 지원
2. 주민지원사업
3. 제12조의2에 따른 수질오염방지시설의 운영 지원
4. 제13조 제1항 제2호에 따른 환경기초시설의 설치ㆍ운영 지원
5. 특별회계로의 전출금
6. 물이용부담금의 부과ㆍ징수에 필요한 비용의 지원
7. 제24조에 따른 한강수계관리위원회의 운영
8. 제28조 제1항에 따른 개선 요청의 이행에 필요한 비용의 지원
9. 친환경 청정사업의 지원
10. 그 밖에 상수원의 수질개선을 위하여 대통령령으로 정하는 사업
제23조(기금의 운용ㆍ관리) ① 기금은 제24조에 따른 한강수계관리위원회가 운용ㆍ관리한다.
② 한강수계관리위원회는 기금의 효율적인 운용ㆍ관리를 위하여 다음 각 호의 사항이 포함된 기금 운용계획을 5년마다 수립·시행하여야 한다. (각호 생략)
한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령(2007. 12. 28. 대통령령 제20482호로 전부개정된 것)
제21조(물이용부담금의 부과 대상 공공수역의 범위) 법 제19조 제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 조 제2항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 공공수역”이란 각각 팔당호(팔당댐으로부터 경기도 하남시 및 남양주시 관할 상수원보호구역의 경계선까지로 한정한다)와 팔당댐 하류의 한강 본류 하천구간을 말한다.
제23조(물이용부담금 부과율의 결정ㆍ고시) ① 위원회는 법 제19조 제5항에 따라 제21조에 따른 수역의 목표수질을 달성하기 위하여 법 제22조에 따른 기금의 용도로 쓰이는 재원의 범위에서 물이용부담금의 부과율을 협의ㆍ조정한다.
② 환경부장관은 제1항에 따라 협의ㆍ조정된 물이용부담금의 부과율을 2년마다 회계연도 시작 90일 전까지 결정하여 고시하여야 한다.
③ 제1항에 따른 부과율이 고시되지 아니한 경우에는 종전의 부과율에 따른다.
한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령(2016. 7. 12. 대통령령 제27337호로 전부개정된 것)
제25조(물이용부담금의 부과ㆍ징수 방법 등) ① 최종 수요자에 대한 물이용부담금은 수도요금 납입고지서에 통합하여 부과하고 현금 또는 신용카드ㆍ직불카드 등(이하 “신용카드등”이라 한다)의 방법으로 징수하되, 물이용부담금과 수도요금을 구분하여야 한다.
② 수도사업자는 최종 수요자로부터 부과ㆍ징수한 물이용부담금을 지체 없이 기금에 납입하여야 한다.
③ 최종 수요자에 대한 물이용부담금의 구체적인 부과ㆍ징수 방법과 징수 절차 등에 관하여는 이 영에서 정한 것 외에는 해당 지방자치단체의 조례로 정한 수도요금 징수의 예에 따른다. 다만, 수도사업자가 지방자치단체가 아닌 경우에는 「수도법」 제38조에 따른 공급규정에서 정하는 수도요금 징수의 예에 따른다.

□ 결정주문
○ 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률(2007. 8. 3. 법률 제8614호로 개정된 것) 제19조 제1항 본문 중 ‘공공수역으로부터 취수된 원수를 정수하여 공급받는 최종 수요자’에 관한 부분 및 제19조 제5항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
● 포괄위임금지원칙 위반 여부 - 소극
○ 물이용부담금은 한강수계관리기금에 편입되어 한강수계의 수질개선 및 주민지원사업을 위한 재원으로 사용되는데, 한강수계의 수질개선 및 주민지원사업에 필요한 재원의 전체 규모는 한강수계 주변 생태계의 변화, 수질 현황, 상류지역의 주민들에 대하여 상수원 보호를 위해 부과되는 공적 부담의 정도 등에 따라 수시로 변화될 것이 예상된다. 따라서 물이용부담금의 산정 방법과 기준은 성격상 기술적·전문적 판단이 필요하고 수시로 변화하는 상황에 맞게 탄력적으로 대응할 필요가 있으므로 물이용부담금의 산정 및 부과에 관한 그 구체적인 내용을 하위법령에 위임할 필요성을 인정할 수 있다.
○ 심판대상조항은 물이용부담금이 한강수계로부터 취수한 물을 정수하여 공급받는 최종 수요자의 ‘물사용량에 비례하여’ 산정된다는 점을 명시하여 그 산정기준을 구체적으로 제시하고 있다. 물이용부담금은 한강수계관리기금의 재원으로 사용되고 한강수계관리기금의 용도는 한강수계법에 구체적으로 열거되어 있으므로 물이용부담금의 부과요율은 기금 조성의 필요성이 있는 범위 내일 것이라는 점을 쉽게 예측할 수 있다. 또한 기금의 주된 용도는 수자원의 이용을 위한 수질개선사업과 관련된 비용이므로 물이용부담금의 부과요율은 최종수요자에게 부과할 수 있는 수질관리비용의 한도 내에서 정해지리라는 것을 충분히 예측할 수 있다.
○ 따라서 심판대상조항은 그 자체로 이미 대통령령에 규정될 물이용부담금의 산정방법등에 관한 기본사항을 구체적으로 규정하고 있으므로 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있으므로 포괄금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
● 재산권 침해 여부 - 소극
○ 물이용부담금은 특정 부류의 집단에만 강제적·일률적으로 부과되어 조세와는 구별되는 것으로 재정조달목적 부담금에 해당하는바, 부담금의 헌법적 정당화 요건 등 기본권제한입법의 한계를 준수하여야 한다(헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20; 헌재 2019. 12. 27. 2017헌가21 참조).
