어린이통학버스 동승보호자 사건

헌법재판소는 2020년 4월 23일 여객자동차 운수사업법 제53조 제3항 중 학원이나 체육시설에서 어린이통학버스를 운영하는 자는 어린이통학버스에 보호자를 동승하여 운행하도록 한 부분이 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각]
이에 대하여 위 조항의 청구기간 기산점은 유예기간 경과일이 아니라 그 시행일로 보아야 한다는 재판관 이선애, 재판관 이미선의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인들은 학원 또는 체육시설을 운영하는 자로서, 15인승 이하의 승합자동차를 수강생들의 통학에 제공하고 있다.
○ 청구인들은 자가용자동차 사용제한 등에 관하여 규정한 여객자동차 운수사업법 제83조 제1항 제2호, 제90조 제8호, 유상운송용 자가용자동차의 차령에 관하여 규정한 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제103조의2, 어린이통학버스 운영자의 보호자동승의무에 관하여 규정한 도로교통법 제53조 제3항이 청구인들의 영업의 자유, 재산권을 침해한다고 주장하며 2017. 4. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 구 여객자동차 운수사업법(2017. 3. 21. 법률 제14716호로 개정되고, 2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘여객자동차법’이라 한다) 제83조 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 자동차사용제한조항’이라 한다), 여객자동차법(2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정된 것) 제90조 제8호(이하 ‘이 사건 벌칙조항’이라 한다), 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2015. 7. 20. 국토교통부령 제222호로 개정된 것, 이하 ‘여객자동차법 시행규칙’이라 한다) 제103조의2(이하 ‘이 사건 차령제한조항’이라 한다), 도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정된 것) 제53조 제3항 전단 중 ‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’에 따라 설립된 학원 및 ‘체육시설의 설치·이용에 관한 법률’에 따라 설립된 체육시설에서 어린이통학버스를 운영하는 자에 관한 부분(이하 ‘이 사건 보호자동승조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]
구 여객자동차 운수사업법(2017. 3. 21. 법률 제14716호로 개정되고, 2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것)
제83조(자가용자동차 사용의 제한 또는 금지) ① 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 자가용자동차를 사용하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있다.
2. 제81조 제1항 제2호에 따른 허가를 받지 아니하고 자가용자동차를 유상으로 운송에 사용하거나 임대한 경우
여객자동차 운수사업법(2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정된 것)
제90조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
8. 제81조를 위반하여 자가용자동차를 유상으로 운송용으로 제공 또는 임대하거나 이를 알선한 자
여객자동차 운수사업법 시행규칙(2015. 7. 20. 국토교통부령 제222호로 개정된 것)
제103조의2(유상운송용 자가용자동차의 차령) ① 제103조 제4호 및 제4호의2에 따라 유상운송 허가를 받은 자가용자동차(이하 “유상운송용 자가용자동차”라 한다)의 차령은 9년으로 한다.
② 제1항에 따른 유상운송용 자가용자동차의 차령 기산일은 다음 각 호의 구분에 따른다.
1. 제작연도에 등록된 자동차: 최초의 신규등록일
2. 제작연도에 등록되지 아니한 자동차: 제작연도의 말일
③ 제1항에도 불구하고 제1항에 따른 차령 기간(차령이 연장된 경우에는 연장된 기간을 말한다)이 만료되기 전에 「자동차관리법」 제43조 제1항 제2호에 따른 정기검사를 받아 검사기준에 적합한 경우에는 「자동차관리법 시행규칙」 제74조에 따른 검사유효기간의 만료일까지 차령이 연장된 것으로 본다.
④ 제1항에 따른 차령과 제3항에 따라 연장된 기간의 합은 11년을 초과할 수 없다.
도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정된 것)
제53조(어린이통학버스 운전자 및 운영자 등의 의무) ③ 어린이통학버스를 운영하는 자는 어린이통학버스에 어린이나 영유아를 태울 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 보호자를 함께 태우고 운행하여야 하며, 동승한 보호자는 어린이나 영유아가 승차 또는 하차하는 때에는 자동차에서 내려서 어린이나 영유아가 안전하게 승하차하는 것을 확인하고 운행 중에는 어린이나 영유아가 좌석에 앉아 좌석안전띠를 매고 있도록 하는 등 어린이 보호에 필요한 조치를 하여야 한다.
3. 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」 제13조 제1항에 따른 강사
4. 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」에 따른 체육시설의 종사자
5. 그 밖에 어린이통학버스를 운영하는 자가 지명한 사람

