경찰 헌법

행정심판의 당사자 및 관계인

1. 당사자 능력

당사자능력이란 행정심판의 당사자가 될 수 있는 일반적 능력을 말하며 심판청구의 내용․성질과 관계없이 일반적으로 판정되는 능력․자격이라는 점에서 심판청구의 내용을 이루는 특정한 처분 또는 부작위에 대하여 본안재결을 받기에 적합한 자격을 의미하는 당사자 적격과 구별된다.

청구인이 될 수 있는 자는 다음과 같다. 행정심판법상 상세한 규정은 없으나 미성년자는 법정대리인에 의하여서만 행정심판을 제기 할 수 있으나 미성년자가 독립하여 법률행위를 할 수 있도록 허용된 경우는 예외이다. 행정심판을 청구하기 전에 사망한 자는 상속인 그 밖의 법령에 의하여 심판청구의 대상인 처분에 관계되는 권리 또는 이익을 승계한 자가 그 청구인의 지위를 승계하며 법인과 사단 또는 재단인 청구인에 관하여 합병이 있은 때에는 합병 후 존속하는 법인 등이나 또는 합병에 의하여 설립된 법인 등은 그 청구인의 지위를 승계한다. 실종된 자는 실종선고 효력이 발생하기 전에는 당사자 능력이 상실되지 아니한다. 법인의 지점은 법인격이 없으므로 당사자 능력이 없고 당해 법인의 명의로 행정심판을 청구하여야 하며 해산된 법인은 잔존한 법률관계 범위 안에서 당사자 능력이 있다. 법인이 아닌 사단 또는 재단(주택조합, 종교단체, 종중, 자연부락 등)으로서 대표자나 관리인이 정하여져 있는 경우에는 그 사단이나 재단의 이름으로 심판청구를 할 수 있다(제14조).

일반적으로 행정기관은 행정심판의 피청구인이 되는 외에 청구인으로서 당사자 능력은 없다. 그러나 국가나 지방자치단체가 처분 또는 부작위의 상대방이 되거나 법률상 이익이 침해를 받은 경우에는 예외적으로 당사자 능력을 인정받을 수 있을 것이다.

행정심판의 피청구인이 될 수 있는 자는 행정청이며 행정권한을 위임 또는 위탁 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관과 사인도 포함될 수 있다.

당사자능력이 없는 자가 제기한 행정심판 청구나 당사자 능력이 없는 자에 대하여 제기된 심판청구는 부적법한 심판청구로서 각하된다. 행정심판절차가 진행 중에 당사자능력이 상실된 경우에도 마찬가지이다. 그러나 행정심판 제기 시에 당사자 능력이 없다가 진행 중에 당사자능력을 갖추게 된 경우에는 당사자 능력 흠이 치유되었다고 할 것이므로 당사자능력 흠결을 이유로 심판청구를 각하할 수는 없다. 다만 사소한 문제에 대하여는 행정심판위원회가 석명권을 행사하여 청구인에게 보정을 요구하는 것이 타당할 것이다.

2. 청구인적격

행정심판법 제13조에서는 각각의 심판유형에 따른 제기요건을 정하고 있는데 제1항의 취소심판은 ｢처분의 취소․변경을 구할 법률상 이익｣, 제2항의 무효등확인심판은 ｢처분의 효력 유무 또는 존재여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익｣, 제3항의 의무이행심판은 ｢거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익｣이 있는 자로 규정하고 있다. 중앙행정심판위원회는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법률이나 관계 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우로 해석하고 있다.

(1) 행정심판법 규정

행정심판법 제13조는 ｢법률상 이익을 위법하게 침해한 경우｣로 한정하고 있다. 하지만 제1조에서 행정심판은 ｢위법․부당한 처분 등｣에 의한 권리침해의 구제라고 규정하고 있다.

행정심판법에서 청구인 적격을 ｢법률상 이익이 있는 자｣로 규정한 것에 관해서 다음과 같은 학설이 있다. ① 입법과오설은 제13조의 ｢법률상 이익｣ 규정은 행정심판법 목적 조항에서에서 위법 또는 부당한 처분에 대한 구제를 목적으로 한다는 점에서 부당한 처분 등이 배제되므로 이는 입법의 잘못이라고 본다. ② 비과오설은 처분의 타당성은 입구(쟁송제기단계)의 문제이고, 처분의 위법과 부당의 문제는 출구(본안심리)의 문제로 파악한다. 그래서 부당한 처분에 의해서도 법률상 이익(권리)이 침해될 수 있다고 파악해서 입법의 잘못이 아니라고 본다. ③ 입법미비설은 부당한 행위로도 법률상 이익이 침해될 수 있으므로 입법과오는 아니지만 반사적 이익의 침해를 다툴 수 없으므로 내용상 미흡한 조항으로 본다.

(2) 법률상 이익이 있는 자

법률상 이익이란 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적 이익을 말하고, 제3자가 당해 처분과 관련하여 가지는 간접적이거나 사실적․경제적인 이익에 불과한 경우는 포함되지 않는다고 할 것이다.

행정심판법상의 법률상 이익의 범위는 ① 권리구제설, ② 법률상 보호이익구제설, ③ 보호할 가치 있는 이익구제설, ④ 행정의 적법성보장설로 나뉜다. 심판청구를 구할 법률상 이익은 심판의 유형에 따라서는 다음과 같다. ① 취소심판에서는 당해 처분의 취소 또는 변경을 구하는 것, ② 무효등확인심판은 처분의 효력유무 또는 존재여부의 확인을 구하는 것, ③ 의무이행심판은 행정청의 거부처분․부작위에 대하여 일정한 처분을 구하는 것이다.

