경찰 헌법

행정절차 법적 토대와 기본원칙

<표-4> 행정절차법의 제정목적과 기본 원칙

1. 행정절차 헌법 근거

우리 행정절차법은 그 헌법 근거를 헌법 제12조 제1항 「…적법한 절차에 의하지 아니하고는…」에 있는 표현에서 찾는다. 이 조항은 신체의 자유에 관한 형벌 관련 규정이다. 그래서 쉽사리 행정절차법의 헌법 근거로 보기에는 논리상 다소 무리가 있다. 하지만 헌법재판소의 해석으로써 헌법 근거를 정당화 시켜준다. 향후 헌법개정시에는 행정절차에 대한 보다 명확한 근거규정을 헌법에 둘 필요가 있다.

우리 헌법은 민주주의와 법치주의와 인권보장을 기본이념으로 한다. 행정절차법은 행정절차에 관한 사항을 규정하여 국민의 권익을 보호한다. 따라서 헌법에서 행정절차에 관한 직접적인 명문규정이 없더라도, 행정절차법은 헌법의 기본정신과 인권 보장과 관련한 일반조항으로부터 도출되는 헌법의 기본원리에서 그 근거를 가진다.

행정절차법은 다른 행정법령과 함께 헌법을 구체화한다. 행정절차법은 우리 헌법상 민주국가원리와 법치국가원리를 구체화한다. 그리고 국민의 기본권보장을 실현한다. 행정절차법에서 반영되고 실현되는 헌법 원리는 다음과 같다. 행정 적법성의 원칙, 행정기준과 행정의사

명확성 원칙, 평등 원칙, 비례 원칙, 비교형량 원칙, 법적안정성 원칙과 신뢰보호 원칙과 같은 내용을 들 수 있다.

2. 행정절차 법률 근거

(1) 일반법

행정절차에 관한 일반법으로는 ｢행정절차법｣이 있다. 그리고 민원사무 관련 일반법으로 ｢민원사무처리에 관한 법률｣이 있다. 민원사무처리에 관한 법률은 다음과 같은 내용을 담고 있다. 민원사무처리의 원칙, 민원사무편람의 비치, 민원의 신청 및 접수, 불필요한 서류요구의 금지, 복합민원의 처리, 거부처분에 대한 이의신청, 사전심사의 청구, 민원사무 처리기준표의 고시 및 조정, 민원 1회방문 처리제, 처리결과의 통지 등에 관한 규정이다. 그리고 민원사무의 정기조사와 검토, 확인․점검․평가와 같은 규정을 두고 있다.

(2) 개별법

행정절차에 관한 규정을 두고 있는 개별법률도 많다. 예들 들면, 진술기회부여(국가공무원법 제13조), 청문(식품위생법 제81조), 의견청취(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제21조), 계고(행정대집행법 제3조), 경고(경찰관직무집행법 제5조), 협의(공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률 제16조, 제26조), 통지(국민연금법 제17조, 제22조, 제23조)와 같은 예를 들 수 있다.

(3) 적용순서

개별법률과 행정절차법은 특별법과 일반법의 관계이다. ｢민원사무처리에 관한 법률｣은 민원사무처리에 관한 일반법이다. 그래서 민원사무라면 ｢개별법률｣→｢민원사무처리에 관한 법률｣→｢행정절차법｣의 순으로 적용된다. 민원사무가 아니라면 ｢개별법률｣→｢행정절차법｣의 순으로 적용된다.

3. 행정절차에서 신의성실

행정절차에 관계되는 행위는 신의에 따라 성실하게 해석되고 실천해야 한다는 것이 신의성실의 원칙이다. 신의는 행정절차 관계자의 일방이 타방을 신뢰하는 것을 의미한다. 성실이란 신뢰를 받는 측이 거짓 없이 정직하게 실천하는 것을 의미한다.

행정절차법 제4조 제1항에서 「행정청은 직무를 수행함에 있어서 신의에 따라 성실히 하여야 한다」라고 규정하고 있다. 이러한 신의성실의 원칙을 선언하는 규정을 둔 것은 신의성실의 원칙이 사법만의 고유한 원칙이 아니라, 공법의 영역에서도 타당한 법원리임을 의미한다. 공법영역에서 적용되는 실효의 법리는 신의성실의 원칙으로부터 나오는 원칙의 하나이다.