□ 결정주문
1. 도로교통법(2014. 12. 30. 법률 제12917호로 개정된 것) 제53조 제3항 전단 중 ‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’에 따라 설립된 학원 및 ‘체육시설의 설치·이용에 관한 법률’에 따라 설립된 체육시설에서 어린이통학버스를 운영하는 자에 관한 부분에 대한 심판청구를 기각한다.
2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

□ 이유의 요지
1. 이 사건 자동차사용제한조항 관한 판단
○ 이 사건 자동차사용제한조항은 특별자치시장 등 집행기관의 자동차의 사용 제한 또는 금지처분이라는 구체적 집행행위를 예정하고 있으므로, 위 법률조항 그 자체에 의하여 기본권 침해가 직접 발생한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 자동차사용제한조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성을 갖추지 못하여 부적법하다.

2. 이 사건 벌칙조항에 관한 판단
○ 청구인들은 이 사건 벌칙조항 자체의 고유한 위헌성을 다투는 것이 아니라, 다만 전제되는 의무부과 즉 유상운송금지의무에 있어서 ‘유상운송’의 의미가 죄형법정주의의 명확성 원칙에 반하여 위헌이어서 그 제재조항도 당연히 위헌이라는 취지로 주장하는 것에 불과하다. 따라서 이 사건 벌칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성을 갖추지 못하여 부적법하다.

3. 이 사건 차령제한조항에 관한 판단
○ 이 사건 차령제한조항은 이미 자가용자동차 유상운송 허가를 받은 경우의 차령에 관한 것이어서, 아직 유상운송 허가를 받지 아니한 청구인들의 이 사건 차령제한조항에 대한 심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