○ 하천수의 사용과 수질이 상·하류 간 밀접하게 영향을 주고받고, 하천마다 주변 자연환경, 지리적·사회적 환경이 다르므로 수자원을 관리할 때에는 하천별 특성들이 고려되어야 한다는 특별한 정책적 필요에 따라 한강수계법은 ‘한강’이라는 특정한 수계를 중심으로 수자원을 관리하기 위한 목적으로 제정되었다. 그러므로 한강수질개선과 같은 공적과제는 국가의 일반적 과제라기보다는 관련된 특정 집단으로부터 그 재원이 조달될 수 있는 특수한 공적 과제에 해당된다.
○ 물이용부담금 납부대상자는 공공재로서 한강에서 취수된 물을 공급받아 소비한다는 점, 수질개선을 위한 토지 이용규제 등 공적 부담을 지고 있지 않는 집단이라는 점에서 동질적인 특정 요소를 갖추고 있고, 수질개선을 통해 양질의 수자원을 제공받는 특별한 이익을 얻고 있으므로 한강 수질개선이라는 공적과제와 부담금 납부대상자 사이에 특별히 밀접한 관련성을 인정할 수 있다. 따라서 물이용부담금의 부과는 공적과제 달성을 위한 적합한 수단에 해당한다.
○ 한강 수질개선 사업은 해당 국민의 건강·생활환경과 밀접한 관련을 갖는 중대한 공적과제인 반면, 부담금 납부대상자에게 부과되는 물이용부담금 부과요율이 과다하다고 볼 수 없기 때문에 이 조항으로 인한 재산권 제한이 공익에 비하여 크다고 볼 수 없으므로 침해의 최소성과 법익의 균형성 요건을 충족한다.
○ 그러므로 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
● 평등원칙 위배 여부 - 소극
○ 평등원칙의 적용에서 부담금 문제는 차별취급의 합리성 문제로서 자의금지원칙에 의한 심사대상이고, 부담금의 선별적 부과라는 차별에 합리성이 있는지 여부는 그것이 행위 형식의 남용으로서 부담금의 헌법적 정당화 요건을 갖추었는지 여부와 관련이 있는데(헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860; 헌재 2019. 12. 27. 2017헌가21 참조), 앞서 본 바와 같이 한강 수질개선이라는 공적과제와 부담금 납부대상자 사이에 특별히 밀접한 관련성을 인정할 수 있으므로 물이용부담금의 부과는 헌법적 정당화 요건을 갖추었다.
○ 따라서 물이용부담금의 납부의무자 집단을 선정하면서 한강 하류 지역의 수돗물 최종수요자를 납부의무자로 정한 입법자의 선택이 현저하게 불합리하다고 볼 수 없으므로 부담금 부과조항이 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

□ 반대의견(재판관 이선애)
○ 헌법상 포괄위임금지원칙은 일반적이고 포괄적인 위임을 금지함으로써 권력분립주의, 의회주의, 법치주의의 기본원리를 유지한다. 규율대상이 기본권적 중요성을 가질수록 국회의 법률에 의해 직접 규율될 필요성이 커지고, 그에 관한 위임입법은 요건과 범위가 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다. 재정조달목적 부담금 납부의무의 경우, 그 범위를 전혀 예측할 수 없도록 하여 납부의무자의 법적 안정성을 현저히 해치는 것은 헌법에 반하여 허용될 수 없다.
○ 물이용부담금은 한강수계법상 주민지원사업과 수질개선사업 등의 재원을 조성하기 위하여 부과·징수되며 한강수계관리기금에 납입된다. 한강수계법상 주민지원사업(제11조)과 수질개선사업(제13조)은 각각 상수원관리지역과 해당지역 주민에 대한 직·간접의 지원사업 및 수질개선을 위한 각종 시설, 하천, 수변구역 등 관리사업을 포괄하는 것으로, 각 사업의 종류가 다양하고 범위가 넓어 개별 사업의 규모나 소요 예산의 추산이 어렵고, 물이용부담금이 납입되는 한강수계관리기금의 용도(한강수계법 제22조) 역시 마찬가지로 포괄적이어서, 물이용부담금의 부담이 그 부과목적이나 용도에 의하여 일정 수준 이하로 제한될 수 있을지 여부 및 그 일정 수준이 어느 정도일지 예측하기 어렵다. 이에 따라 물이용부담금의 부과·징수는 한강수계관리위원회의 계획수립·시행에 맡겨져 있다. 현재 부담금관리기본법에 따른 일반적 통제절차가 존재하고, 한강수계 물이용부담금의 부과율이 과중하다고 보기는 어려우나, 과거 물이용부담금이 10년 사이 2배 이상 인상되었던 적이 있는 점을 고려하면, 물이용부담금이 향후 어느 시점에 어느 정도 비율까지 오를 수 있는지는 그 대강조차 예측하기 어렵다. 심판대상조항이 물이용부담금 부담비율을 정하는 기준이나 부담비율의 상한을 규정하지 아니한 이상, 납부의무자로서는 물사용량이 부과의 단위가 될 것이라는 상대적 기준 이외에 자신이 얼마나 많은 비용을 부담하여야 하는지에 관하여 향후 물이용부담금의 부과율의 산정기준이나 상한을 예측할 수 없고, 납부의무자의 법적 안정성을 현저히 해한다. 이는 물이용부담금의 부과를 행정권의 전적인 재량에 맡긴 것이나 다름없어, 포괄위임금지원칙을 통해 지켜내고자 하는 의회주의와 법치국가원리에 대한 침해가 된다.