4. 행정절차에서 신뢰보호

신뢰보호의 원칙은 행정청의 경로변경이 있을 때, 이를 신뢰한 국민에 대하여 요건을 정하여 일정한 보호를 해주어야 한다는 것을 의미한다.

행정절차법 제4조 제2항에서 「행정청은 법령 등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여진 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 의하여 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다」라고 규정하고 있다.

이는 행정기관의 어떤 명시 또는 묵시 언동이 있고 그 정당성 또는 존속성에 대한 개인의 보호가치 있는 신뢰가 있는 경우에는 그 신뢰를 보호하여 주어야 함을 의미한다. 신뢰보호의 요건으로는 선행조치, 보호가치, 상대방의 조치, 인과관계가 있어야 한다. 현행 행정절차법은 신뢰보호를 처분절차 등에서 실현하기 위한 구체적인 규정을 두지 않은 문제점이 있다.

5. 행정절차에서 투명성

투명성의 원칙이라 함은 행정청이 행하는 행정작용은 그 내용이 구체적이고 명확하여야 한다는 원칙을 의미한다.

행정절차법 제5조는 「행정청이 행하는 행정작용은 그 내용이 구체적이고 명확하여야 하며, 행정작용의 근거가 되는 법령 등의 내용이 명확하지 아니한 경우 상대방은 당해 행정청에 대하여 그 해석을 요청할 수 있다. 이 경우 당해 행정청은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다」라고 규정하고 있다. 행정절차법은 투명성을 확보하기 위한 구체적인 법적 장치이다. 그래서 일반국민에게 법령해석신청권을 부여하고 있다. 국민이 행정청에게 법령해석을 신청한 경우 행정청은 반드시 이에 응하여야 한다.

투명성의 이념은 행정절차법에서 절차조항 전반에 걸쳐 규정하고 있다. 그 예로는 다음과 같다. 처분기준의 작성․게시 및 편람의 비치(제17조 제3항), 처분의 처리기간을 종류별로 미리 정하여 공표(제19조), 처분기준의 설정․공표 및 법령․처분기준 등에 대한 당사자등의 해석 요청권(제20조), 처분의 사전통지(제21조), 행정상 입법예고(제41조), 행정예고(제46조), 행정지도의 방식(제49조)과 같은 내용이다.

6. 행정절차에서 공정성

우리나라 행정절차법에서 공정성의 표현은 명문으로는 없다. 하지만 그 이념을 행정절차 규정에 반영하고 있는 예는 많이 발견된다. 공정성의 원칙은 행정절차에 있어서 국민은 공평한 기회를 부여받아야 한다는 평등 원칙이다. 그리고 공권력 발동은 필요최소한 범위 내에서 이루어져야 한다. 그리고 적절한 비례관계가 있어야 하는 비례 원칙도 포함된다.

공정성 원칙은 행정청에게 국민의 자유와 권리에 관계되는 행정을 운용에서 공평해야함을 의미한다. 그리고 행정청이 치우치지 않고, 적법한 절차에 따라 올바르게 이루어질 것을 요구한다. 공정성 이념이 행정절차법에 반영된 예는 많다. 다음과 같다. ① 행정청이 그 관할에 속하지 아니하는 사안을 접수하였거나 이송 받은 경우에는 지체없이 이를 관할 행정청에 이송하여야 하고, 그 사실을 신청인에게 통지하여야 한다(제6조). ② 행정청은 신청이 있는 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류 또는 거부하거나 부당하게 되돌려 보내서는 아니된다(제17조 제2항). ③ 행정청은 다수의 행정청이 관여하는 처분을 구하는 신청을 접수한 경우에는 관계 행정청과의 신속한 협조를 통하여 당해 처분이 지연되지 아니하도록 하여야 한다(제18조). ④ 행정청이 정당한 처리기간내에 처리하지 아니한 때에는 신청인은 당해 행정청 또는 그 감독행정청에 대하여 신속한 처리를 요청할 수 있다(제19조 제4항). ⑤ 행정지도는 그 목적달성에 필요한 최소한도에 그쳐야 하며, 행정지도의 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요하여서는 아니된다. 행정기관은 행정지도의 상대방이 행정지도에 따르지 아니하였다는 이유로 불이익한 조치를 하여서는 아니된다(제48조).