4. 이 사건 보호자동승조항에 관한 판단
가. 청구기간 도과 여부에 관한 판단
○ 이 사건 보호자동승조항은 도로교통법 부칙(2014. 1. 28. 법률 제12343호) 제3조에 따라 2년의 유예기간을 두고 있는데, 그 유예기간을 경과하기 전까지 청구인들은 이 사건 보호자동승조항에 의한 보호자동승의무를 부담하지 아니하므로, 이 사건 보호자동승조항이 구체적이고 현실적으로 청구인들에게 적용된 2017. 1. 29.부터 청구기간을 기산함이 상당하다. 청구인들은 그로부터 1년 및 90일 이내인 2017. 4. 28. 이 사건 보호자동승조항에 대한 헌법소원심판을 청구하였으므로, 위 조항에 대한 청구기간은 준수되었다. 종래 이와 견해를 달리하여, 법령의 시행일 이후 일정한 유예기간을 둔 경우 이에 대한 헌법소원심판 청구기간의 기산점을 법령의 시행일이라고 판시한 우리 재판소 결정들은, 이 결정의 취지와 저촉되는 범위 안에서 변경한다.
나. 본안에 관한 판단
○ 어린이나 영유아(이하 ‘어린이 등’이라 한다)는 자신에게 주어진 환경을 조절하거나 바꿀 수 있는 능력이 부족하고 자신의 행동에 수반되는 위험을 평가하지 못하는 특성이 있기에 어린이 안전사고의 대처를 위한 법적 장치를 마련함에 있어서는 어린이 등의 이와 같은 취약성이 충분히 고려되어야 한다. 특히, 오늘날 취학 연령이 되기 전 일정한 교육시설에서의 어린이 등에 대한 돌봄이 일반화되어 있는 상황에서 어린이 등이 학원이나 체육시설 등에 다니기 위하여 통학버스를 이용하는 것은 상당히 일반적인 현상이 되고 있는데, 이와 관련한 사고 역시 치명적인 결과를 가져온다는 점에서 어린이통학버스와 관련하여서는 보다 엄격한 안전관리가 필요하다.
○ 실제로 2013년부터 2018년 사이의 12세 이하 어린이 교통사고 현황을 살펴보면, 어린이통학버스 안전기준을 강화하는 내용의 개정 도로교통법 시행 이후 어린이 교통사고의 사망자수가 유의미하게 감소하고 있고, 특히 이 사건 보호자동승조항이 실질적으로 작동한 이후인 2018년에 이르러 전체 교통사고 사망자수 대비 어린이 교통사고 사망자수가 처음으로 1% 미만으로 떨어졌음이 확인된다. 또한 도로교통공단이 발표한 2018년 기준 사고 시 상태별 12세 이하 어린이 교통사고 현황에 의하면, 자동차 승차 중에 부상을 당한 경우가 가장 많고[7,162명(점유율 57.1)], 승차 중 사망자도 보행 중에 사망자에 이어서 그 다음으로 많았던 점 등에 비추어보면, 어린이통학버스 승·하차 시 뿐만 아니라 ‘승차 중’에도 안전사고 내지 교통사고의 위험으로부터 어린이 등을 보호하기 위한 동승보호자로서의 역할이 중요하다는 점을 쉽사리 수긍할 수 있다.
○ 이처럼 어린이통학버스의 동승보호자는 운전자와 함께 탑승함으로써 승·하차 시 뿐만 아니라 운전자만으로 담보하기 어려운 ‘차량 운전 중’ 또는 ‘교통사고 발생 등의 비상상황 발생 시’ 어린이 등의 안전을 효과적으로 담보하는 중요한 역할을 하게 된다. 결국 어린이통학버스를 안전하게 운전할 의무를 지는 ‘운전자’에게 그 의무에 덧붙여 승차 중 또는 승·하차하는 어린이 등을 보호할 의무까지 부과하는 것으로는 어린이 등의 안전을 담보하기에 부족하다고 할 것이고, 별도의 동승보호자를 두어 운전자와 더불어 어린이 등을 보호하게 하는 것이 어린이통학버스를 이용하는 어린이 등의 안전을 지키는데 필수적이라고 본 입법자의 판단이 현저히 불합리하다고 보기 어렵다.
○ 그렇다면 이 사건 보호자동승조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

□ 재판관 이선애, 재판관 이미선의 이 사건 보호자동승조항의 청구기간 기산점에 대한 반대의견
○ 이 사건 보호자동승조항의 시행으로 말미암아 보호자 동승 없이 어린이통학버스를 운행할 수 있었던 청구인 황○○의 법적지위가 ‘시행일로부터 2년 이후에는 보호자를 동승시키지 않고 어린이통학버스를 운행할 수 없는 것’으로 불리하게 구체적으로 형성되었다. 따라서 유예기간이 경과한 후에야 비로소 기본권이 제한되는 것이 아니라 이 사건 보호자동승조항의 시행으로 인하여 청구인 황○○의 기본권이 구체적·현실적으로 제한된다.
○ 그런데 청구인 황○○은 이 사건 보호자동승조항 시행일인 2015. 1. 29. 이후로서 어린이통학버스 운영 신고일인 2015. 12. 1.부터 1년이 경과한 이후에 헌법소원심판을 청구하였으므로, 청구인 황○○의 이 사건 보호자동승조항에 대한 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하다.

□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 어린이통학버스에 어린이 등과 함께 보호자를 의무적으로 동승하여 운행하도록 한 이 사건 보호자동승조항이 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다고 결정하였다. 아울러 유예기간을 둔 법령에 대한 헌법소원심판의 청구기간 기산점에 관하여 유예기간이 경과한 때를 청구기간의 기산점으로 봄으로써, 법령의 시행일에 기본권 침해 사유가 발생하였다고 본 종래의 결정을 변경하였다.