(3) 청구인 적격범위의 확대

청구인적격은 행정심판의 성질 및 기능과 밀접한 관련이 있다. 행정심판은 국민의 권익구제제도이면서 동시에 행정통제제도이다. 행정심판은 행정소송 보다 행정통제적 성격이 보다 강하다고 보아야 한다. 행정통제의 관점에서는 국민의 권익구제뿐만 아니라 행정의 적법성 보장과 공익의 보장도 행정쟁송의 목적으로 보아야 한다. 행정통제(자율적 행정통제)의 기능을 달성하기 위해서는 청구인 적격의 범위를 지금 보다 넓혀야 한다. 부당을 심판대상으로 하면서 법률상 이익이 있는 자로 행정심판 청구인적격으로 삼음은 부당 자체를 심판할 소지를 없앤 것이다.

행정심판에 있어 행정의 자기통제적 기능이 제대로 수행되기 위해서는 청구인적격을 넓게 인정할 필요가 있다는 점은 긍정될 수 있다.

청구인적격을 확대하면 남청구가 우려된다고 보는 견해가 있다. 하지만 심판기관은 소가 남발되지 되지 않도록 청구적격을 일정한 범위로 한정할 수 있다. 청구인적격을 법적으로 정당한 이익이 침해된 자로 하더라도 청구인적격이 인정되기 위해서는 법적으로 정당한 이익이외에 구체적 이익, 이익침해의 직접성, 현재성 등의 요건은 해석상 당연히 청구인적격의 인정요건이 된다.

3. 선정대표자, 지위 승계, 대리, 참가인 등

(1) 선정대표자의 선정

다수의 청구인이 공동으로 심판청구를 하는 경우는 청구인 중 3인 이하의 대표자를 선정할 수 있다(제15조 제1항). 청구인들이 선정하지 않는 경우는 행정심판위원회가 필요시 선정을 권고할 수 있다(제15조 제2항). 선정대표자는 다른 청구인을 위한 모든 행위가 가능하다. 다만, 심판청구의 취하는 다른 청구인의 동의를 얻어 서면으로 소명하여야 한다(제15조 제3항). 청구인은 선정대표자를 통하여서만 사건에 관하여 주장할 수 있고(제15조 제4항), 선정대표자의 해임․변경이 가능하지만, 이를 위원회에 통지하여야 한다(제15조 제5항).

(2) 지위승계

청구인의 지위승계는 당연승계와 허가승계가 있다. 당연승계는 ① 청구인의 사망 시에 상속인 기타 법령에 의해 권리․이익을 승계한 자가 승계하고, ② 법인과 법인 아닌 사단․재단의 합병 시는 합병 후 존속하는 법인 또는 합병에 의해 설립되는 법인이 승계한다(제16조 제2항). 지위승계자가 서면으로 위원회에 신고하여야 한다(제16조 제3항). 허가승계는 심판청구의 대상인 처분에 관련되는 권리 또는 이익의 양수자가 관할 위원회의 허가를 받아 승계하는 것이다(제16조 제5항).

(3) 대 리

행정심판의 당사자는 대리인을 선임하여 당해 심판청구에 관한 행위를 하게 할 수 있다. 청구인은 법정대리인 외에 청구인의 배우자, 직계 존․비속, 형제자매, 법인의 임원 또는 직원, 변호사, 다른 법률에 의하여 심판청구를 대리할 수 있는 자, 행정심판위원회의 허가를 받은 자를 선임할 수 있다(제18조 제2항).

(4) 참가인

참가인은 행정심판의 결과에 대하여 이해관계가 있는 제3자 또는 행정청으로서, 행정심판위원회의 허가를 받아 사건에 참가하는 당사자 외의 자를 말한다. 그리고 이해관계인은 당해 심판청구에 대한 재결의 주문에 의하여 법률상 이익을 침해받을 자를 말한다. 참가인의 지위는 행정심판절차에서 당사자가 할 수 있는 심판절차상의 행위를 할 수 있다.

참가방법은 ① 이해관계 있는 제3자나 행정청이 신청하여 행정심판위원회의 허가를 받아 참가한다. ② 행정심판위원회가 직권으로 이해관계인에게 참가를 요구할 수 있다. 요구에 의한 참가시 이해관계인은 참가여부를 지체 없이 행정심판위원회에 통지하여야 한다(제20조).

(5) 피청구인

피청구인은 행정심판을 청구 받은 행정청인 처분청이나 부작위청이다(제17조 제1항).

1) 피청구인 적격

행정심판의 피청구인은 당해 처분․부작위를 한 처분청이 되는 것이 원칙이다. 단, 처분 등의 권한이 다른 행정청에 승계된 경우에는 승계한 행정청이 피청구인이 된다(제17조 제1항).

2) 피청구인의 경정

피청구인의 경정은 ① 청구인이 피청구인을 잘못 지정한 경우, ② 행정심판청구 이후에 처분 등의 권한이 다른 행정청에 승계된 경우에는 위원회는 당사자의 신청이나 직권으로 피청구인의 변경을 결정하는 것이다(제17조 제2항, 제5항). 그리고 피청구인의 경정결정시는 위원회는 결정정본을 당사자와 새로운 피청구인에게 송달하고, 종전의 심판청구는 취하된다. 새로운 심판청구는 처음에 심판청구를 한 때에 제기된 것으로 본다(제17조 제3항, 제4항).

3) 대리인의 선임

피청구인은 심판대리를 위하여 대리인으로서 ① 소속직원 또는 ② 변호사 ③ 다른 법률의 규정에 의하여 심판청구의 대리를 할 수 있는 자, 또는 ④ 위원회의 허가를 받은 자를 대리로 선임할 수 있다(제14조 제2항).